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摘要：近期，国家发布深圳先行示范区试点改革实施方案，其中关于土地制度改革备受关注。无论从存量土地产出效率来看，还是从创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化来看，深圳突破“空间瓶颈”的路径，都不应该是辖区扩容，而更应该是攻坚改革和创新突破。因此，未来深圳要在存量空间盘活上“做文章”，特别是在守住工业区块线的基础上，调整存量建设用地规划和结构，增加住宅供地规模，实现空间利用科学化、精细化。
关键词：先行示范;辖区扩容;盘活存量;住宅供地;农转非审批
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（ 2020） 11-0036-39
收稿日期：2020-10-20
1 深圳先行示范区方案发布，土地制度改革备受关注
近日，在深圳经济特区成立40周年之际，国家公布了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称《方案》），明确了在“改革再出发”的新时代背景下，国家对深圳的新要求，即“高质量发展”“继续大胆地闯、大胆地试”“勇闯无人区，做好示范区”。在这份政策文件中，业内更加关注的是“土地管理制度”。
因为，深圳发展面临“空间瓶颈”，这是个老生常谈的问题。早在2005年，深圳第一次提出四个“难以为继”（一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入，而城市已經不堪人口重负，难以为继;四是环境承载力难以为继），排在第一的就是土地和空间的“难以为继”。近年来，深圳房价明显上涨，也被归结为空间制约所致。
《方案》在推进土地要素市场化、完善土地制度改革方面，有这么几方面的内容：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。二是支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。三是支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。四是探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。
2 深圳突破土地瓶颈，辖区扩容还是一体化
深圳是中国改革开放的排头兵、试验田和一面旗帜，用40年时间创造了举世瞩目的奇迹，已经成为享誉全球的国际化大都市圈、全球创新中心之一。但是，深圳现有的土地面积、空间规划仍旧停留在特区时代，辖区面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4，它能撑得起一个大城市，但撑不起一个大都会和大都市圈。
相比经济特区时代的“先行先试”“改革突破”，当下深圳要打造“先行示范区”、打造粤港澳大湾区的引擎、作为深莞惠都市圈的核心。城市定位最大的变化，除了还要先行先试，给全国提供改革开放的经验之外，还要作为都市圈核心，示范和带领湾区周围城市发展，未来在人口、资源等要素方面，继续提高资源集聚度，然后再辐射外围，打造我国新的“增长极”。因此，深圳经济特区成立40周年之际，很多业内人士和深圳市民预期，国家会像40年前经济特区成立时，给予特殊的经济政策（比如特区立法权、土地市场化出让、税收自主权等），也会像2010年特区成立30周年之时，拆除“二线关”（特区内外的关口），将特区范围拓展到全境那样，这一次也会送来“大礼包”，在深圳城市发展空间拓展上，给予大力支持。
但是，从这次《方案》来看，深圳辖区扩容彻底落空了。业内人士表示，国家鼓励做大中心城市，类似济南合并莱芜、合肥合并巢湖等，这几年频繁出现，为何深圳辖区扩容就不可行呢？问题是，业内有没有考虑到，如果深圳行政辖区扩容，东莞、惠州等地临近深圳的区域纳入深圳辖区，深圳获得了发展空间，但对于周围的东莞、惠州以及大湾区，并不是好消息。目前既定的行政辖区框架下，深圳高房价、高成本问题突出，确实需要发展空间，但其“空间瓶颈”的另一面就是，深圳像一个裹得紧紧的肉粽子，会不断向外流油，企业和人口会向外迁徙，比如华为、中兴、比亚迪、大疆等深圳这些科技创新领域熠熠生辉的企业，在要素成本“比较优势”原理的作用下，已经开始向深圳外围城市（东莞、惠州、河源等）转移。
