论文部分内容阅读
摘要：农地“三权分置”是深入推进农村经济改革的重要一环。为厘清其在实施过程中可能产生的问题，从而更好地推进农地“三权分置”的实施，总结“两权分离”的历史作用、 “三权分置”的改革背景，同时立足于政策推行的需要，回应农地产权制度改革的实践，就“三权分置”推行的配套措施提供多方面建议。
关键词： “三权分置”;土地承包经营权;土地经营权;配套建议;登记
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）11-0008-13
收稿日期：2020-09-18
作者简介：王唯依，南开大学马克思学院硕士研究生。
高雪文，中国社会科学院大学政法学院本科生。
项目基金：中国社会科学院博士后创新项目（ZBH20191045）阶段性研究成果。
1问题的提出
改革开放后的实践证明，由集体享有所有权、农户享有承包经营权的农地“两权分离”制度对于农村经济发展起到显著的推动作用。但是，在我国的农村经济改革进入深水区后，农村土地制度面临适应现代化农业发展方向的挑战。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要在现行的农业经营体制下进一步探索建立“三权分置”的农业经营模式。新修订的《土地承包法》从法律层面确立了土地所有权、土地承包经营权、土地经营权“三权分置”的制度设计（对于“三权分置”，学界主要有“土地所有权、土地承包经营权、土地经营权”以及“土地所有权、土地承包权、土地经营权”两种表述，本文在此不作探讨）。《民法典（物权编）》在此基础上规定了土地经营权的内容、行使等基本内容。农地“三权分置”已是未来农地产权制度演变的重要趋势，为了发挥农地“三权分置”的积极作用，我们有必要利用唯物主义辨证法分析“两权分离”向“三权分置”转变之法理构造，在助力激发农村经济活力的同时推进农地产权制度的更新与完善。
2农地“两权分离”的历史作用与局限性
农地“两权分离”是在改革开放初期农村生产力水平低下，农民迫切需耍解决吃饭问题情况下出现的产物。在当时的历史条件下，农地“两权分离”在政策层面确实为解决农民温饱问题提供了极大帮助但随着时代发展，中国农村的现实情况发生巨变，传统“两权分离”的理论和实践难以满足中国农村经济发展的现实要求。
2.1农地“两权分离”的历史作用
农地“两权分离”的政策并不是天然形成的，而是在反思新中国成立初期高度集中的计划经济体制之下农民缺乏对农地的白主使用权，生产效率低下的实际情况应运而生的产物。“两权分离”首先出现在民问，之后才逐步被官方認可，并在全国推行。农地“两权分离”的实践推动中国经济发生巨大变革，其作用主要体现在两方面：
第一，农地“两权分离" 下，农民享有农地的承包经营权，可以自主开展农业生产经营，这使得粮食的产量和质量都有较高提升，进一步地促进了农村生产力的发展。
第二，在改革开放逐步形成的农地“两权分离”制度土地下，所有权依旧归集体所有，而将土地的承包经营权下放给农户。这在探索了集体所有权的实现形式、激发制度活力的同时也为农地“三权分置”提供了理沦基础和制度前提：
2.2实际情况：农地“两权分离”产生的弊端
随着城乡一体化的不断推进以及农村经济的不断发展，传统“两权分离”理论的弊端日益显现，主要表现在以下几个方面：
第一，生产分散，不能体现规模效益一农地“两权分离”政策下农户的农业生产规模相对较小，多以家庭为单位进行农业生产，无法形成规模效应，不能适应现代农业的需要。第二，组织化程度低，难以避免农业生产活动的肓目性。以一家一户为农地经营单位，难以对市场需求给出灵活反馈，会增加农业生产的肓曰性。第三，非农化就业趋势在农民群体巾不断突显。随着城乡一体化的不断推进，传统农业的附加值较低，大量农民进城务工，农地闲置现象愈加普遍。第四，农地“两权分离”下，土地经营流转受到限制。农民就业的非农化造成了农地的荒置，而农地经营权无法放活流转，进一步制约了农村经济的进一步发展。
3农地“三权分置”之法律困惑
