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在过去的三十余年时间里，中国的能源系统取得了显著成就，目前正处于发展转型的关键时期。中国能源系统的快速发展为持续的经济增长和人均收入水平的提高发挥了重要的支撑作用。在1980年至2009年期间，中国人均GDP的增长速度三倍于同期的能源消费增长速度。当下，中国能源系统正面临着供应安全、经济效率和迅速攀升的温室气体排放问题这三大挑战。如果不及时采取行动，这三大挑战当中恐怕没有一个能够得以化解。
相对于能源部门而言，近年来其它部门的市场化改革已经走在了前面。但是能源系统的改革有其特殊性，毕竟能源市场不同于一般商品市场。决策者需要制定一个有助于推动中国能源发展转型的能源综合政策框架，以引导未来中国能源发展朝着更安全、更清洁和更高效的方向转型。
展望2020年、2030年，中国总体上步入工业化后期阶段，产业结构调整与升级以及城镇化向纵深发展都将促使国内能源消费结构发生显著变化。安全、绿色、经济等都将成为中国制定能源政策乃至各项经济政策的基本出发点和主要约束条件。对于庞大的中国能源系统而言，如何为持续快速的经济增长和城镇化提供稳定安全、清洁和高效的能源供应，不啻为现代能源系统的严峻挑战。
放眼全球，在未来的十年乃至二十年时间里，作为世界上规模最大的能源系统，中国能源工业将面临着诸多新的机遇与挑战。建立在可再生能源和智能通信技术深度融合基础上的第三次工业革命等将极大地改变中国经济的增长动力，以及中国经济与世界经济联系的广度与深度。发达国家建立在新一轮技术革命基础上的“再工业化”、“数字制造”、制造业回归（insourcing）有可能使其工业能耗再次攀升。全球能源供应与消费的格局也会因为美国等国家大量廉价的“非常规天然气”的大规模开发和广泛应用而发生重大变化。相应地，能源地缘政治格局也将被重新改写。新一轮具有约束力的全球多边碳减排机制可能形成。作为全球最大的碳排放国，中国的碳减排工作无疑会面临更大的压力。
时不我待。中国能源发展必须要朝着安全、绿色和高效的方向进行全面而深刻的战略转型，越早越主动。
改革开放以来中国能源政策演进的三个重要阶段
为适应中国经济高速增长、市场导向改革的不断深化，以及能源供求关系变化的客观需要，中国能源政策自上世纪80年代以来不断调整与优化，大致经历了三个重要时期：20世纪80年代的第一个十年为第一个时期，重点解决能源供应短缺和价格机制僵化等问题；90年代的第二个十年重点解决政企不分和垄断经营等问题；进入21世纪后的十余年为第三个时期，重点强调发挥需求侧政策作用、优化能源结构和深化市场化改革。总体来看，过去三十余年能源政策的调整与完善为中国经济持续三十余年的高速增长提供了强有力的支撑。但同时，中国能源政策也面临着一系列困难与挑战。
第一阶段：1978年至20世纪80年代末
1.宏观背景。20世纪80年代的十年，中国经济体制改革拉开帷幕，经济管理体制与市场运行机制发生了一系列重要变化：投资体制改革开始启动；价格改革探索起步，计划价格与市场价格形成“双轨制”；企业组织呈现出集中与分散两种不同方向，一方面是地方国企和乡镇企业大量涌现，另一方面是行业性总公司相继组建，如国家统配煤矿总公司等；能源长期供应紧张严重制约宏观经济的稳定运行。
2.能源政策。重点解决能源供应短缺和价格机制僵化问题。实行煤炭价格“双轨制”，推进多种电价改革；鼓励地方发展小煤矿、集资办电和外商投资；提出节能优先理念；行业管理几经变迁，能源部成立，煤炭工业部、石油工业部、核工业部等撤消后恢复，成立统配煤矿总公司、石油天然气总公司、核工业总公司。
