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基础教育财务危机的表现
近年来，我国基础教育财务危机问题日趋严重，具体表现为：（1）负债总量大。中国审计署对17个省(区、市)50个县的基础教育经费进行了审计调查，这50个县2001年底基础教育负债23.84亿元，2002年底上升为31.00亿元，增长30.0%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。[1]据徐州市城调队对其6县（市）1區的初步调查，至2004年底，基础教育负债累计达16.10亿元。其中，义务教育阶段债务9.64亿元，占59.0％。如果将这笔巨额债务分配到义务教育阶段的每个学生身上，则2004年每个在校学生所负担的债务为756.00元。[2]（2）负债面广。在中国审计署调查的50个县中，有些县的负债面达80.0%以上，其中宁夏中宁县负债面高达96.0%。[3]2004年，徐州市所有的公办小学、初中、高中无一不负债，平均每所中心小学负债154.60万元，初中为240.10万元，高中达2080.20万元。[4]（3）还债能力低。税费改革之后，教育集资和教育费附加被取消，学校还债能力逐渐降低，很多学校连银行贷款利息都难以还清。
基础教育财务危机引发了债主封门、校长躲债、教师出走、教学质量下滑等各种问题。
基础教育财务危机的重要原因——预算软约束
对于基础教育财务危机，我们已往主要将目光集中在教育经费的分配上，力图通过增加政府拨款来解决基础教育财务危机。但事实表明，近年来我国基础教育经费在逐年增长，而财务危机问题并没有得到缓解，反而有恶化的趋势。这就要求我们将目光扩展到学校内部资金的使用上。匈牙利经济学家科尔奈提出的预算软约束为我们理解基础教育财务危机提供了新的视角。
科尔奈在分析社会主义国有企业的行为时发现,社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时,国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法,使之不被市场所淘汰或清算,而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。这种现象科尔奈称之为“预算软约束”。[5]预算软约束的实质是,向企业提供资金的国家或政府,未能坚持最初的合约,致使企业的资金运用超过了其当期收益的范围,但企业并没有被清算,而是在国家或政府的帮助下得以继续生存。预算软约束描述的是政府或银行对企业资金使用的一种态度，这种态度使得企业在使用资金时缺乏约束而偏好于大量借债，并且资金的使用效率非常低下。
预算软约束不仅存在于国有企业中，而且存在于基础教育领域。在我国，基础教育被视为公共产品，主要由国家承担办学成本。一个学校不管负债多少，政府（国家）都不会容忍该校破产。另外，政府的拨款与学校上一年度的资金使用情况挂钩，如果一个学校精打细算有余额，则这个学校就有可能在下一年度中获得较少的拨款，而支出大于收入的学校反而会获得较多的拨款。在这种情况下，很多学校倾向于追求办学成本最大化，而不是最小化。比如：建设豪华的大门、奢侈的塑胶跑道和价格不菲的音乐喷泉等，而这些支出与学生的发展并没有太大的联系，因此资金的使用效率非常低下。当学校的支出大于收入时，学校就会通过借贷的形式筹措经费。而政府由于财政比较困难，因此也愿意先让学校自己筹措一些经费，结果就出现了大量学校负债办学的情形。
对于债权人而言，当他们与学校发生事实上的借贷关系时，他们相信自己的钱不会有任何损失，因为学校的债务最终会由政府来偿还。换句话说，他们认为借钱给学校就是借钱给政府，因而他们也愿意借，甚至希望借的越多越好，这样他们也能从中获取更大的利益。学校花钱政府埋单，这是导致基础教育财务预算软约束的最重要的因素。
学校财务监管缺失是导致基础教育财务预算软约束的另一个重要因素。目前，很多中小学校都没有专业会计师，学校会计没有能力根据学校的收入确定支出，并且财务管理不善，导致学校账目不清。而政府部门对学校资金的使用也少有监督，像前文提及的审计只是一种事后监督，这种监督带有明显的反腐性质。只要学校资金不是用于私人挥霍，而是用于学校建设，政府部门一般都不会干预。至于这些资金是否用在“刀刃”上，是否用得其所，一般没有人会去追究。
当然，有些学校负债办学是迫于政策性压力，不得已而为之。例如：前些年，国家为了“普九”，要求学校在教室、仪器、操场和相关设备等方面必须达标。但是，地方财政一下子拿不出这么多钱，一些学校不得不借债办学。
解决对策
1.建立财务责任追究制度