土地经营权的定性事关农地流转的关键，合理定义土地经营权的法律属性能推动农地资源的合理配置。而根据物权法定原则，《民法典（物权编）》应对作为一种用益物权的土地经营权加以规定。将土地经营权纳入《民法典》时需要考虑其内在统一性与外在统一性。将土地经营权纳入《民法典》，有两种选择方案，一种方案是将土地经营权独立成章，作为独立一章规定在物权编的用益物权分编中;另一种方案是将土地经营权规定在土地承包经营权一章中，被土地承包经营权所涵盖。5月28日，全国人大表决通过的《中华人民共和国民法典》选择了第二种方案，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中。从内在统一性来看，土地经营权与土地承包经营权密不可分，土地经营权派生于土地承包经营权，如果将土地经营权单独作为一章进行规定，就会形成土地承包经营权、土地经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等并列的局面。从内在体系来看，土地承包经营权与建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等属于相互独立的权利，与土地经营权之间联系紧密，土地经营权独立成章在内在体系上不能与其他用益物权相贯通。从外在统一性来看，《民法典（物权编）》与《农村土地承包法》属于一般法与特别法的关系，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中能够与《农村土地承包法》相对应。值得注意的是，土地经营权也存在直接派生于土地所有权的情形，因此，将“土地承包经营权”一章的名称改为“土地承包经营权与土地经营权”能够表明土地经营权的不同产生来源，更为合适。
与《农村土地承包法》相比，《民法典》对土地经营权的规定比较简单，并且相关条款基本沿袭《农村土地承包法》。法典中涉及土地经营权的条款主要有第339条至第342条。第339条与第342条对土地经营权不同产生方式进行规定，第340条为土地经营权的内容，第341条为土地经营权设立和流转的相关规定。《民法典》第341条与《农村土地承包法》第41条相比，增加了“自流转合同生效时设立”，这与登记对抗主义的物权变动原则极为相似，《民法典》第335条、第374条对于土地承包经营权、地役权的登记对抗主义的规定，都是以两种权利为用益物权作为前提。可以推断，立法者有意将农地流转期限五年以上的界定为用益物权性质的土地经营权。针对土地经营权的再流转和融资担保问题，《农村土地承包法》明确土地经营权的再流转和融资担保需要经承包方书面同意，并向发包方备案。《民法典（物权编）》对于土地经营权的再流转和融资担保问题并未作出规定。 总体来看，《民法典》对于土地经营权的规定相比于《农村土地承包法》有一定的創新之处，但更多的还是沿袭了《农村土地承包法》的规定，并没有完全解决对于土地经营权性质的争议，其对于土地经营权的规定尚有改进的空间。
4关于农地“三权分置”的完善和思考
针对“三权”的法律困惑，理论界探讨良多，但对“三权分置”的理解还必须回应农地产权制度的实践。本文在农地经营权流转实践的基础上，从放活经营权的角度，探讨如何落实农地“三权分置”之改革。
4.1登记制度
三权分置改革将经营权分置主要目的就是促进农地流转，以适应现代化农业发展的需要。为保护权利人的合法利益，保障交易的安全并减少农地经营权因流转产生的纠纷，应当以土地经营权登记制度实现公示的效果。
在不动产物权变动的效力问题上，《民法典》第209条、215条延续了《物权法》第9条、第15条关于我国不动产物权变动规则采登记生效主义的一般规定。《民法典》第333条、第335条以及第374条为土地承包经营权和地役权设置了不同于一般情况下的不动产物权变动规则，地役权和土地承包经营权的变动白合同生效时生效，登记仅为土地承包经营权流转以及地役权的对抗要件，未经登记不得对抗善意第三人。对于流转期限在5年以上的土地经营权的物权变动，《民法典》安排了与土地承包经营权、地役权相一致的设置，新修《农村土地承包法》就土地经营权担保物权的设定遵循意思主义，担保物权自担保合同生效时设立，登记产生对抗效力。