3.总体评价。煤炭、电力等领域适度放开市场准入在一定程度上缓解了长期存在的能源供给短缺问题。能源政策调整主要围绕着中央与地方之间收权与放权、计划价格与市场价格关系的路径展开；僵化的能源定价机制被打破，为深化能源价格、投资、财税改革积累经验。但同时，能源价格改革不到位，准入标准不完善，能效政策缺失，能源资源政策、财税政策、创新政策不完善，市场垄断未根本触及等，这些深层矛盾未解决。
第二阶段：20世纪90年代
1.宏观背景。市场经济体制目标确立，市场化改革步入实质阶段。“政企分开”成为各领域体制改革的重点。价格改革逐步深化，价格机制作为优化配置资源的基础性作用日益增强。国有企业进行战略性改组，国有、外资和民营企业三足鼎立。东部沿海地区承接大量国际产业转移，对能源资源需求不断增加。
2.能源政策。重点解决政企不分、垄断经营问题。煤炭、电力、石油行业推进政企分离改革，能源企业不再承担行政管理职能；能源管理体制进行初步改革，石油行业进行大规模重组；能源领域市场化改革不断深入；明确能源资源开发与节能并重；能源法律建设加快（1996年《煤炭法》和《电力法》、1997年《节约能源法》）；新能源发展步入起步阶段。
3.总体评价。能源政策导向开始由侧重增加能源供给能力的单一目标，向引入市场竞争机制、优化能源结构和提高资源配置效率等多元目标转变。并轨后的价格机制成为能源行业发展的基础性机制；能源政策制定与实施的法制化与规范化取得初步成效。但是，这一阶段的能源政策中，对能源投资与价格决定的行政干预依然存在；能源需求管理政策、竞争激励政策和能源科技政策不完善；可再生能源发展缺乏足够的政策激励。
第三阶段：进入21世纪以来
1.宏观背景。工业化和城镇化加快，重化工业加速发展推动能源消耗和排放总量进一步增加，资源和环境约束不断增强；建设资源节约和环境友好型社会成为国家战略，节能减排和应对气候变化开始成为国家经济政策的主要基点；能源消耗强度作为约束性指标纳入各级政府业绩考核范围；能源资源外部依赖提高，能源安全问题凸显；国际化步伐加快；新能源作为战略性新兴产业得到高度重视。 2.能源政策。供给侧政策与需求侧政策并重，更加注重发挥需求侧政策作用，着力优化能源结构，深化市场化改革。主要通过自上而下的行政手段和责任制度来实现节能减排约束性指标；强化节能和发展可再生能源的系统化政策；推动能源结构优化，加快发展清洁能源和替代能源；可再生能源的上网电价管理、产业发展基金等制度相继建立；“金太阳示范工程”、“太阳能屋顶计划”和“新能源汽车十城千辆计划”进入示范运行；能源安全、能源外交问题开始纳入政策视野；以2002年电力行业体制改革为标志，能源领域的市场化改革向纵深发展，原来垂直一体化的国家电力公司被重组为五大全国性发电集团和两大电网公司；山西等地进行煤炭行业的资产重组。
3.总体评价。能源供给侧政策与需求侧政策的协调性明显增强，节能减排政策取得突出成效，可再生能源政策对于推动可再生能源发展起到积极作用，市场化改革取得一定进展。但是能源政策的有效性受制于迟缓的体制机制改革，部分领域市场垄断问题依然突出；能源价格的市场化定价机制成为能源政策优化调整的最大难点；节能减排约束目标的实现过度依赖于行政手段；能源安全政策尚未形成完整体系，政策目标不明确；新能源政策面临调控过度投资还是继续鼓励投资的两难问题；能源资源税费改革进展不大。
现行能源政策的主要问题
经过上述三个重要阶段的调整与改革，现行中国能源政策体现出如下一些重要特点：