近期，《粤港澳大湾区城际建设规划》发布以后，围绕广州、深圳的湾区轨道交通一体化，会加速深圳生产要素向外转移的过程，从而建立“深圳研发一外围生产”“深圳制造一外围配套”的产业链重构，这不就是都市圈自然生长的结果吗？不就是一体化的胜利吗？其实，这几年深圳红利外溢一直在发生。但是，如果深圳行政扩容了，深圳的发展红利还会外溢吗？
笔者认为，至少中短期内不会。问题恰恰就在这里，往小了说，深圳单是行政辖区扩容，对于外围城市发展不利;往大了说，对于整个大湾区发展不利;往更大了说，这与都市圈发展的国家新增长战略背道。所以，深圳高房价、高成本、空间逼仄的困境，不能局限在深圳这“一亩三分地”来看待，而应跳出深圳，站在整个大湾区来解决。如果深圳和周边城市互联互通了，生产要素可以自由流动了，深圳和周边城市的空间短缺与冗余、成本高与低的“高低水位差”自然就抹平了，深圳高房价、高成本、发展空间狭窄难题，就迎刃而解了。
3存量用地盘活，深圳空间拓展的路径
土地和空间扩张，意味着“上大项目、搞房地产开发”，内地任何一个城市都能做到，国家对深圳的期望绝不是这样。如果到龙岗、坪山、宝安等外围区域调查，就会发现闲置、低效土地，常年得不到利用的土地还有很多。从地均产出来看，根据深圳市委常委、市政府常务副市长刘庆生2019年的讲话稿，深圳每平方公里产出大约13亿元，香港为21亿元，新加坡33亿元，纽约近90亿元。
而且，近年来随着一般制造业外迁、产业腾笼换鸟，以及环保攻坚和“去杠杆”（打击P2P等），加上深圳推进6大总部基地（后海中心区、留仙洞片区、深圳湾高新区、深圳湾超级总部基地，福田中心区、龙华北站总部基地）建设，深圳写字楼供应增加，空置率攀升，目前已达到20%以上的水平。同时，淘汰落后产能、一般制造业外迁后，工业区整合也腾推出产业用地。所以，深圳首先应该挖潜存量用地，把低效闲置的土地利用好，提高地均产值。2019年，一直缺地的深圳，为何能一下拿出30平方公里全球招商？这就是产业外迁、淘汰腾挪出来的。所以，这次《方案》中关于土地利用改革，重点还是鼓励挖潜，比如盘活利用存量工业用地、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。 短短40年，深圳产业结构实现了从“外贸带动一深圳制造一深圳创造一现代服务业”的升级和迭代。但是，用地结构调整得太慢，产业用地期限最少也要40年（商业用地年限为40年、工业用地年限为50年）。也就是说，相对产业升级来说，深圳的用地结构还停留在工业为主的制造业时代，即以产业用地为主。用地结构调整没有跟上产业结构调整，集中体现在现有的产业用地布局太多了，居住和服务业用地太少了，挖潜的重点还是产业用地腾挪。
根据深圳市规划和自然资源局披露的数据，2018年深圳现有存量产业用地304平方公里，占比高达30%，而住宅用地的占比只有21010，这一用地结构与国际同类大城市刚好相反。抛开270平方公里的产业区块线（永久不能动的产业红线），可以腾退的产业用地有34平方公里。此外，深圳还有近80平方公里的增量发展空间，而37.9平方公里的商服用地也有腾退的空间。
而且，目前深圳的已建成区面积达到923.25平方公里，作为一个新兴城市，这样的城市扩展速度在国内是非常大的，能排到前10位。随着产业升级换代，工业区区块线下“产业入园”，923.25平方公里的已建成区面积还有挖潜利用的空间。总之，若以2020年1 2平方公里的新增建设用地供应简单匡算，存量盘活能供应15年左右。这样看，深圳缺地的问题，理论上看是个伪命题。
另外，这次《方案》提出，推进二三产业混合用地，这就是对深圳土地和空间利用效率的极大提升。未来，一般制造业都会外迁，留下的是先进制造业、高科技制造業、现代服务业等。这些产业对空间的需求完全不同于制造业时代。除少量制造空间外，更多是紧凑型的研发、设计、中试，以及配套的生产生活服务。所以，一宗地基本解决了，甚至上下游也涵盖进来了。
所以，调整土地用途、规划用途，腾挪产业用地，增加建设用地将是深圳空间拓展的主要形式。当然，这也符合领导人对深圳城市治理的新要求，即创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子，注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。