土地经营权的物权变动规则和担保权的设立规则均采登记对抗主义有其合理性。主张采登记对抗主义的理由主要来源于我国农地政策的历史和实践，首先，我国农地面积大而零碎分散，农民在生产生活中形成一定习惯，变更登记规则的推行成本较高。其次，考虑到我国农地的特殊性以及对经营权流转的限制规定，中短期内我国难以形成如房地产等不动产交易市场一样的局面，实现担保的市场价值不易评估。尽管《民法典》和《农村土地承包法》已经对土地经营权的登记规则作出规定，学界却没有停止对此的争论。如高圣平教授主张，为土地经营权设立担保应当采取登记生效主义。其认为，在实践中绝大多数金融机构会要求办理土地经营权抵押登记，而土地经营权抵押登记以土地经营权登记为前提。就此而言，土地经营权人办理登记即是理性选择，在已登记土地经营权情况下，办理抵押权设立登记并不增加多少成本，如此也可维系不动产物权变动的通常模式。本文认同上述观点，并且主张对于集体组织内承包农户自己享有土地经营权的情况，土地经营权的设立可采登记对抗规则;流转取得土地经营权的情况，土地经营权的取得应当采登记生效主义。登记旨在为进入市场交易的不动产物权提供有公信力的权利外观，随着“三权分置”政策的推行，土地经营权流转的活跃是长期趋势，实务中，农地经营权大面积流转的情况在农村也愈加普遍。在流转趋于频繁的背景下，登记对抗制并不能有效发挥公示效果，未经登记而多次流转的土地经营权的主体之间存在着产生权利纠纷的可能。设置抵押担保和流转的土地经营权不同于传统的承包经营权和地役权，这种行为具有较明显的市场特征，因此其权利的设定和变动应当参考一般的不动产物权变动规则。
4.2流转监督机制
由于实践还不够成熟，完善的土地经营权流转及后续经营的制度规范尚未建立，各地出台的农地经营权流转细则仍处于摸索阶段，不规范的行为容易发生。因此，除了规范土地经营权流转行为外，还应当注重对流转后续行为的监督，对象包括流转主体以及以基层权力为代表的公权力。
首先是对规模性受让农地的经营者进行监督。受让土地经营权经营者的不规范行为主要表现在两方面，一是有可能利用自身相较于农民的优势来减损农民的权利。在“两权分离”时期，享有农地承包经营权的农户亲自利用土地稳定创收;在“三权分置”的改革实践中，开展大规模农业经营的公司、组织或者大户成为经营权权利主体，其通过受让经营权而合法对大面积农地行使占有、使用、收益之权能。此时，作为承包权主体的农户在流转期限内不享有土地经营权而获得同定数额的租金，但一般而言，仅靠这些同定租金很难将农民生活维持在一定水平I二。这意味着，在相对封闭、发展机会较少的农村，相当一部分将土地经营权流转出去的农民会在一定程度上依赖规模化经营的现代农业经营者创造固定租金以外的收入。力量的差别使得经营者可能处于优势地位，在缺乏监管的情况下，存在经营者一方损害农户的可能：
受让土地经营权主体的不规范行为还可能表现在滥用土地经营权流转政策追求不当利益。为推进“三权分置”改革进行，各级政府多层次出台激励措施，专门针对规模经营的农业补贴比重会逐步增加，考虑到规模化经营的体量、耕种业不高的收益率，补贴数额是相当可观的。补贴政策执行的初期，由于实践经验不够成熟，在一些地方政府急于“做出成绩”的心态叠加下，会产生农业补贴实施细则缺失、审核不严等问题，甚至可能形成空有土地流转而无适度规模经营的局面。另外，由于以粮食种植为主的农业产值和附加值并不高，倘若政府不对权利流转后的土地经营状况进行监管，大量经营者可能转型发展旅游农业，大面积改变农地用途，加速土地经营的“非农化”。政府应当将监督延续到流转后的经营阶段，如结合本地实际情况细化农业补贴标准，建立同定性的定期考察、调研制度。
其次是对基层权力的监督，基层权力的不规范行为主要表现在滥用权力过度干预农民、基层干部权力寻租以损害农民利益方面。“三权分置”改革是政策实践先于立法的探索模式，各地政府在充分发挥积极性探索改革模式时，可能出现违背行政法原则的情况。为了片面追求政绩，基层政府可能将“农地经营流转数据”作为政绩评估因素之一，在执行政策的过程中往往会忽略农民的自主意愿，“为招商引资，不经土地承包经营权人同意，直接代替农户与外商资本签订农地经营权流转合同，损害土地承包经营权人的土地经营权”;甚至可能尤视市场规则，滥用行政命令编制、执行流转计划，或以“少数服从多数”之名整组流转经营权，或直接引入资本经营农地，强迫农民交易。实践中，部分基层干部或因招商引资之目的，或为满足个人利益，可能积极说服农民以不合理的价格流转土地经营权，损害农民的利益和其自主决定权。 4.3农村社会保障
