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【摘要】村民自治组织环境权是村民维护集体环境的公权利,将其界定为“权力”是不恰当的。村民自治组织环境权应包括环境决策参与权、收益权、知情权、监督权、侵害请求权等内容。应在立法上明确村民自治组织环境权,以推动农村生态环境的保护。
【关键词】村民自治组织 环境权 法理依据
随着我国新农村建设的逐步深入,农村生态环境保护日益受到关注。党的十七大报告将妥善解决农村环境污染问题作为建设社会主义新农村的子目标之一。村民自治组织(本文中限指村民委员会)在农村生态环境保护中发挥着不可小觑的作用。笔者认为,在全国上下掀起一轮又一轮新农村建设浪潮的背景下,村民自治组织环境权应当得到立法的肯定,这有助于农村生态环境的保护,也有助于村民自治的有效落实。而对其法理方面的考量是深层次、多角度探讨研究村民自治组织环境权的基础。
赋予村民自治组织环境权的法理依据
學界对于环境权主体的争论不断,本文不欲穷尽环境权主体的全部外延,但笔者认为村民自治组织可以成为环境权主体。
第一,从村民自治组织的法律地位看,其应当享有环境权。《村民委员会组织法》将村民委员会界定为“基层群众性自治组织”,是由村民民主选举出来的。选举产生村民自治组织,意味着村民对自身权利作出了让渡,将其自身的某些权利转移给村民自治组织,这些权利中包括环境权。选举产生村民自治组织,也可以理解为村民对该组织的一种委托,他们将无法完全依赖个人实施的行为授权给这个组织,而这种授权是一种广义上的授权,其中包括环境权。因此,村民自治组织的法律地位决定其享有环境权。
第二,从村民自治组织的“职责”看,当然包含了保护生态环境事务。《村民委员会组织法》第二条第二款规定,“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。其中“公共事务”和“公益事业”都是指与村民生产和生活密切相关的事务,从实践看来主要有带领村民发展经济、调解村民间矛盾纠纷、组织好村容村貌建设等,当然也包括影响人们赖以生存和发展的生态环境保护。
第三,环境的性质特点决定了环境权不可能单纯的为公民个人享有。环境是公共产品,不能完全分割为个人享有。一方面,承载环境的载体具有空间性,随着这种空间的不断延伸,其权利主体也会于某个分界点发生变更,个人环境权能够触及的仅是与个人相关、应当控制并能够控制的部分,非个人可控的那部分环境需要依靠集体行使权利以保护环境;另一方面,环境具有延时性,不能仅为当代人享用,还将涉及后代人利益,这决定着环境权主体除了自然人,还存在代表公众利益的主体,而村民自治组织就是公众的代表,可以享有环境权。
第四,某些环境组成要素自身产生的权利包含着赋予村民自治组织环境权的依据。以土地权为例,我国《宪法》和《物权法》规定,农村土地归集体所有。按所有权原理,所有者享有占有、使用、收益和处分的权能,其中处分之权能包含事实处分在内,且事实处分当然包含保持土地之价值,而保护生态环境正是保持土地价值的应有之意。
村民自治组织环境权的性质
有学者认为村民自治组织环境权属于权力,主要包括村环境管理规章制定权、环境事务处理权、环境处罚权、调解和监督权、起诉和应诉权、环境协调权、批评教育权等①。笔者认为,从理论和实践两个角度分析,将村民自治组织环境权界定为权利更为恰当。
从理论上看,村民自治组织环境权属于权利。一、“权利”与“权力”二者的区别体现于行为主体、强制性、自由度等方面,特别是享有权力的一方在相应法律关系中往往处于高于另一方的地位,而村民自治组织通常不享有此种地位。二、按照洛克和孟德斯鸠关于“三权分立”的学说,权力包括立法权、司法权、行政权。倘若将村民自治组织环境权界定为“权力”,只能是行政权。而行政权的主体应当是国家行政机关或其授权的单位,但村民自治组织不属于国家行政机关,也无国家机关之授权。三、村民自治组织环境权是村民自治权的一部分,而村民自治权通常被界定为权利,因此,村民自治组织环境权应当属于权利。
从现实角度看,不宜将村民自治组织环境权认定为权力。我国村民自治制度是对历史的传承,是为在农村推行和发展基层民主、维护广大农民的利益而设置。现实中,一些地方的村民自治组织异化成为乡镇一级基层权力的惯性延生,他们置农民利益于不顾,甚至村民委员会侵害农民利益的现象时有发生。因为有权有利可图,许多农村的民主选举也随之变味。在此背景下,应当尽可能限制村民自治组织的权力。