4住宅用地明显增加，中短期房价会降吗
打造先行示范区、夯实粤港澳大湾区引擎以后，深圳的城市地位升级了，不再只是自己埋头苦干、为国家提供经验的经济特区，更是引领和带动大湾区和深莞惠都市圈发展的核心。因此，未来人口还会大规模的增加。腾出来的空间，更多的将转为住宅用地，满足人才、人口流人对住房及公共配套的需求。深圳住建局局长也表示，未来深圳住房用地占比，要从现在的20%提升到至少25%。参照发达国家的大城市来说，这一比例应该提到30%到40%，才是合理的水平。
因此，这次《方案》也提出，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。核心就是调整规划，将产业用地调整为居住用地，这是很大的创新了，因为国家出于对于产业空心化、空间地产化的担心，在建设用地审批、产业用地功能调整、产业规划调整上非常谨慎，并执行严格的土地用途管制。对深圳来说，作为深莞惠都市圈核心、大湾区引擎，人口还会继续增加，人口密集型的服务业（包括现代服务业以及支撑其的生产生活服务业）会大发展，但深圳的住房自有率是全国最低的。因此，盘活的建设用地应该用来增加住房供应。
所以，对于工业用地转做住宅用地，国家、国土管理部门、深圳市三方都达成了一致意见，这是国家给深圳的重大红利。未来，深圳高房价能不能降下来还有待论证，但至少住房供应会明显增加。这对于人才嗷嗷待哺的购房需求，对于改善深圳低到尴尬的住房自有率（不到25%的）是个好消息。当然，规划和用地功能调整绝没那么简单，一般产业退出和“工改居”的空间更新是渐进的，每一宗地的规划调整，都要与上位规划（国土空间规划、控制性详细规划）衔接，要与原用地主体协商谈判，需要看公共配套能否落地，要召开听证会等。
过去十几年，深圳房价快速上涨，发展房地产带来的经济利益诱惑太大，很多产业原用地主体都想做房地产开发。根据调研，表面上看是园区转型升级，很多私下都开发成房地产了，比如“工改MO”。另外，很多地块的利益关系盘根错节，历史遗留问题很多，过去的存量盘活形式——城市更新，往往是房价上涨来买单和推进，现在“房住不炒”，不能靠涨价了。
当空间成本在历史高位上徘徊，房价上涨预期强烈，原用地主体都想做高档商品房开发，怎么盘活是个大命题。此次《方案》提出，“探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制”，就是要求深圳要创新体制机制，推动土地要素市场化，平衡各方利益，破解遗留难题。
5 深圳获得农业用地转建设用地审批权的真实意图
此次方案中，土地管理还有一个重点就是“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”。疑惑的是，早在2003年，深圳发布深发[ 2003] 15号文以后，深圳就全域城市化了，只保留了20平方公里的基本农田，可盘活的空间并不大。那么，《方案》的这个表述是什么意思？早在今年8月份，自然资源部发布的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》就有相关表述，大概内容是，针对广东省和深圳市出台的一个政策，即可以跨区域购买建设用地，耕地占补平衡机制，乃至全国耕地指标都可以跨区域交易。这次中央发布的方案，相当于是正式的授权了。
言下之意，深圳可以购买外围城市的建设用地指标，然后将深圳的基本农田调整为建设用地。关于这个问题，今年7月4日住建部副部长倪虹赴深圳调研时，万科集团合伙人谭华杰就指出，深圳接近50%开发率（建成区面积/市域总面积）太低了，目前全球除中国以外没有一个国家规定开发率控制在50%以内，东京开发率高达70%，深圳作为国际大都市，必须要提高开发率。因此，《方案》发布以后，深圳20平方公里的基本农田，有望调整为建设用地。
40年前建设深圳经济特区，广东举全省之力支持，现在深圳打造先行示范区，广东省再次举全省之力支持。当下的深圳，不是40年前那个一穷二白的深圳了，而是全省乃至全国发展最好、最先进的城市。深圳要想在空间上得到支持，就应该以红利辐射来带动周围城市发展，当贡献值积累到一定程度，土地和空间问题自然就不是问题了。而且，如果跳出深圳辖区，放眼广阔的湾区腹地，深圳的土地短缺问题，高房价、高成本问题，就不是问题了。作者简介：李宇嘉，广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心主任助理，经济学博士、高级经济师。