农地长期以来是农民安身立命之本，随着社会发展和城市化进程加快，许多农民有了更丰富的创收渠道，但农地仍稳定地发挥重要作用，这使许多进城务工而未“站稳脚跟”的农民对农地的心理依赖仍然较强烈。在社会保障意义上来说，农民享有的土地承包经营权更是农地发挥社会保障作用的关键，这种社会保障功能可能远大于其生产创收的功能。在城乡二元体制下，我国农村社会保障工作虽取得巨大的进展，但其远不如城镇完善，土地的养老保障作用显得更为重要。土地经营权流转为农民带来数额较为同定的报酬，但许多农民会担心因为“丧失土地”而生活无法得到保障。现实中有相当大数量的农民思想认识不足，因为担心失去农地后增大生活风险和经济压力，没有积极的流转意愿。
完善和健全农村社会保障制度需要中央和地方政府共同配合，建立多层次的社会保障制度。另外，合法、科学使用调控手段，在城镇、规模化经营农地创造更多的就业岗位。通过多种手段降低农民对流转出土地经营权的担忧，加以政策宣传，农民的流转意愿自然会相应提高。
4.4经营主体创新
在集中和统一规划并积累土地资本后，要将土地经营权流转给能够承担上述农业现代化任务的新型农业经营主体。具体而言，经营权的流转必须同选择和培育现代化农业的经营主体相结合。现代化农业需要由新型農业经营主体来引入现代要素，现代农业经营主体应当是“以有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政人员和企业家形式表现出来的人力资本的改善”这就对现代农业经营主体的素质提出了基本要求，即要有知识、懂技术，甚至以管理企业的方式经营农业。传统农业生产过程中的劳动者已经不能满足现代农业对经营主体的要求，这就要求从农村和农业传统经营者之外引入新型经营主体，也需要培育能适用规模化经营的现代新型农业经营主体。农业经营主体分为土地经营权流向的经营主体和农业产业组织中的经营主体，前者就是农地“三权分置”中所要培育的土地经营主体，其经营的土地是农户流转的承包地，大都从村集体那里取得。这些经营主体所面对的土地所有者不是私有者，而是集体所有者，这是同资本主义农业的根本区别。如前文所述，获取经营权的土地是经过流转而集中的，并根据农业现代化和乡村振兴要求进行统一规划的土地，即积累了土地资本的土地，需要采取现代农业生产和经营方式。
因此，对土地经营主体就有以下三个方面的要求。首先，经营土地的新型农业经营主体，在作为经营者的同时也是投资者，投资町以引入以科技和创新为代表的新要素。现在农业农村以外的投资者和企业家对进入农业望而却步，根本原冈是农业投资收益率太低，等量投资得不到期待利润。就提高投资收益率而言，对取得土地经营权的新型农业经营主体来说，不能靠降低取得土地经营权报酬来提高收益率，而是要寻求收益率高的农业经营项目。这就迫使其在经营的农业品质、品种上做文章，在优质高效上增加收益。其次，农业经营单位需要扩大。原先的零散的承包地适合单一的农业种植，现在的农业转向品质和提高附加值模式后，农用土地不只是种植粮食，还需要农林牧副渔多种经营。所有这些都需要对农地进行统一规划和开发，打破原有零散的承包地范围经营的限制。这意味着需要从以农户为单位转向以村为单位的土地经营模式，或者是投资者形成的公司性质的农场，或者是直接由村集体经营，实现小农业向大农业的转化。最后，村集体作为所有者，需要承担对土地经营主体的选择和监管职能，保证集体所有的土地不被滥用，符合乡村振兴的规划。
参考文献：
1.韩长赋.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新.光明日报.2016.01
2.耿卓，农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应.法学家.2017.05
3.张力 郑志峰.推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究.农业经济问题.2015.01
4.高圣平.承包地三权分置的法律表达.中国法学.2018.04
5.耿卓.农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应，法学家.2017.05
6.高圣平，土地经营权制度与民法典物权编编纂——评《民法典物权编（草案二次审议稿）》.现代法学.2019.05