需要明确的是,作为一种独立的权利,村民自治组织环境权与村民个体享有的公民环境权不能混为一谈。公民环境权侧重维护公民个体所享有的“在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”②,是私权利,而村民自治组织环境权侧重于维护全村在环境方面的公共利益,是公权利。
村民自治组织环境权内涵
2009年8月,在对广东12个村进行调研之后,笔者了解到多数村民自治组织在保护农村环境方面享有的权利主要是环境村规民约制定权与环境监督权。然而,这两项内容并非是村民自治组织环境权的全部内涵。《里约热内卢环境与发展宣言》第十项原则提出公众参与处理环境问题时享有知情权、参与决策权、获得救济的权利。欧盟《环境问题公众知情、参与决策及诉讼权利公约》赋予公众获得环境信息权、参与环境决策权、司法诉讼权。笔者认为,对于村民自治组织环境权内涵的界定可以借鉴和参考以上国际公约的相关规定及学者对于环境权内涵的研究结论,因此,村民自治组织环境权应当包括以下内容:
环境决策参与权。在经济发展势头不断上升的背景下,各地对内外资的引入如火如荼。不少地方在招商引资中未经村民同意引入一些污染严重又不规范排污的企业,在管理中为追求财政收入偏袒污染企业,农民利益得不到切实保护,社会矛盾村日益突出。因此,在招商引资中赋予村民自治组织参与涉及环境事项的决策权,能够妥善维护村民合法利益,也有利于日后的管理。当然,村民自治组织参与决策权应当在召开村民大会或村民代表大会并作出决议的基础上行使。
环境村规民约制定权。现实中,许多农村村民委员会都制定了有关生态环境保护的村规民约。由于在制定时一般都征求过村民意见,故较易得到有效落实。但应注意:首先,村规民约的制定程序应当合法。村规民约应经村民会议制定,而村民会议的召开又须符合《村民委员会组织法》规定的相应条件,不能由村民委员会擅自制定。其次,村规民约的内容应当合法。《村民委员会组织法》第二十条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”
环境收益权。对于利用某村的环境资源赢得的经济利益,村民自治组织应当有权分享一定的收益。应当逐步探索农村环境资源的产权登记制度,允许特定的环境资源作为交易客体,村民自治组织可分享其中的收益,用于农村基础设施建设或进一步改善农村环境。
环境知情权。村民自治组织有权知悉地方农业环境标准(包括环境质量标准和污染物排放标准),拟建企业的环境影响评估情况,已建企业实际排污措施等。环保部门检测的相关数据及对污染企业拟采取的措施,除非涉及国家秘密、企业秘密,应当作为公开信息向村民自治组织公开,村民自治组织再通过适当的途径和形式告知村民。
环境监督权。村民自治组织环境监督的对象包括排污企业、村民、国家环境管理行政部门。对于排污企业的监督是村民自治组织环境监督权的重点,对村民自身的监督目的在于形成优良民风,对于国家行政管理机关的监督重点是政府的行政不作为和权力滥用。监督结果可通过一定的方式体现出来,至于能否采取实质性措施则仍需探索。
环境侵害请求权。具体包括:一、向侵害实施者请求损害赔偿;二、向行政主管机关请求处理环境侵权纠纷;三、向法院提起环境侵权赔偿之诉;四、就环境侵权赔偿的生效裁决向人民法院或相关行政部门申请强制执行。
环境争端处分权。这里说的“处分权”应理解为对争端解决途径的选择权。村民自治组织可以选择处理环境纠纷的方式,主要包括协商、调解、和解。协商是指村民自治组织在农村环境纠纷处理中代表受害农民一方与环境侵权主体对赔偿范围、赔偿方式、赔偿额度等进行协商;调解是指村民自治组织以第三方名义对环境侵权主体和被侵害者进行调解,对问题的解决提出方案;和解是指村民自治组织在村民的授权下以自己的名义与侵权主体就赔偿事项达成一致。(作者单位:广东金融学院法律系;本文系广东省哲学社会科学规划项目阶段性研究成果之一,项目编号:08G-03)
注释
①陈丽华:“论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力”,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2007年5月。