第一，解决供给短缺问题始终是能源政策的一个侧重点。虽然能源供求紧张关系自“十一五”后期开始有所缓解，但是总体来看，解决能源供给短缺局面尚缺乏长效机制。能源政策中增加能源投资和供给能力仍是长期任务。相对于需求控制政策而言，增加能源供给的政策更容易实现。
第二，市场准入限制在许多领域和环节仍然广泛存在。政府对于能源建设项目的投资规模、区位选择、装备水平、贸易方式、产品采购等诸多环节，存在较多较强的准入门槛；中小企业相对于大企业、外资企业相对于内资企业而言，面临的准入限制更多。
第三，重要能源产品定价机制仍然是以调为主的政府干预方式。政府对能源产品的价格形成存在较多较深的干预。不同能源产品、不同价值链环节，价格决定机制不同，如火电一省一价、天然气一井一价。能源价格与国际市场价格之间既有脱轨也有接轨问题。天然气价格长期倒挂。成品油定价机制还存在时间滞后问题。能源价格形成机制受到市场竞争程度、利益刚性、能源市场体系、宏观经济运行、社会承受力等多种因素的影响。
第四，能源供给政策与需求管理政策的协调性不够。能源供求关系长期紧张导致促进能源领域投资与建设的相关政策占据主导地位，存在强供给政策、弱需求政策的现象。如太阳能板生产的财税激励政策导致太阳能光伏发电设备生产旺盛，而由于需求侧激励政策较少，国产太阳能板大部分出口到国外。
第五，能源管理体制中的“多头管理”和“政出多门”问题仍然存在。能源项目投资、能源规划布局、能源资源勘探开发、能源产品定价、能源终端配送、能源节约、能源环保、新能源产业化、能源生产技术改造、能源市场等政策，分别被规划、国土资源、价格、城建、工业、环保等多个政府部门分头行使，造成多头管理和交叉管理。
中长期能源政策面临的突出矛盾
完善中国中长期综合能源政策，首先需要厘清制定与实施综合能源政策过程中可能面临的中长期突出矛盾。
（一）能源政策长期性与宏观经济政策短期性之间的矛盾
能源政策与宏观经济政策有相同的政策工具，但能源政策侧重于长期，而宏观经济政策更关注短期。反危机的宏观经济政策实施（如庞大的长期投资计划），可能会刺激能源消费需求的过快增长，而后者又必将导致能源供需关系变化。此外，能源价格的持续上调也会推高社会消费品价格指数（CPI）和生产者价格指数（PPI），从而对宏观经济调控政策产生一定影响。
（二）政府积极干预与市场自发调节之间的矛盾
目前中国能源领域依然保留着大量行政性干预，干预过度与干预不足现象并存。在能源资源开发、输配、贸易、价格形成、约束性指标的实现机制等方面，政府存在干预过度问题。与此同时，政府在能源环境、能源安全、能源创新成果市场化等领域，又存在明显的干预不足问题。此外，政府行政权力与义务经常面临不对称问题，如对于有权力而无义务、无责任的事项审批意愿较强。
（三）能源政策调整压力与经济社会承受能力之间的矛盾
多年来，社会各界对于改革能源价格形成机制的呼声一直很高，但实质性改革进展并不大，存在“以微调代替改革”的现象。以往能源政策调整多以调价为主，并未从根本上触动价格形成机制。一个重要原因是政策制定部门在面对社会承受力时往往顾虑重重。如在理顺电价、油价、气价的比价关系时因顾忌到下游厂商和社会居民的承受力而逡巡不前。此外，能源财税激励政策也受到公共财政的可持续性能力的限制。
（四）能源政策的微观视角与能源战略的宏观视野之间的矛盾
能源政策服务、服从于能源战略，两者相辅相成，但又各有侧重。能源政策侧重微观性，而能源战略侧重宏观性，处理不好能源政策的微观性和能源战略的宏观性之间的矛盾关系，不仅会影响能源政策的有效性，也会影响能源战略目标的实现。能源战略目标和重点不明确或摇摆不定，如国家核能战略、生物质能源战略、车用替代燃料战略不清晰，都会直接影响相关能源政策的实施。