7.丁关良蒋莉主编.依法有序推进土地承包经营权流转研究.北京科学出版社.2012
8.张晓娟 庞守林.我国农村地区土地经营权流转障碍因素与政策启示.财经理论研究.2016.05
9.速水佑次郎弗农·拉坦.农业发展的国际分析，中国社会科学出版社.2000
关键词： “三权分置”;土地承包经营权;土地经营权;配套建议;登记
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）11-0008-13
收稿日期：2020-09-18
作者简介：王唯依，南开大学马克思学院硕士研究生。
高雪文，中国社会科学院大学政法学院本科生。
项目基金：中国社会科学院博士后创新项目（ZBH20191045）阶段性研究成果。
1问题的提出
改革开放后的实践证明，由集体享有所有权、农户享有承包经营权的农地“两权分离”制度对于农村经济发展起到显著的推动作用。但是，在我国的农村经济改革进入深水区后，农村土地制度面临适应现代化农业发展方向的挑战。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要在现行的农业经营体制下进一步探索建立“三权分置”的农业经营模式。新修订的《土地承包法》从法律层面确立了土地所有权、土地承包经营权、土地经营权“三权分置”的制度设计（对于“三权分置”，学界主要有“土地所有权、土地承包经营权、土地经营权”以及“土地所有权、土地承包权、土地经营权”两种表述，本文在此不作探讨）。《民法典（物权编）》在此基础上规定了土地经营权的内容、行使等基本内容。农地“三权分置”已是未来农地产权制度演变的重要趋势，为了发挥农地“三权分置”的积极作用，我们有必要利用唯物主义辨证法分析“两权分离”向“三权分置”转变之法理构造，在助力激发农村经济活力的同时推进农地产权制度的更新与完善。
2农地“两权分离”的历史作用与局限性
农地“两权分离”是在改革开放初期农村生产力水平低下，农民迫切需耍解决吃饭问题情况下出现的产物。在当时的历史条件下，农地“两权分离”在政策层面确实为解决农民温饱问题提供了极大帮助但随着时代发展，中国农村的现实情况发生巨变，传统“两权分离”的理论和实践难以满足中国农村经济发展的现实要求。
2.1农地“两权分离”的历史作用
农地“两权分离”的政策并不是天然形成的，而是在反思新中国成立初期高度集中的计划经济体制之下农民缺乏对农地的白主使用权，生产效率低下的实际情况应运而生的产物。“两权分离”首先出现在民问，之后才逐步被官方認可，并在全国推行。农地“两权分离”的实践推动中国经济发生巨大变革，其作用主要体现在两方面：
第一，农地“两权分离" 下，农民享有农地的承包经营权，可以自主开展农业生产经营，这使得粮食的产量和质量都有较高提升，进一步地促进了农村生产力的发展。
第二，在改革开放逐步形成的农地“两权分离”制度土地下，所有权依旧归集体所有，而将土地的承包经营权下放给农户。这在探索了集体所有权的实现形式、激发制度活力的同时也为农地“三权分置”提供了理沦基础和制度前提：
2.2实际情况：农地“两权分离”产生的弊端
随着城乡一体化的不断推进以及农村经济的不断发展，传统“两权分离”理论的弊端日益显现，主要表现在以下几个方面：
第一，生产分散，不能体现规模效益一农地“两权分离”政策下农户的农业生产规模相对较小，多以家庭为单位进行农业生产，无法形成规模效应，不能适应现代农业的需要。第二，组织化程度低，难以避免农业生产活动的肓目性。以一家一户为农地经营单位，难以对市场需求给出灵活反馈，会增加农业生产的肓曰性。第三，非农化就业趋势在农民群体巾不断突显。随着城乡一体化的不断推进，传统农业的附加值较低，大量农民进城务工，农地闲置现象愈加普遍。第四，农地“两权分离”下，土地经营流转受到限制。农民就业的非农化造成了农地的荒置，而农地经营权无法放活流转，进一步制约了农村经济的进一步发展。
3农地“三权分置”之法律困惑