②吕忠梅:“再论公民环境权”,《法学研究》,2000年第6期。
【关键词】村民自治组织 环境权 法理依据
随着我国新农村建设的逐步深入,农村生态环境保护日益受到关注。党的十七大报告将妥善解决农村环境污染问题作为建设社会主义新农村的子目标之一。村民自治组织(本文中限指村民委员会)在农村生态环境保护中发挥着不可小觑的作用。笔者认为,在全国上下掀起一轮又一轮新农村建设浪潮的背景下,村民自治组织环境权应当得到立法的肯定,这有助于农村生态环境的保护,也有助于村民自治的有效落实。而对其法理方面的考量是深层次、多角度探讨研究村民自治组织环境权的基础。
赋予村民自治组织环境权的法理依据
學界对于环境权主体的争论不断,本文不欲穷尽环境权主体的全部外延,但笔者认为村民自治组织可以成为环境权主体。
第一,从村民自治组织的法律地位看,其应当享有环境权。《村民委员会组织法》将村民委员会界定为“基层群众性自治组织”,是由村民民主选举出来的。选举产生村民自治组织,意味着村民对自身权利作出了让渡,将其自身的某些权利转移给村民自治组织,这些权利中包括环境权。选举产生村民自治组织,也可以理解为村民对该组织的一种委托,他们将无法完全依赖个人实施的行为授权给这个组织,而这种授权是一种广义上的授权,其中包括环境权。因此,村民自治组织的法律地位决定其享有环境权。
第二,从村民自治组织的“职责”看,当然包含了保护生态环境事务。《村民委员会组织法》第二条第二款规定,“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。其中“公共事务”和“公益事业”都是指与村民生产和生活密切相关的事务,从实践看来主要有带领村民发展经济、调解村民间矛盾纠纷、组织好村容村貌建设等,当然也包括影响人们赖以生存和发展的生态环境保护。
第三,环境的性质特点决定了环境权不可能单纯的为公民个人享有。环境是公共产品,不能完全分割为个人享有。一方面,承载环境的载体具有空间性,随着这种空间的不断延伸,其权利主体也会于某个分界点发生变更,个人环境权能够触及的仅是与个人相关、应当控制并能够控制的部分,非个人可控的那部分环境需要依靠集体行使权利以保护环境;另一方面,环境具有延时性,不能仅为当代人享用,还将涉及后代人利益,这决定着环境权主体除了自然人,还存在代表公众利益的主体,而村民自治组织就是公众的代表,可以享有环境权。
第四,某些环境组成要素自身产生的权利包含着赋予村民自治组织环境权的依据。以土地权为例,我国《宪法》和《物权法》规定,农村土地归集体所有。按所有权原理,所有者享有占有、使用、收益和处分的权能,其中处分之权能包含事实处分在内,且事实处分当然包含保持土地之价值,而保护生态环境正是保持土地价值的应有之意。
村民自治组织环境权的性质
有学者认为村民自治组织环境权属于权力,主要包括村环境管理规章制定权、环境事务处理权、环境处罚权、调解和监督权、起诉和应诉权、环境协调权、批评教育权等①。笔者认为,从理论和实践两个角度分析,将村民自治组织环境权界定为权利更为恰当。
从理论上看,村民自治组织环境权属于权利。一、“权利”与“权力”二者的区别体现于行为主体、强制性、自由度等方面,特别是享有权力的一方在相应法律关系中往往处于高于另一方的地位,而村民自治组织通常不享有此种地位。二、按照洛克和孟德斯鸠关于“三权分立”的学说,权力包括立法权、司法权、行政权。倘若将村民自治组织环境权界定为“权力”,只能是行政权。而行政权的主体应当是国家行政机关或其授权的单位,但村民自治组织不属于国家行政机关,也无国家机关之授权。三、村民自治组织环境权是村民自治权的一部分,而村民自治权通常被界定为权利,因此,村民自治组织环境权应当属于权利。
从现实角度看,不宜将村民自治组织环境权认定为权力。我国村民自治制度是对历史的传承,是为在农村推行和发展基层民主、维护广大农民的利益而设置。现实中,一些地方的村民自治组织异化成为乡镇一级基层权力的惯性延生,他们置农民利益于不顾,甚至村民委员会侵害农民利益的现象时有发生。因为有权有利可图,许多农村的民主选举也随之变味。在此背景下,应当尽可能限制村民自治组织的权力。
