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摘要：社会保障基金是实施社会保障制度的物质基础，是广大人民群众的生存保障，其在动态环境中的保值增值和高效监管更是社会保障制度成败的关键。伴随着社会主义市场经济的不断发展，我国现有的社会保障基金监管体系已呈现出相对的不完善性，尤其是在多数年份社保基金投资收益率偏低以及社保大案的发生更是凸显了监管环节的薄弱。要有效解决我国社会保障基金的监管困境，实行严格监管、专业化监管和社会保障基金监管主体的多元化是其重要途径。
关键词：社会保障基金；基金监管；可持续运作；多元化投资
社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中提存积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度得以确立并能解决特定社会问题的物质基础。①2009年，我国全年五项社会保险(不含农村社会保险)基金收入合计16116亿元，比上年增长2420亿元，增长率为17.7%。基金支出合计12303亿元，比上年增长2378亿元，增长率为24%。2010年9月底，全国社会保障基金总资产已超过8000亿元，预计到"十二五"末，全国社会保障基金规模将超过1.5万亿元。
注：由于新会计准则计量方法的改变，部分资产的公允价值变动额不再计入投资收益，因此，2008年初对以前年度已计入投资收益（以前年度称"经营业绩"）的该公允价值的变动额进行一次性调整。
但是从表1可以看出，近些年来，我国社保基金投资收益不稳定，若再考虑到全国社保基金管理人对托管资产的年收益率要求不低于通货膨胀率加3个百分点这个规定，其投资回报率将会更低，即没有实现保值增值的要求。同时，违规使用社保基金的现象依旧非常普遍，据国家审计署的专项审计，截止到2007年，已审计出71亿的违规社保基金。
因此，面对社保基金总资产不断增加，但年收益率不稳定，且各地社保基金挪用案件频频发生的情况，建立健全社保基金监管体制，提高社保基金收益率，实现其保值增值已成为当今社会保障工作的重中之重。
一、我国社会保障基金监管中的主要问题
(一)社保基金监管制度不健全，基金管理主体分散
截止到现阶段，在我国的基金监管立法上，多以行政法规及地方、部门规章为主，各省区之间制度不对接、不统一，未能形成完整一致的制度管理体系，对基金监管造成了混乱和障碍。与此同时，现有的基金监管制度设计中缺乏专门的监督机构，而是涉及多个部门进行监管（人力资源与社会保障部、财政部、审计部、税务机关和中国人民银行），这种监管体制看似相互制约，但权责安排过于笼统，职责不明，难以形成规模效益，效率低下。对现存的监管部门与监管责任人，又缺少明确的法律规范，近年来社保基金被挪用和流失现象时有发生，已充分说明在实践中许多问题的处理无法可依、监管不严。
(二)社保基金监管动力不足，专业性不强
我国社保基金的监管主体相对单一，在高度集中的行政管理体制下，政府成为社会保障基金的监管主体。社保基金的投资运营和管理模式均由政府进行管制，政府又对社保基金的投资运营进行自我监管。这就难免造成政府监管的精力欠缺、效率低下。实际上，社会保障基金也是一种公共物品，有其自身的公共性，使政府及其相关部门和人员很难在社保基金的管理中获益，造成基金监管的动力欠缺。此外，以政府为主导的监管主体缺乏它们自身所具有的独特的专业性，对社保基金投资运营中的专业性技术方法缺乏一定的了解与运用。由于基金的管理不只是收支那么简单，同时随着基金规模的扩张，基金事务与政府日常事务的冲突越来越大，政府在基金监管与投资运营问题上的缺陷逐步暴露。
(三)信息不对称，披露制度不完善