土地经营权的定性事关农地流转的关键，合理定义土地经营权的法律属性能推动农地资源的合理配置。而根据物权法定原则，《民法典（物权编）》应对作为一种用益物权的土地经营权加以规定。将土地经营权纳入《民法典》时需要考虑其内在统一性与外在统一性。将土地经营权纳入《民法典》，有两种选择方案，一种方案是将土地经营权独立成章，作为独立一章规定在物权编的用益物权分编中;另一种方案是将土地经营权规定在土地承包经营权一章中，被土地承包经营权所涵盖。5月28日，全国人大表决通过的《中华人民共和国民法典》选择了第二种方案，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中。从内在统一性来看，土地经营权与土地承包经营权密不可分，土地经营权派生于土地承包经营权，如果将土地经营权单独作为一章进行规定，就会形成土地承包经营权、土地经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等并列的局面。从内在体系来看，土地承包经营权与建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等属于相互独立的权利，与土地经营权之间联系紧密，土地经营权独立成章在内在体系上不能与其他用益物权相贯通。从外在统一性来看，《民法典（物权编）》与《农村土地承包法》属于一般法与特别法的关系，将土地经营权规定在土地承包经营权一章中能够与《农村土地承包法》相对应。值得注意的是，土地经营权也存在直接派生于土地所有权的情形，因此，将“土地承包经营权”一章的名称改为“土地承包经营权与土地经营权”能够表明土地经营权的不同产生来源，更为合适。
与《农村土地承包法》相比，《民法典》对土地经营权的规定比较简单，并且相关条款基本沿袭《农村土地承包法》。法典中涉及土地经营权的条款主要有第339条至第342条。第339条与第342条对土地经营权不同产生方式进行规定，第340条为土地经营权的内容，第341条为土地经营权设立和流转的相关规定。《民法典》第341条与《农村土地承包法》第41条相比，增加了“自流转合同生效时设立”，这与登记对抗主义的物权变动原则极为相似，《民法典》第335条、第374条对于土地承包经营权、地役权的登记对抗主义的规定，都是以两种权利为用益物权作为前提。可以推断，立法者有意将农地流转期限五年以上的界定为用益物权性质的土地经营权。针对土地经营权的再流转和融资担保问题，《农村土地承包法》明确土地经营权的再流转和融资担保需要经承包方书面同意，并向发包方备案。《民法典（物权编）》对于土地经营权的再流转和融资担保问题并未作出规定。 总体来看，《民法典》对于土地经营权的规定相比于《农村土地承包法》有一定的創新之处，但更多的还是沿袭了《农村土地承包法》的规定，并没有完全解决对于土地经营权性质的争议，其对于土地经营权的规定尚有改进的空间。
4关于农地“三权分置”的完善和思考
针对“三权”的法律困惑，理论界探讨良多，但对“三权分置”的理解还必须回应农地产权制度的实践。本文在农地经营权流转实践的基础上，从放活经营权的角度，探讨如何落实农地“三权分置”之改革。
4.1登记制度
三权分置改革将经营权分置主要目的就是促进农地流转，以适应现代化农业发展的需要。为保护权利人的合法利益，保障交易的安全并减少农地经营权因流转产生的纠纷，应当以土地经营权登记制度实现公示的效果。
在不动产物权变动的效力问题上，《民法典》第209条、215条延续了《物权法》第9条、第15条关于我国不动产物权变动规则采登记生效主义的一般规定。《民法典》第333条、第335条以及第374条为土地承包经营权和地役权设置了不同于一般情况下的不动产物权变动规则，地役权和土地承包经营权的变动白合同生效时生效，登记仅为土地承包经营权流转以及地役权的对抗要件，未经登记不得对抗善意第三人。对于流转期限在5年以上的土地经营权的物权变动，《民法典》安排了与土地承包经营权、地役权相一致的设置，新修《农村土地承包法》就土地经营权担保物权的设定遵循意思主义，担保物权自担保合同生效时设立，登记产生对抗效力。