在国外，如果一个企业破产了，则其经营者的行为将会受到很多限制，如在一定时限内不能进行豪华消费、不准坐出租车、不准出国旅游、不能成为新公司的法人代表等。正是这种严格的责任追究制度，使很多企业经营者不敢轻易申请破产。我国基础教育领域可以借鉴这一制度，建立对学校经营者（校长）的财务责任追究制度，以防止逆向选择的出现。对于那些恶意借贷最后由政府埋单的学校经营者，应该剥夺其继续经营学校的权力。如果是因为校内某部门或个人的行为造成学校入不敷出，那么校长也可以追究相关人员的责任。
2. 实行基础教育财务预算硬约束
硬约束是相对于软约束而言的，其目标是建立让收入制约支出的机制。实行基础教育财务预算的硬约束，可以从以下两方面着手：（1）建立以借贷者本人的全部或部分财产作为担保的制度，提高借贷风险。（2）学校应聘请专业的会计师，并建立严格的会计制度。会计师负责将学校资金流转情况制成报表，定期呈送政府部门。政府部门将根据报表对资金使用效益作出评估，将评估结果纳入对校长的评价中，并根据评估结果决定是否为学校偿还债务。另外，会计师也有责任及时向校长汇报本校各部门的资金使用情况，以避免出现各部门财务支出不合理的情况。
3.减轻学校的政策性负担
对于上级政府指派的任务，学校必须考虑其是否合理，是否超出自身的能力范围。对于那些超出自身能力范围的不合理要求，学校应该勇于说“不”。例如：有的地方政府通过学校搭车收费，有的地方政府指示学校不能让那些不缴纳“公粮”的家庭的子女上学。对于这些不合理要求，学校要敢于拒绝。
4.学校财务公开化
学校财务公开化有两层意思：（1）学校应在校内显著位置定期公布学校的财务情况，接受广大师生和家长的监督。（2）政府部门应在网上公布学校负债数额和负债等级（根据学校的负债数额和还债能力作出评估）。对于负债超出警戒线的学校，政府部门应该及时给予警告，并在网上公布学校名单。
参考文献：
[1][3]审计署:少数地方挪用挥霍教育经费问题比较严重[EB/OL]. http://news.valala.net/OldNewsList/2004/6/24/NewsView/FinanceNews/g/20040624/1215832007.shtml.
[2][4]徐州市城调队：谨防农村中小学债务压垮基础教育[EB/OL]. http://www.jssb.gov.cn/tjfx/jscsdc/80200506010133.htm.
[5]科尔奈.短缺经济学[Ｍ].北京:北京经济科学出版社,1986.
（编辑林飞）
近年来，我国基础教育财务危机问题日趋严重，具体表现为：（1）负债总量大。中国审计署对17个省(区、市)50个县的基础教育经费进行了审计调查，这50个县2001年底基础教育负债23.84亿元，2002年底上升为31.00亿元，增长30.0%；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7%，达38.98亿元。[1]据徐州市城调队对其6县（市）1區的初步调查，至2004年底，基础教育负债累计达16.10亿元。其中，义务教育阶段债务9.64亿元，占59.0％。如果将这笔巨额债务分配到义务教育阶段的每个学生身上，则2004年每个在校学生所负担的债务为756.00元。[2]（2）负债面广。在中国审计署调查的50个县中，有些县的负债面达80.0%以上，其中宁夏中宁县负债面高达96.0%。[3]2004年，徐州市所有的公办小学、初中、高中无一不负债，平均每所中心小学负债154.60万元，初中为240.10万元，高中达2080.20万元。[4]（3）还债能力低。税费改革之后，教育集资和教育费附加被取消，学校还债能力逐渐降低，很多学校连银行贷款利息都难以还清。
基础教育财务危机引发了债主封门、校长躲债、教师出走、教学质量下滑等各种问题。
基础教育财务危机的重要原因——预算软约束
对于基础教育财务危机，我们已往主要将目光集中在教育经费的分配上，力图通过增加政府拨款来解决基础教育财务危机。但事实表明，近年来我国基础教育经费在逐年增长，而财务危机问题并没有得到缓解，反而有恶化的趋势。这就要求我们将目光扩展到学校内部资金的使用上。匈牙利经济学家科尔奈提出的预算软约束为我们理解基础教育财务危机提供了新的视角。
科尔奈在分析社会主义国有企业的行为时发现,社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时,国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法,使之不被市场所淘汰或清算,而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。这种现象科尔奈称之为“预算软约束”。[5]预算软约束的实质是,向企业提供资金的国家或政府,未能坚持最初的合约,致使企业的资金运用超过了其当期收益的范围,但企业并没有被清算,而是在国家或政府的帮助下得以继续生存。预算软约束描述的是政府或银行对企业资金使用的一种态度，这种态度使得企业在使用资金时缺乏约束而偏好于大量借债，并且资金的使用效率非常低下。