在市场中，由于交易一方不能够充分了解另一方的真实情况，从而影响决策的准确性，这种现象叫做信息不对称。②在我国社保基金监管中，信息不对称在基金的征缴、运作、支出等各个环节不同程度的存在。例如，由于信息不对称，公众不了解自己的基金有多少剩余；某些经办机构缺失、模糊退休职工养老保险是否全额缴清、各项保险待遇计算等方面的信息，导致企业逃避缴费、隐瞒职工人数的现象普遍存在。在基金运作上，因基金所有权与经营权的分离，出现了委托-代理风险，由于两者之间信息不对称，委托人无法准确掌握受托人的行动特征，也很难准确做出促使代理人在委托人无法监管的情况下依然为委托人的最大利益而经营的判断，"逆向选择"和"道德风险"不可避免。③
(四)基金运作监管方式僵化
社保基金监管包括"监"与"管"两个工作环节，在重视监督的同时也需重视管理，即管理社保基金的筹集、保值增值、投资运营等全过程。国际上通常将监管方式分为审慎性监管与严格限量监管。中国社保基金的监管方式是严格限量监管，即预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。由于目前我国社保基金的投资工具相对单一，主要集中于银行存款，购买国债、企业债券，从表面上看可以确保资金安全，但在市场经济条件下，无法规避利率风险和通货膨胀风险，且基金收益率无法跟上CPI的增长，因此保值增值压力相对过大。近些年来，我国的社保基金开始向投资回报率较高的海外市场和证券市场投资，虽然在2006、2007和2009年带来了投资回报率的提升，但2008年与2010年股市的持续低迷，使基金的股票投资风险增大。这就要求加大基金运作监管方式的灵活性，有效协调市场机制和政府监管机制，在适当规避市场风险的前提下，不断提高基金的盈利能力。
二、完善我国社会保障基金监管的政策建议
（一）建立健全社会保障基金监管的法律与制度规范
首先，面对刚刚出台的《社会保险法》，要强化依法行政，统一监管规定。其次，将社保基金投资运营纳入法制化轨道，建立统一的社保基金投资运营机构，严格规定社保基金对各项投资的比例上限，尤其是对风险证券的投资。同时，要通过立法规范，建立社保基金投资市场准入制度，对社保基金管理主体资格、资金可以进入的投资领域、审批体制进行明确的规定，规定基金委托人、托管人、受托人的权利和义务。再次，加强基金的预算监管制度，面对未富先老的国情，建立以社会保险为核心的基金预算监管制度，强化对社保基金的质量评估，使基金的收入与支出保持平衡，促使社会保障制度的可持续性运作。
（二）建立严格的信息披露制度，提高基金管理透明度
由于社保基金的投资运营效果关系到人民的切身利益，所以必须定期向社会公众公布社保基金的投资状况及收益情况。这就要求完善和规范市场和政府所披露的信息，如市场风险、管理风险、披露的方式及程序。一方面，政府要提供科学、严格的信息，在披露过程中，可以以图表化、定量化和标准化为基本方式披露基金风险，并对未来投资运营中的不确定情形做出预测。同时，要呈现信息披露的技术性，可以让专业人员对披露信息进行加工，评估基金所面临的各种风险，以此来降低监管机构的监管压力，为投资者提供更加合理的投资决策。另一方面，对基金托管代理人而言，要通过法规明确信息公开的形式、周期、标准、规则等关键问题，逐步实现社保基金的公开、公正、公平运作，防止投资公司违法违规操作，损害基金持有人的利益。
（三）适时从严格监管向审慎性监管转变
由于社会保障基金的特殊性，各国均把其投资安全放在首位，一般侧重于安全性较高的投资品种，目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。在我国的基金投资运营多层次的目标体系中，安全是首要的，增值是理想的。为了完成这两大目标，在投资与监管策略上需要注意以下几点：一是在投资主体方面由集中投资向分散投资转化。集中投资主要是以政府为主，由于政府缺乏追求盈利的动力，所以过分侧重于安全性而将基金投入到存款和国债中。而基金投资管理公司迫于追求盈利的压力，可制定合适的投资政策和战略资产配套策略以获得高额的经营业绩。二是在投资运作方式上，可以选择社保基金公司自设机构进行投资，也可以委托国外投资机构进行投资。其中最重要的选择标准就是保证社保基金的安全。也可以通过设定盈利目标，激励投资机构最大限度的提高投资运营能力，形成良性循环的基金运营市场。三是在投资的分散化方面，要强调社会保障基金的多元化投资，除在传统领域中进行投资外，还可涉及金融创新工具（如指数化投资、投资国家基础设施项目、投资信托产品、投资开放式基金）。