土地经营权的物权变动规则和担保权的设立规则均采登记对抗主义有其合理性。主张采登记对抗主义的理由主要来源于我国农地政策的历史和实践，首先，我国农地面积大而零碎分散，农民在生产生活中形成一定习惯，变更登记规则的推行成本较高。其次，考虑到我国农地的特殊性以及对经营权流转的限制规定，中短期内我国难以形成如房地产等不动产交易市场一样的局面，实现担保的市场价值不易评估。尽管《民法典》和《农村土地承包法》已经对土地经营权的登记规则作出规定，学界却没有停止对此的争论。如高圣平教授主张，为土地经营权设立担保应当采取登记生效主义。其认为，在实践中绝大多数金融机构会要求办理土地经营权抵押登记，而土地经营权抵押登记以土地经营权登记为前提。就此而言，土地经营权人办理登记即是理性选择，在已登记土地经营权情况下，办理抵押权设立登记并不增加多少成本，如此也可维系不动产物权变动的通常模式。本文认同上述观点，并且主张对于集体组织内承包农户自己享有土地经营权的情况，土地经营权的设立可采登记对抗规则;流转取得土地经营权的情况，土地经营权的取得应当采登记生效主义。登记旨在为进入市场交易的不动产物权提供有公信力的权利外观，随着“三权分置”政策的推行，土地经营权流转的活跃是长期趋势，实务中，农地经营权大面积流转的情况在农村也愈加普遍。在流转趋于频繁的背景下，登记对抗制并不能有效发挥公示效果，未经登记而多次流转的土地经营权的主体之间存在着产生权利纠纷的可能。设置抵押担保和流转的土地经营权不同于传统的承包经营权和地役权，这种行为具有较明显的市场特征，因此其权利的设定和变动应当参考一般的不动产物权变动规则。
4.2流转监督机制
由于实践还不够成熟，完善的土地经营权流转及后续经营的制度规范尚未建立，各地出台的农地经营权流转细则仍处于摸索阶段，不规范的行为容易发生。因此，除了规范土地经营权流转行为外，还应当注重对流转后续行为的监督，对象包括流转主体以及以基层权力为代表的公权力。
首先是对规模性受让农地的经营者进行监督。受让土地经营权经营者的不规范行为主要表现在两方面，一是有可能利用自身相较于农民的优势来减损农民的权利。在“两权分离”时期，享有农地承包经营权的农户亲自利用土地稳定创收;在“三权分置”的改革实践中，开展大规模农业经营的公司、组织或者大户成为经营权权利主体，其通过受让经营权而合法对大面积农地行使占有、使用、收益之权能。此时，作为承包权主体的农户在流转期限内不享有土地经营权而获得同定数额的租金，但一般而言，仅靠这些同定租金很难将农民生活维持在一定水平I二。这意味着，在相对封闭、发展机会较少的农村，相当一部分将土地经营权流转出去的农民会在一定程度上依赖规模化经营的现代农业经营者创造固定租金以外的收入。力量的差别使得经营者可能处于优势地位，在缺乏监管的情况下，存在经营者一方损害农户的可能：
受让土地经营权主体的不规范行为还可能表现在滥用土地经营权流转政策追求不当利益。为推进“三权分置”改革进行，各级政府多层次出台激励措施，专门针对规模经营的农业补贴比重会逐步增加，考虑到规模化经营的体量、耕种业不高的收益率，补贴数额是相当可观的。补贴政策执行的初期，由于实践经验不够成熟，在一些地方政府急于“做出成绩”的心态叠加下，会产生农业补贴实施细则缺失、审核不严等问题，甚至可能形成空有土地流转而无适度规模经营的局面。另外，由于以粮食种植为主的农业产值和附加值并不高，倘若政府不对权利流转后的土地经营状况进行监管，大量经营者可能转型发展旅游农业，大面积改变农地用途，加速土地经营的“非农化”。政府应当将监督延续到流转后的经营阶段，如结合本地实际情况细化农业补贴标准，建立同定性的定期考察、调研制度。
其次是对基层权力的监督，基层权力的不规范行为主要表现在滥用权力过度干预农民、基层干部权力寻租以损害农民利益方面。“三权分置”改革是政策实践先于立法的探索模式，各地政府在充分发挥积极性探索改革模式时，可能出现违背行政法原则的情况。为了片面追求政绩，基层政府可能将“农地经营流转数据”作为政绩评估因素之一，在执行政策的过程中往往会忽略农民的自主意愿，“为招商引资，不经土地承包经营权人同意，直接代替农户与外商资本签订农地经营权流转合同，损害土地承包经营权人的土地经营权”;甚至可能尤视市场规则，滥用行政命令编制、执行流转计划，或以“少数服从多数”之名整组流转经营权，或直接引入资本经营农地，强迫农民交易。实践中，部分基层干部或因招商引资之目的，或为满足个人利益，可能积极说服农民以不合理的价格流转土地经营权，损害农民的利益和其自主决定权。 4.3农村社会保障