关键词：先行示范;辖区扩容;盘活存量;住宅供地;农转非审批
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（ 2020） 11-0036-39
收稿日期：2020-10-20
1 深圳先行示范区方案发布，土地制度改革备受关注
近日，在深圳经济特区成立40周年之际，国家公布了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称《方案》），明确了在“改革再出发”的新时代背景下，国家对深圳的新要求，即“高质量发展”“继续大胆地闯、大胆地试”“勇闯无人区，做好示范区”。在这份政策文件中，业内更加关注的是“土地管理制度”。
因为，深圳发展面临“空间瓶颈”，这是个老生常谈的问题。早在2005年，深圳第一次提出四个“难以为继”（一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入，而城市已經不堪人口重负，难以为继;四是环境承载力难以为继），排在第一的就是土地和空间的“难以为继”。近年来，深圳房价明显上涨，也被归结为空间制约所致。
《方案》在推进土地要素市场化、完善土地制度改革方面，有这么几方面的内容：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。二是支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。三是支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。四是探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。
2 深圳突破土地瓶颈，辖区扩容还是一体化
深圳是中国改革开放的排头兵、试验田和一面旗帜，用40年时间创造了举世瞩目的奇迹，已经成为享誉全球的国际化大都市圈、全球创新中心之一。但是，深圳现有的土地面积、空间规划仍旧停留在特区时代，辖区面积为1997平方公里（不含深汕合作区），仅相当于北京的约1/8、上海的约1/3、广州的约1/4，它能撑得起一个大城市，但撑不起一个大都会和大都市圈。
相比经济特区时代的“先行先试”“改革突破”，当下深圳要打造“先行示范区”、打造粤港澳大湾区的引擎、作为深莞惠都市圈的核心。城市定位最大的变化，除了还要先行先试，给全国提供改革开放的经验之外，还要作为都市圈核心，示范和带领湾区周围城市发展，未来在人口、资源等要素方面，继续提高资源集聚度，然后再辐射外围，打造我国新的“增长极”。因此，深圳经济特区成立40周年之际，很多业内人士和深圳市民预期，国家会像40年前经济特区成立时，给予特殊的经济政策（比如特区立法权、土地市场化出让、税收自主权等），也会像2010年特区成立30周年之时，拆除“二线关”（特区内外的关口），将特区范围拓展到全境那样，这一次也会送来“大礼包”，在深圳城市发展空间拓展上，给予大力支持。
但是，从这次《方案》来看，深圳辖区扩容彻底落空了。业内人士表示，国家鼓励做大中心城市，类似济南合并莱芜、合肥合并巢湖等，这几年频繁出现，为何深圳辖区扩容就不可行呢？问题是，业内有没有考虑到，如果深圳行政辖区扩容，东莞、惠州等地临近深圳的区域纳入深圳辖区，深圳获得了发展空间，但对于周围的东莞、惠州以及大湾区，并不是好消息。目前既定的行政辖区框架下，深圳高房价、高成本问题突出，确实需要发展空间，但其“空间瓶颈”的另一面就是，深圳像一个裹得紧紧的肉粽子，会不断向外流油，企业和人口会向外迁徙，比如华为、中兴、比亚迪、大疆等深圳这些科技创新领域熠熠生辉的企业，在要素成本“比较优势”原理的作用下，已经开始向深圳外围城市（东莞、惠州、河源等）转移。
近期，《粤港澳大湾区城际建设规划》发布以后，围绕广州、深圳的湾区轨道交通一体化，会加速深圳生产要素向外转移的过程，从而建立“深圳研发一外围生产”“深圳制造一外围配套”的产业链重构，这不就是都市圈自然生长的结果吗？不就是一体化的胜利吗？其实，这几年深圳红利外溢一直在发生。但是，如果深圳行政扩容了，深圳的发展红利还会外溢吗？