（四）实行社保基金监管主体多元化
从我国当前社会保障事业的发展情况来看，实施社保基金监管主体多元化是一个趋势，是推进社会保障体系健康运行的现实需要。社保基金的监管主体主要可以分为政府监管体系和社会监管体系，其中社会监管体系包涵了工会、企业团体、非政府组织、社会舆论及社会公众等监督主体。现今，要充分发挥政府指导监督的主导作用，有效沟通，正确引导，还应加强政府内部相关部门的协调配套，使各个部门履行监管职能，充分发挥各自的作用。在此基础之上，要高度重视发挥社会监督作用，尤其是工会和群众在社保基金中的监督作用。工会作为职工利益的表达者具有广泛的代表性，需积极参与社保基金监督法律法规的制定，提出工会自己的政策主张；企业的缴费情况、待遇支付情况要向职工代表大会报告。社会舆论及社会公众也可发挥基金监管作用，充分利用现代信息网络技术，④及时发现基金征缴、投资运营管理中的问题，并做出反应。因此需要以政府监督为主体，以社会监督为辅助，各自发挥自身的优势和潜力，认真履行监督职能，使我国社保基金监管体系有效地发挥作用，推动我国社会保障事业健康快速发展。
三、结论
社会保障基金在国民经济与社会发展中具有特别重要的地位和意义，如何在基金投资运营的同时进行有效监管，确保基金的保值增值，值得深思。建立高效的社保基金管理体制和完善的监督机制是破解社保基金高效监管这个重大现实课题的必由之路，由公共财政体系与金融市场实现基金的投资运营，由政府与相关部门及社会公众实施全方位监督，与此同时，还必须逐步提高社保基金统筹层次；加强财政审计专门监督，完善预算监督；推进社会保障的信息化建设，从而确保实现社保基金的保值增值及可持续运作。
注释：
①郑功成.社会保障学-理念、制度、时间与思辨[M].北京：商务印书馆,2004：331.
②江军辉.我国社会保障基金监管体制的反思与重塑[J].中国劳动关系学院学报,2009(8).
③剧宇宏.对我国社会保障基金监管制度的相关探讨[J].前沿,2009(7).
④姚春辉.完善社保基金监管促进和谐社会建设[J].中南财经政法大学研究生学报, 2008(2).
参考文献:
【1】贾玲,崔琳.浅析我国社会保障基金的运营与管理[J]. 金融, 2010（7）
【2】牛彦峰.我国社会保障基金监管研究：回顾、评述与思考[J].中南财经政法大学学报,2008(1)
【3】梁丹.强化社会保障基金监管再思考[J].观察思考, 2008（1）
【4】李春根,朱国庆.论我国社会保障基金监管体系的问题及重构[J].当代经济管理,2010(2)
作者简介：刘超群(1986.9-），男，山东济南人,山东经济学院公共管理学院社会保障专业2010级硕士研究生，研究方向：社会保障政策与管理。
关键词：社会保障基金；基金监管；可持续运作；多元化投资
社会保障基金是国家和社会从已有的社会财富中提存积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金，是社会保障制度得以确立并能解决特定社会问题的物质基础。①2009年，我国全年五项社会保险(不含农村社会保险)基金收入合计16116亿元，比上年增长2420亿元，增长率为17.7%。基金支出合计12303亿元，比上年增长2378亿元，增长率为24%。2010年9月底，全国社会保障基金总资产已超过8000亿元，预计到"十二五"末，全国社会保障基金规模将超过1.5万亿元。