（五）能源政策实施的统一性要求与能源政策制定的多元化要求之间的矛盾
能源政策的科学性与有效性要求在政策制定的多元化与政策实施的统一性之间保持协调与平衡。然而，由于中国能源领域的基本法——《能源法》缺失，中央与地方之间以及能源管理部门之间权责边界不清，能源政策的实施过程呈现多元化趋势，如能源、环保（及核安全）、投资、价格、标准、科技、监管、贸易、外资、国资管理、金融、外交等多重政策主体各自为战，政策激励不相融，多头管理与政出多门弊病难以根治。此外，能源政策的制定与实施之间缺乏科学合理的效果反馈、政策评价与校正机制。 （六）政府适度介入与政府主动退出之间的矛盾
在现有管理体制下，政府能源主管部门可能难以摆脱干预意愿与退出意愿并存的尴尬局面。如政府主管部门虽然主观上不愿介入煤电矛盾，但迫于煤电僵局多年难以打破而不得不进行适度介入与协调干预。面对新能源领域民间投资过热，政府面临“放”与“控”的两难选择。在能源企业重组的介入与退出问题上，政策指向并不明确。能源领域的市场化改革虽然由政府推动，但深化改革可能会伤及政府自身，使改革意愿减弱。
中长期能源政策如何转型
从中国能源政策的现状以及中长期面临的突出矛盾出发，我们将视野扩展到2020年、2030年，作为全球规模最大的能源系统，为适应安全、清洁和高效发展的需要，中国能源政策应该加快实现以下几个方面的战略转型。
（一）从单一化供给政策体系向多元化供需结合政策体系转型
要切实改变长期以来形成的过度注重化石能源供给的单一化政策体系，推动形成以化石能源高效清洁利用，以及可再生能源大规模、分散化利用相结合的多元化政策体系转型。既要避免综合能源政策蜕变为单纯的能源供给政策，也要避免能源政策着力点仅仅局限于传统化石能源的大规模、集中式开发和利用上，而忽视了清洁能源、可再生能源的分布式开发和高效利用。
（二）从以二次产业为主的政策体系向三次产业并重的政策体系转型
要努力扭转以往能源政策（包括供给政策和需求政策）主要集中在制造业、建筑业和电力供应领域的不利局面，将政策视野扩展到以能源需求为主的服务业领域，使得未来的综合能源政策体系涵盖工业、交通、生活等二、三次产业各个领域。特别是在需求侧，能源合同管理等能源服务业应得到大力发展。
（三）从以国有资本占主导地位的投资激励政策向各类社会投资并存的投资激励政策转型
要切实扭转长期以来形成的国有资本一家独大的投资格局，鼓励国有、民营和外资等各类资本并存的多元化投资，特别是通过开放市场准入（如允许民营和外资进入非常规油气资源的勘探开发）和实施非对称监管（如在一定时期内适当地对处于市场支配地位和弱势地位的大型国有企业和中小型民营企业适用不同程度的监管政策），让社会资本广泛参与能源投资，形成公平竞争和良性发展的局面。
（四）从以经济性管制和事前审批为主的政策体系，向以社会性管制和全过程监管为主的监管政策体系转型
新的能源监管政策要重点解决长期存在的侧重于投资和价格管制等前置性审批、缺乏社会性监管以及监管能力不足等突出问题。要加强以安全、环境和高效节约为重点的社会性监管，完善事前事中事后相结合的监管政策。从以行政性手段为主的单一化政策体系，向经济、法律、行政、技术、标准等相结合的综合政策体系转变，切实提高能源综合监管能力。
（五）从以国有部门为主的单一化、分散化创新政策体系，向多元化、协同化为特征的新型创新政策体系转型
新的能源创新政策体系应鼓励全社会创新主体积极投入到能源创新活动当中（如非常规油气资源的开发和清洁能源的高效生产利用），形成“地方队”与“国家队”你方唱罢我登场的良性竞争局面。应避免国家创新项目和资金过多地集中于国有能源部门。同时，要解决创新主体之间各自为战的局面，国家在重点能源创新项目和资金的分配上应向创新主体之间的战略合作与联盟倾斜。