笔者认为，至少中短期内不会。问题恰恰就在这里，往小了说，深圳单是行政辖区扩容，对于外围城市发展不利;往大了说，对于整个大湾区发展不利;往更大了说，这与都市圈发展的国家新增长战略背道。所以，深圳高房价、高成本、空间逼仄的困境，不能局限在深圳这“一亩三分地”来看待，而应跳出深圳，站在整个大湾区来解决。如果深圳和周边城市互联互通了，生产要素可以自由流动了，深圳和周边城市的空间短缺与冗余、成本高与低的“高低水位差”自然就抹平了，深圳高房价、高成本、发展空间狭窄难题，就迎刃而解了。
3存量用地盘活，深圳空间拓展的路径
土地和空间扩张，意味着“上大项目、搞房地产开发”，内地任何一个城市都能做到，国家对深圳的期望绝不是这样。如果到龙岗、坪山、宝安等外围区域调查，就会发现闲置、低效土地，常年得不到利用的土地还有很多。从地均产出来看，根据深圳市委常委、市政府常务副市长刘庆生2019年的讲话稿，深圳每平方公里产出大约13亿元，香港为21亿元，新加坡33亿元，纽约近90亿元。
而且，近年来随着一般制造业外迁、产业腾笼换鸟，以及环保攻坚和“去杠杆”（打击P2P等），加上深圳推进6大总部基地（后海中心区、留仙洞片区、深圳湾高新区、深圳湾超级总部基地，福田中心区、龙华北站总部基地）建设，深圳写字楼供应增加，空置率攀升，目前已达到20%以上的水平。同时，淘汰落后产能、一般制造业外迁后，工业区整合也腾推出产业用地。所以，深圳首先应该挖潜存量用地，把低效闲置的土地利用好，提高地均产值。2019年，一直缺地的深圳，为何能一下拿出30平方公里全球招商？这就是产业外迁、淘汰腾挪出来的。所以，这次《方案》中关于土地利用改革，重点还是鼓励挖潜，比如盘活利用存量工业用地、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。 短短40年，深圳产业结构实现了从“外贸带动一深圳制造一深圳创造一现代服务业”的升级和迭代。但是，用地结构调整得太慢，产业用地期限最少也要40年（商业用地年限为40年、工业用地年限为50年）。也就是说，相对产业升级来说，深圳的用地结构还停留在工业为主的制造业时代，即以产业用地为主。用地结构调整没有跟上产业结构调整，集中体现在现有的产业用地布局太多了，居住和服务业用地太少了，挖潜的重点还是产业用地腾挪。
根据深圳市规划和自然资源局披露的数据，2018年深圳现有存量产业用地304平方公里，占比高达30%，而住宅用地的占比只有21010，这一用地结构与国际同类大城市刚好相反。抛开270平方公里的产业区块线（永久不能动的产业红线），可以腾退的产业用地有34平方公里。此外，深圳还有近80平方公里的增量发展空间，而37.9平方公里的商服用地也有腾退的空间。
而且，目前深圳的已建成区面积达到923.25平方公里，作为一个新兴城市，这样的城市扩展速度在国内是非常大的，能排到前10位。随着产业升级换代，工业区区块线下“产业入园”，923.25平方公里的已建成区面积还有挖潜利用的空间。总之，若以2020年1 2平方公里的新增建设用地供应简单匡算，存量盘活能供应15年左右。这样看，深圳缺地的问题，理论上看是个伪命题。
另外，这次《方案》提出，推进二三产业混合用地，这就是对深圳土地和空间利用效率的极大提升。未来，一般制造业都会外迁，留下的是先进制造业、高科技制造業、现代服务业等。这些产业对空间的需求完全不同于制造业时代。除少量制造空间外，更多是紧凑型的研发、设计、中试，以及配套的生产生活服务。所以，一宗地基本解决了，甚至上下游也涵盖进来了。
所以，调整土地用途、规划用途，腾挪产业用地，增加建设用地将是深圳空间拓展的主要形式。当然，这也符合领导人对深圳城市治理的新要求，即创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子，注重在科学化、精细化、智能化上下功夫，推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市运转更聪明、更智慧。
4住宅用地明显增加，中短期房价会降吗