需要明确的是,作为一种独立的权利,村民自治组织环境权与村民个体享有的公民环境权不能混为一谈。公民环境权侧重维护公民个体所享有的“在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”②,是私权利,而村民自治组织环境权侧重于维护全村在环境方面的公共利益,是公权利。
村民自治组织环境权内涵
2009年8月,在对广东12个村进行调研之后,笔者了解到多数村民自治组织在保护农村环境方面享有的权利主要是环境村规民约制定权与环境监督权。然而,这两项内容并非是村民自治组织环境权的全部内涵。《里约热内卢环境与发展宣言》第十项原则提出公众参与处理环境问题时享有知情权、参与决策权、获得救济的权利。欧盟《环境问题公众知情、参与决策及诉讼权利公约》赋予公众获得环境信息权、参与环境决策权、司法诉讼权。笔者认为,对于村民自治组织环境权内涵的界定可以借鉴和参考以上国际公约的相关规定及学者对于环境权内涵的研究结论,因此,村民自治组织环境权应当包括以下内容:
环境决策参与权。在经济发展势头不断上升的背景下,各地对内外资的引入如火如荼。不少地方在招商引资中未经村民同意引入一些污染严重又不规范排污的企业,在管理中为追求财政收入偏袒污染企业,农民利益得不到切实保护,社会矛盾村日益突出。因此,在招商引资中赋予村民自治组织参与涉及环境事项的决策权,能够妥善维护村民合法利益,也有利于日后的管理。当然,村民自治组织参与决策权应当在召开村民大会或村民代表大会并作出决议的基础上行使。
环境村规民约制定权。现实中,许多农村村民委员会都制定了有关生态环境保护的村规民约。由于在制定时一般都征求过村民意见,故较易得到有效落实。但应注意:首先,村规民约的制定程序应当合法。村规民约应经村民会议制定,而村民会议的召开又须符合《村民委员会组织法》规定的相应条件,不能由村民委员会擅自制定。其次,村规民约的内容应当合法。《村民委员会组织法》第二十条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”
环境收益权。对于利用某村的环境资源赢得的经济利益,村民自治组织应当有权分享一定的收益。应当逐步探索农村环境资源的产权登记制度,允许特定的环境资源作为交易客体,村民自治组织可分享其中的收益,用于农村基础设施建设或进一步改善农村环境。
环境知情权。村民自治组织有权知悉地方农业环境标准(包括环境质量标准和污染物排放标准),拟建企业的环境影响评估情况,已建企业实际排污措施等。环保部门检测的相关数据及对污染企业拟采取的措施,除非涉及国家秘密、企业秘密,应当作为公开信息向村民自治组织公开,村民自治组织再通过适当的途径和形式告知村民。
环境监督权。村民自治组织环境监督的对象包括排污企业、村民、国家环境管理行政部门。对于排污企业的监督是村民自治组织环境监督权的重点,对村民自身的监督目的在于形成优良民风,对于国家行政管理机关的监督重点是政府的行政不作为和权力滥用。监督结果可通过一定的方式体现出来,至于能否采取实质性措施则仍需探索。
环境侵害请求权。具体包括:一、向侵害实施者请求损害赔偿;二、向行政主管机关请求处理环境侵权纠纷;三、向法院提起环境侵权赔偿之诉;四、就环境侵权赔偿的生效裁决向人民法院或相关行政部门申请强制执行。
环境争端处分权。这里说的“处分权”应理解为对争端解决途径的选择权。村民自治组织可以选择处理环境纠纷的方式,主要包括协商、调解、和解。协商是指村民自治组织在农村环境纠纷处理中代表受害农民一方与环境侵权主体对赔偿范围、赔偿方式、赔偿额度等进行协商;调解是指村民自治组织以第三方名义对环境侵权主体和被侵害者进行调解,对问题的解决提出方案;和解是指村民自治组织在村民的授权下以自己的名义与侵权主体就赔偿事项达成一致。(作者单位:广东金融学院法律系;本文系广东省哲学社会科学规划项目阶段性研究成果之一,项目编号:08G-03)
注释
①陈丽华:“论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力”,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》,2007年5月。
②吕忠梅:“再论公民环境权”,《法学研究》,2000年第6期。