农地长期以来是农民安身立命之本，随着社会发展和城市化进程加快，许多农民有了更丰富的创收渠道，但农地仍稳定地发挥重要作用，这使许多进城务工而未“站稳脚跟”的农民对农地的心理依赖仍然较强烈。在社会保障意义上来说，农民享有的土地承包经营权更是农地发挥社会保障作用的关键，这种社会保障功能可能远大于其生产创收的功能。在城乡二元体制下，我国农村社会保障工作虽取得巨大的进展，但其远不如城镇完善，土地的养老保障作用显得更为重要。土地经营权流转为农民带来数额较为同定的报酬，但许多农民会担心因为“丧失土地”而生活无法得到保障。现实中有相当大数量的农民思想认识不足，因为担心失去农地后增大生活风险和经济压力，没有积极的流转意愿。
完善和健全农村社会保障制度需要中央和地方政府共同配合，建立多层次的社会保障制度。另外，合法、科学使用调控手段，在城镇、规模化经营农地创造更多的就业岗位。通过多种手段降低农民对流转出土地经营权的担忧，加以政策宣传，农民的流转意愿自然会相应提高。
4.4经营主体创新
在集中和统一规划并积累土地资本后，要将土地经营权流转给能够承担上述农业现代化任务的新型农业经营主体。具体而言，经营权的流转必须同选择和培育现代化农业的经营主体相结合。现代化农业需要由新型農业经营主体来引入现代要素，现代农业经营主体应当是“以有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政人员和企业家形式表现出来的人力资本的改善”这就对现代农业经营主体的素质提出了基本要求，即要有知识、懂技术，甚至以管理企业的方式经营农业。传统农业生产过程中的劳动者已经不能满足现代农业对经营主体的要求，这就要求从农村和农业传统经营者之外引入新型经营主体，也需要培育能适用规模化经营的现代新型农业经营主体。农业经营主体分为土地经营权流向的经营主体和农业产业组织中的经营主体，前者就是农地“三权分置”中所要培育的土地经营主体，其经营的土地是农户流转的承包地，大都从村集体那里取得。这些经营主体所面对的土地所有者不是私有者，而是集体所有者，这是同资本主义农业的根本区别。如前文所述，获取经营权的土地是经过流转而集中的，并根据农业现代化和乡村振兴要求进行统一规划的土地，即积累了土地资本的土地，需要采取现代农业生产和经营方式。
因此，对土地经营主体就有以下三个方面的要求。首先，经营土地的新型农业经营主体，在作为经营者的同时也是投资者，投资町以引入以科技和创新为代表的新要素。现在农业农村以外的投资者和企业家对进入农业望而却步，根本原冈是农业投资收益率太低，等量投资得不到期待利润。就提高投资收益率而言，对取得土地经营权的新型农业经营主体来说，不能靠降低取得土地经营权报酬来提高收益率，而是要寻求收益率高的农业经营项目。这就迫使其在经营的农业品质、品种上做文章，在优质高效上增加收益。其次，农业经营单位需要扩大。原先的零散的承包地适合单一的农业种植，现在的农业转向品质和提高附加值模式后，农用土地不只是种植粮食，还需要农林牧副渔多种经营。所有这些都需要对农地进行统一规划和开发，打破原有零散的承包地范围经营的限制。这意味着需要从以农户为单位转向以村为单位的土地经营模式，或者是投资者形成的公司性质的农场，或者是直接由村集体经营，实现小农业向大农业的转化。最后，村集体作为所有者，需要承担对土地经营主体的选择和监管职能，保证集体所有的土地不被滥用，符合乡村振兴的规划。
参考文献：
1.韩长赋.土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新.光明日报.2016.01
2.耿卓，农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应.法学家.2017.05
3.张力 郑志峰.推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究.农业经济问题.2015.01
4.高圣平.承包地三权分置的法律表达.中国法学.2018.04
5.耿卓.农地三权分置改革中土地经营权的法理反思与制度回应，法学家.2017.05
6.高圣平，土地经营权制度与民法典物权编编纂——评《民法典物权编（草案二次审议稿）》.现代法学.2019.05
7.丁关良蒋莉主编.依法有序推进土地承包经营权流转研究.北京科学出版社.2012
8.张晓娟 庞守林.我国农村地区土地经营权流转障碍因素与政策启示.财经理论研究.2016.05
9.速水佑次郎弗农·拉坦.农业发展的国际分析，中国社会科学出版社.2000