（本报告为国务院发展研究中心“中国能源中长期发展战略研究”课题“能源政策研究”专题的研究成果。
课题总负责人：李伟
执行负责人：刘世锦
课题组组长：冯飞
石耀东 执笔）
相对于能源部门而言，近年来其它部门的市场化改革已经走在了前面。但是能源系统的改革有其特殊性，毕竟能源市场不同于一般商品市场。决策者需要制定一个有助于推动中国能源发展转型的能源综合政策框架，以引导未来中国能源发展朝着更安全、更清洁和更高效的方向转型。
展望2020年、2030年，中国总体上步入工业化后期阶段，产业结构调整与升级以及城镇化向纵深发展都将促使国内能源消费结构发生显著变化。安全、绿色、经济等都将成为中国制定能源政策乃至各项经济政策的基本出发点和主要约束条件。对于庞大的中国能源系统而言，如何为持续快速的经济增长和城镇化提供稳定安全、清洁和高效的能源供应，不啻为现代能源系统的严峻挑战。
放眼全球，在未来的十年乃至二十年时间里，作为世界上规模最大的能源系统，中国能源工业将面临着诸多新的机遇与挑战。建立在可再生能源和智能通信技术深度融合基础上的第三次工业革命等将极大地改变中国经济的增长动力，以及中国经济与世界经济联系的广度与深度。发达国家建立在新一轮技术革命基础上的“再工业化”、“数字制造”、制造业回归（insourcing）有可能使其工业能耗再次攀升。全球能源供应与消费的格局也会因为美国等国家大量廉价的“非常规天然气”的大规模开发和广泛应用而发生重大变化。相应地，能源地缘政治格局也将被重新改写。新一轮具有约束力的全球多边碳减排机制可能形成。作为全球最大的碳排放国，中国的碳减排工作无疑会面临更大的压力。
时不我待。中国能源发展必须要朝着安全、绿色和高效的方向进行全面而深刻的战略转型，越早越主动。
改革开放以来中国能源政策演进的三个重要阶段
为适应中国经济高速增长、市场导向改革的不断深化，以及能源供求关系变化的客观需要，中国能源政策自上世纪80年代以来不断调整与优化，大致经历了三个重要时期：20世纪80年代的第一个十年为第一个时期，重点解决能源供应短缺和价格机制僵化等问题；90年代的第二个十年重点解决政企不分和垄断经营等问题；进入21世纪后的十余年为第三个时期，重点强调发挥需求侧政策作用、优化能源结构和深化市场化改革。总体来看，过去三十余年能源政策的调整与完善为中国经济持续三十余年的高速增长提供了强有力的支撑。但同时，中国能源政策也面临着一系列困难与挑战。
第一阶段：1978年至20世纪80年代末
1.宏观背景。20世纪80年代的十年，中国经济体制改革拉开帷幕，经济管理体制与市场运行机制发生了一系列重要变化：投资体制改革开始启动；价格改革探索起步，计划价格与市场价格形成“双轨制”；企业组织呈现出集中与分散两种不同方向，一方面是地方国企和乡镇企业大量涌现，另一方面是行业性总公司相继组建，如国家统配煤矿总公司等；能源长期供应紧张严重制约宏观经济的稳定运行。
2.能源政策。重点解决能源供应短缺和价格机制僵化问题。实行煤炭价格“双轨制”，推进多种电价改革；鼓励地方发展小煤矿、集资办电和外商投资；提出节能优先理念；行业管理几经变迁，能源部成立，煤炭工业部、石油工业部、核工业部等撤消后恢复，成立统配煤矿总公司、石油天然气总公司、核工业总公司。
3.总体评价。煤炭、电力等领域适度放开市场准入在一定程度上缓解了长期存在的能源供给短缺问题。能源政策调整主要围绕着中央与地方之间收权与放权、计划价格与市场价格关系的路径展开；僵化的能源定价机制被打破，为深化能源价格、投资、财税改革积累经验。但同时，能源价格改革不到位，准入标准不完善，能效政策缺失，能源资源政策、财税政策、创新政策不完善，市场垄断未根本触及等，这些深层矛盾未解决。