打造先行示范区、夯实粤港澳大湾区引擎以后，深圳的城市地位升级了，不再只是自己埋头苦干、为国家提供经验的经济特区，更是引领和带动大湾区和深莞惠都市圈发展的核心。因此，未来人口还会大规模的增加。腾出来的空间，更多的将转为住宅用地，满足人才、人口流人对住房及公共配套的需求。深圳住建局局长也表示，未来深圳住房用地占比，要从现在的20%提升到至少25%。参照发达国家的大城市来说，这一比例应该提到30%到40%，才是合理的水平。
因此，这次《方案》也提出，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。核心就是调整规划，将产业用地调整为居住用地，这是很大的创新了，因为国家出于对于产业空心化、空间地产化的担心，在建设用地审批、产业用地功能调整、产业规划调整上非常谨慎，并执行严格的土地用途管制。对深圳来说，作为深莞惠都市圈核心、大湾区引擎，人口还会继续增加，人口密集型的服务业（包括现代服务业以及支撑其的生产生活服务业）会大发展，但深圳的住房自有率是全国最低的。因此，盘活的建设用地应该用来增加住房供应。
所以，对于工业用地转做住宅用地，国家、国土管理部门、深圳市三方都达成了一致意见，这是国家给深圳的重大红利。未来，深圳高房价能不能降下来还有待论证，但至少住房供应会明显增加。这对于人才嗷嗷待哺的购房需求，对于改善深圳低到尴尬的住房自有率（不到25%的）是个好消息。当然，规划和用地功能调整绝没那么简单，一般产业退出和“工改居”的空间更新是渐进的，每一宗地的规划调整，都要与上位规划（国土空间规划、控制性详细规划）衔接，要与原用地主体协商谈判，需要看公共配套能否落地，要召开听证会等。
过去十几年，深圳房价快速上涨，发展房地产带来的经济利益诱惑太大，很多产业原用地主体都想做房地产开发。根据调研，表面上看是园区转型升级，很多私下都开发成房地产了，比如“工改MO”。另外，很多地块的利益关系盘根错节，历史遗留问题很多，过去的存量盘活形式——城市更新，往往是房价上涨来买单和推进，现在“房住不炒”，不能靠涨价了。
当空间成本在历史高位上徘徊，房价上涨预期强烈，原用地主体都想做高档商品房开发，怎么盘活是个大命题。此次《方案》提出，“探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制”，就是要求深圳要创新体制机制，推动土地要素市场化，平衡各方利益，破解遗留难题。
5 深圳获得农业用地转建设用地审批权的真实意图
此次方案中，土地管理还有一个重点就是“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”。疑惑的是，早在2003年，深圳发布深发[ 2003] 15号文以后，深圳就全域城市化了，只保留了20平方公里的基本农田，可盘活的空间并不大。那么，《方案》的这个表述是什么意思？早在今年8月份，自然资源部发布的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》就有相关表述，大概内容是，针对广东省和深圳市出台的一个政策，即可以跨区域购买建设用地，耕地占补平衡机制，乃至全国耕地指标都可以跨区域交易。这次中央发布的方案，相当于是正式的授权了。
言下之意，深圳可以购买外围城市的建设用地指标，然后将深圳的基本农田调整为建设用地。关于这个问题，今年7月4日住建部副部长倪虹赴深圳调研时，万科集团合伙人谭华杰就指出，深圳接近50%开发率（建成区面积/市域总面积）太低了，目前全球除中国以外没有一个国家规定开发率控制在50%以内，东京开发率高达70%，深圳作为国际大都市，必须要提高开发率。因此，《方案》发布以后，深圳20平方公里的基本农田，有望调整为建设用地。
40年前建设深圳经济特区，广东举全省之力支持，现在深圳打造先行示范区，广东省再次举全省之力支持。当下的深圳，不是40年前那个一穷二白的深圳了，而是全省乃至全国发展最好、最先进的城市。深圳要想在空间上得到支持，就应该以红利辐射来带动周围城市发展，当贡献值积累到一定程度，土地和空间问题自然就不是问题了。而且，如果跳出深圳辖区，放眼广阔的湾区腹地，深圳的土地短缺问题，高房价、高成本问题，就不是问题了。作者简介：李宇嘉，广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心主任助理，经济学博士、高级经济师。