预算软约束不仅存在于国有企业中，而且存在于基础教育领域。在我国，基础教育被视为公共产品，主要由国家承担办学成本。一个学校不管负债多少，政府（国家）都不会容忍该校破产。另外，政府的拨款与学校上一年度的资金使用情况挂钩，如果一个学校精打细算有余额，则这个学校就有可能在下一年度中获得较少的拨款，而支出大于收入的学校反而会获得较多的拨款。在这种情况下，很多学校倾向于追求办学成本最大化，而不是最小化。比如：建设豪华的大门、奢侈的塑胶跑道和价格不菲的音乐喷泉等，而这些支出与学生的发展并没有太大的联系，因此资金的使用效率非常低下。当学校的支出大于收入时，学校就会通过借贷的形式筹措经费。而政府由于财政比较困难，因此也愿意先让学校自己筹措一些经费，结果就出现了大量学校负债办学的情形。
对于债权人而言，当他们与学校发生事实上的借贷关系时，他们相信自己的钱不会有任何损失，因为学校的债务最终会由政府来偿还。换句话说，他们认为借钱给学校就是借钱给政府，因而他们也愿意借，甚至希望借的越多越好，这样他们也能从中获取更大的利益。学校花钱政府埋单，这是导致基础教育财务预算软约束的最重要的因素。
学校财务监管缺失是导致基础教育财务预算软约束的另一个重要因素。目前，很多中小学校都没有专业会计师，学校会计没有能力根据学校的收入确定支出，并且财务管理不善，导致学校账目不清。而政府部门对学校资金的使用也少有监督，像前文提及的审计只是一种事后监督，这种监督带有明显的反腐性质。只要学校资金不是用于私人挥霍，而是用于学校建设，政府部门一般都不会干预。至于这些资金是否用在“刀刃”上，是否用得其所，一般没有人会去追究。
当然，有些学校负债办学是迫于政策性压力，不得已而为之。例如：前些年，国家为了“普九”，要求学校在教室、仪器、操场和相关设备等方面必须达标。但是，地方财政一下子拿不出这么多钱，一些学校不得不借债办学。
解决对策
1.建立财务责任追究制度
在国外，如果一个企业破产了，则其经营者的行为将会受到很多限制，如在一定时限内不能进行豪华消费、不准坐出租车、不准出国旅游、不能成为新公司的法人代表等。正是这种严格的责任追究制度，使很多企业经营者不敢轻易申请破产。我国基础教育领域可以借鉴这一制度，建立对学校经营者（校长）的财务责任追究制度，以防止逆向选择的出现。对于那些恶意借贷最后由政府埋单的学校经营者，应该剥夺其继续经营学校的权力。如果是因为校内某部门或个人的行为造成学校入不敷出，那么校长也可以追究相关人员的责任。
2. 实行基础教育财务预算硬约束
硬约束是相对于软约束而言的，其目标是建立让收入制约支出的机制。实行基础教育财务预算的硬约束，可以从以下两方面着手：（1）建立以借贷者本人的全部或部分财产作为担保的制度，提高借贷风险。（2）学校应聘请专业的会计师，并建立严格的会计制度。会计师负责将学校资金流转情况制成报表，定期呈送政府部门。政府部门将根据报表对资金使用效益作出评估，将评估结果纳入对校长的评价中，并根据评估结果决定是否为学校偿还债务。另外，会计师也有责任及时向校长汇报本校各部门的资金使用情况，以避免出现各部门财务支出不合理的情况。
3.减轻学校的政策性负担
对于上级政府指派的任务，学校必须考虑其是否合理，是否超出自身的能力范围。对于那些超出自身能力范围的不合理要求，学校应该勇于说“不”。例如：有的地方政府通过学校搭车收费，有的地方政府指示学校不能让那些不缴纳“公粮”的家庭的子女上学。对于这些不合理要求，学校要敢于拒绝。
4.学校财务公开化
学校财务公开化有两层意思：（1）学校应在校内显著位置定期公布学校的财务情况，接受广大师生和家长的监督。（2）政府部门应在网上公布学校负债数额和负债等级（根据学校的负债数额和还债能力作出评估）。对于负债超出警戒线的学校，政府部门应该及时给予警告，并在网上公布学校名单。
参考文献：
[1][3]审计署:少数地方挪用挥霍教育经费问题比较严重[EB/OL]. http://news.valala.net/OldNewsList/2004/6/24/NewsView/FinanceNews/g/20040624/1215832007.shtml.
[2][4]徐州市城调队：谨防农村中小学债务压垮基础教育[EB/OL]. http://www.jssb.gov.cn/tjfx/jscsdc/80200506010133.htm.
[5]科尔奈.短缺经济学[Ｍ].北京:北京经济科学出版社,1986.
（编辑林飞）