第二阶段：20世纪90年代
1.宏观背景。市场经济体制目标确立，市场化改革步入实质阶段。“政企分开”成为各领域体制改革的重点。价格改革逐步深化，价格机制作为优化配置资源的基础性作用日益增强。国有企业进行战略性改组，国有、外资和民营企业三足鼎立。东部沿海地区承接大量国际产业转移，对能源资源需求不断增加。
2.能源政策。重点解决政企不分、垄断经营问题。煤炭、电力、石油行业推进政企分离改革，能源企业不再承担行政管理职能；能源管理体制进行初步改革，石油行业进行大规模重组；能源领域市场化改革不断深入；明确能源资源开发与节能并重；能源法律建设加快（1996年《煤炭法》和《电力法》、1997年《节约能源法》）；新能源发展步入起步阶段。
3.总体评价。能源政策导向开始由侧重增加能源供给能力的单一目标，向引入市场竞争机制、优化能源结构和提高资源配置效率等多元目标转变。并轨后的价格机制成为能源行业发展的基础性机制；能源政策制定与实施的法制化与规范化取得初步成效。但是，这一阶段的能源政策中，对能源投资与价格决定的行政干预依然存在；能源需求管理政策、竞争激励政策和能源科技政策不完善；可再生能源发展缺乏足够的政策激励。
第三阶段：进入21世纪以来
1.宏观背景。工业化和城镇化加快，重化工业加速发展推动能源消耗和排放总量进一步增加，资源和环境约束不断增强；建设资源节约和环境友好型社会成为国家战略，节能减排和应对气候变化开始成为国家经济政策的主要基点；能源消耗强度作为约束性指标纳入各级政府业绩考核范围；能源资源外部依赖提高，能源安全问题凸显；国际化步伐加快；新能源作为战略性新兴产业得到高度重视。 2.能源政策。供给侧政策与需求侧政策并重，更加注重发挥需求侧政策作用，着力优化能源结构，深化市场化改革。主要通过自上而下的行政手段和责任制度来实现节能减排约束性指标；强化节能和发展可再生能源的系统化政策；推动能源结构优化，加快发展清洁能源和替代能源；可再生能源的上网电价管理、产业发展基金等制度相继建立；“金太阳示范工程”、“太阳能屋顶计划”和“新能源汽车十城千辆计划”进入示范运行；能源安全、能源外交问题开始纳入政策视野；以2002年电力行业体制改革为标志，能源领域的市场化改革向纵深发展，原来垂直一体化的国家电力公司被重组为五大全国性发电集团和两大电网公司；山西等地进行煤炭行业的资产重组。
3.总体评价。能源供给侧政策与需求侧政策的协调性明显增强，节能减排政策取得突出成效，可再生能源政策对于推动可再生能源发展起到积极作用，市场化改革取得一定进展。但是能源政策的有效性受制于迟缓的体制机制改革，部分领域市场垄断问题依然突出；能源价格的市场化定价机制成为能源政策优化调整的最大难点；节能减排约束目标的实现过度依赖于行政手段；能源安全政策尚未形成完整体系，政策目标不明确；新能源政策面临调控过度投资还是继续鼓励投资的两难问题；能源资源税费改革进展不大。
现行能源政策的主要问题
经过上述三个重要阶段的调整与改革，现行中国能源政策体现出如下一些重要特点：
第一，解决供给短缺问题始终是能源政策的一个侧重点。虽然能源供求紧张关系自“十一五”后期开始有所缓解，但是总体来看，解决能源供给短缺局面尚缺乏长效机制。能源政策中增加能源投资和供给能力仍是长期任务。相对于需求控制政策而言，增加能源供给的政策更容易实现。
第二，市场准入限制在许多领域和环节仍然广泛存在。政府对于能源建设项目的投资规模、区位选择、装备水平、贸易方式、产品采购等诸多环节，存在较多较强的准入门槛；中小企业相对于大企业、外资企业相对于内资企业而言，面临的准入限制更多。
第三，重要能源产品定价机制仍然是以调为主的政府干预方式。政府对能源产品的价格形成存在较多较深的干预。不同能源产品、不同价值链环节，价格决定机制不同，如火电一省一价、天然气一井一价。能源价格与国际市场价格之间既有脱轨也有接轨问题。天然气价格长期倒挂。成品油定价机制还存在时间滞后问题。能源价格形成机制受到市场竞争程度、利益刚性、能源市场体系、宏观经济运行、社会承受力等多种因素的影响。
第四，能源供给政策与需求管理政策的协调性不够。能源供求关系长期紧张导致促进能源领域投资与建设的相关政策占据主导地位，存在强供给政策、弱需求政策的现象。如太阳能板生产的财税激励政策导致太阳能光伏发电设备生产旺盛，而由于需求侧激励政策较少，国产太阳能板大部分出口到国外。
第五，能源管理体制中的“多头管理”和“政出多门”问题仍然存在。能源项目投资、能源规划布局、能源资源勘探开发、能源产品定价、能源终端配送、能源节约、能源环保、新能源产业化、能源生产技术改造、能源市场等政策，分别被规划、国土资源、价格、城建、工业、环保等多个政府部门分头行使，造成多头管理和交叉管理。
中长期能源政策面临的突出矛盾
完善中国中长期综合能源政策，首先需要厘清制定与实施综合能源政策过程中可能面临的中长期突出矛盾。
（一）能源政策长期性与宏观经济政策短期性之间的矛盾
能源政策与宏观经济政策有相同的政策工具，但能源政策侧重于长期，而宏观经济政策更关注短期。反危机的宏观经济政策实施（如庞大的长期投资计划），可能会刺激能源消费需求的过快增长，而后者又必将导致能源供需关系变化。此外，能源价格的持续上调也会推高社会消费品价格指数（CPI）和生产者价格指数（PPI），从而对宏观经济调控政策产生一定影响。
（二）政府积极干预与市场自发调节之间的矛盾
目前中国能源领域依然保留着大量行政性干预，干预过度与干预不足现象并存。在能源资源开发、输配、贸易、价格形成、约束性指标的实现机制等方面，政府存在干预过度问题。与此同时，政府在能源环境、能源安全、能源创新成果市场化等领域，又存在明显的干预不足问题。此外，政府行政权力与义务经常面临不对称问题，如对于有权力而无义务、无责任的事项审批意愿较强。
（三）能源政策调整压力与经济社会承受能力之间的矛盾
多年来，社会各界对于改革能源价格形成机制的呼声一直很高，但实质性改革进展并不大，存在“以微调代替改革”的现象。以往能源政策调整多以调价为主，并未从根本上触动价格形成机制。一个重要原因是政策制定部门在面对社会承受力时往往顾虑重重。如在理顺电价、油价、气价的比价关系时因顾忌到下游厂商和社会居民的承受力而逡巡不前。此外，能源财税激励政策也受到公共财政的可持续性能力的限制。
（四）能源政策的微观视角与能源战略的宏观视野之间的矛盾
能源政策服务、服从于能源战略，两者相辅相成，但又各有侧重。能源政策侧重微观性，而能源战略侧重宏观性，处理不好能源政策的微观性和能源战略的宏观性之间的矛盾关系，不仅会影响能源政策的有效性，也会影响能源战略目标的实现。能源战略目标和重点不明确或摇摆不定，如国家核能战略、生物质能源战略、车用替代燃料战略不清晰，都会直接影响相关能源政策的实施。
（五）能源政策实施的统一性要求与能源政策制定的多元化要求之间的矛盾
能源政策的科学性与有效性要求在政策制定的多元化与政策实施的统一性之间保持协调与平衡。然而，由于中国能源领域的基本法——《能源法》缺失，中央与地方之间以及能源管理部门之间权责边界不清，能源政策的实施过程呈现多元化趋势，如能源、环保（及核安全）、投资、价格、标准、科技、监管、贸易、外资、国资管理、金融、外交等多重政策主体各自为战，政策激励不相融，多头管理与政出多门弊病难以根治。此外，能源政策的制定与实施之间缺乏科学合理的效果反馈、政策评价与校正机制。 （六）政府适度介入与政府主动退出之间的矛盾
在现有管理体制下，政府能源主管部门可能难以摆脱干预意愿与退出意愿并存的尴尬局面。如政府主管部门虽然主观上不愿介入煤电矛盾，但迫于煤电僵局多年难以打破而不得不进行适度介入与协调干预。面对新能源领域民间投资过热，政府面临“放”与“控”的两难选择。在能源企业重组的介入与退出问题上，政策指向并不明确。能源领域的市场化改革虽然由政府推动，但深化改革可能会伤及政府自身，使改革意愿减弱。
中长期能源政策如何转型
从中国能源政策的现状以及中长期面临的突出矛盾出发，我们将视野扩展到2020年、2030年，作为全球规模最大的能源系统，为适应安全、清洁和高效发展的需要，中国能源政策应该加快实现以下几个方面的战略转型。
（一）从单一化供给政策体系向多元化供需结合政策体系转型
要切实改变长期以来形成的过度注重化石能源供给的单一化政策体系，推动形成以化石能源高效清洁利用，以及可再生能源大规模、分散化利用相结合的多元化政策体系转型。既要避免综合能源政策蜕变为单纯的能源供给政策，也要避免能源政策着力点仅仅局限于传统化石能源的大规模、集中式开发和利用上，而忽视了清洁能源、可再生能源的分布式开发和高效利用。
（二）从以二次产业为主的政策体系向三次产业并重的政策体系转型
要努力扭转以往能源政策（包括供给政策和需求政策）主要集中在制造业、建筑业和电力供应领域的不利局面，将政策视野扩展到以能源需求为主的服务业领域，使得未来的综合能源政策体系涵盖工业、交通、生活等二、三次产业各个领域。特别是在需求侧，能源合同管理等能源服务业应得到大力发展。
（三）从以国有资本占主导地位的投资激励政策向各类社会投资并存的投资激励政策转型
要切实扭转长期以来形成的国有资本一家独大的投资格局，鼓励国有、民营和外资等各类资本并存的多元化投资，特别是通过开放市场准入（如允许民营和外资进入非常规油气资源的勘探开发）和实施非对称监管（如在一定时期内适当地对处于市场支配地位和弱势地位的大型国有企业和中小型民营企业适用不同程度的监管政策），让社会资本广泛参与能源投资，形成公平竞争和良性发展的局面。
（四）从以经济性管制和事前审批为主的政策体系，向以社会性管制和全过程监管为主的监管政策体系转型
新的能源监管政策要重点解决长期存在的侧重于投资和价格管制等前置性审批、缺乏社会性监管以及监管能力不足等突出问题。要加强以安全、环境和高效节约为重点的社会性监管，完善事前事中事后相结合的监管政策。从以行政性手段为主的单一化政策体系，向经济、法律、行政、技术、标准等相结合的综合政策体系转变，切实提高能源综合监管能力。
（五）从以国有部门为主的单一化、分散化创新政策体系，向多元化、协同化为特征的新型创新政策体系转型
新的能源创新政策体系应鼓励全社会创新主体积极投入到能源创新活动当中（如非常规油气资源的开发和清洁能源的高效生产利用），形成“地方队”与“国家队”你方唱罢我登场的良性竞争局面。应避免国家创新项目和资金过多地集中于国有能源部门。同时，要解决创新主体之间各自为战的局面，国家在重点能源创新项目和资金的分配上应向创新主体之间的战略合作与联盟倾斜。
（本报告为国务院发展研究中心“中国能源中长期发展战略研究”课题“能源政策研究”专题的研究成果。
课题总负责人：李伟
执行负责人：刘世锦
课题组组长：冯飞
石耀东 执笔）