注：由于新会计准则计量方法的改变，部分资产的公允价值变动额不再计入投资收益，因此，2008年初对以前年度已计入投资收益（以前年度称"经营业绩"）的该公允价值的变动额进行一次性调整。
但是从表1可以看出，近些年来，我国社保基金投资收益不稳定，若再考虑到全国社保基金管理人对托管资产的年收益率要求不低于通货膨胀率加3个百分点这个规定，其投资回报率将会更低，即没有实现保值增值的要求。同时，违规使用社保基金的现象依旧非常普遍，据国家审计署的专项审计，截止到2007年，已审计出71亿的违规社保基金。
因此，面对社保基金总资产不断增加，但年收益率不稳定，且各地社保基金挪用案件频频发生的情况，建立健全社保基金监管体制，提高社保基金收益率，实现其保值增值已成为当今社会保障工作的重中之重。
一、我国社会保障基金监管中的主要问题
(一)社保基金监管制度不健全，基金管理主体分散
截止到现阶段，在我国的基金监管立法上，多以行政法规及地方、部门规章为主，各省区之间制度不对接、不统一，未能形成完整一致的制度管理体系，对基金监管造成了混乱和障碍。与此同时，现有的基金监管制度设计中缺乏专门的监督机构，而是涉及多个部门进行监管（人力资源与社会保障部、财政部、审计部、税务机关和中国人民银行），这种监管体制看似相互制约，但权责安排过于笼统，职责不明，难以形成规模效益，效率低下。对现存的监管部门与监管责任人，又缺少明确的法律规范，近年来社保基金被挪用和流失现象时有发生，已充分说明在实践中许多问题的处理无法可依、监管不严。
(二)社保基金监管动力不足，专业性不强
我国社保基金的监管主体相对单一，在高度集中的行政管理体制下，政府成为社会保障基金的监管主体。社保基金的投资运营和管理模式均由政府进行管制，政府又对社保基金的投资运营进行自我监管。这就难免造成政府监管的精力欠缺、效率低下。实际上，社会保障基金也是一种公共物品，有其自身的公共性，使政府及其相关部门和人员很难在社保基金的管理中获益，造成基金监管的动力欠缺。此外，以政府为主导的监管主体缺乏它们自身所具有的独特的专业性，对社保基金投资运营中的专业性技术方法缺乏一定的了解与运用。由于基金的管理不只是收支那么简单，同时随着基金规模的扩张，基金事务与政府日常事务的冲突越来越大，政府在基金监管与投资运营问题上的缺陷逐步暴露。
(三)信息不对称，披露制度不完善
在市场中，由于交易一方不能够充分了解另一方的真实情况，从而影响决策的准确性，这种现象叫做信息不对称。②在我国社保基金监管中，信息不对称在基金的征缴、运作、支出等各个环节不同程度的存在。例如，由于信息不对称，公众不了解自己的基金有多少剩余；某些经办机构缺失、模糊退休职工养老保险是否全额缴清、各项保险待遇计算等方面的信息，导致企业逃避缴费、隐瞒职工人数的现象普遍存在。在基金运作上，因基金所有权与经营权的分离，出现了委托-代理风险，由于两者之间信息不对称，委托人无法准确掌握受托人的行动特征，也很难准确做出促使代理人在委托人无法监管的情况下依然为委托人的最大利益而经营的判断，"逆向选择"和"道德风险"不可避免。③
(四)基金运作监管方式僵化
社保基金监管包括"监"与"管"两个工作环节，在重视监督的同时也需重视管理，即管理社保基金的筹集、保值增值、投资运营等全过程。国际上通常将监管方式分为审慎性监管与严格限量监管。中国社保基金的监管方式是严格限量监管，即预先配置好各种资产在总资产中的比例，然后按照既定的比例投入资金。由于目前我国社保基金的投资工具相对单一，主要集中于银行存款，购买国债、企业债券，从表面上看可以确保资金安全，但在市场经济条件下，无法规避利率风险和通货膨胀风险，且基金收益率无法跟上CPI的增长，因此保值增值压力相对过大。近些年来，我国的社保基金开始向投资回报率较高的海外市场和证券市场投资，虽然在2006、2007和2009年带来了投资回报率的提升，但2008年与2010年股市的持续低迷，使基金的股票投资风险增大。这就要求加大基金运作监管方式的灵活性，有效协调市场机制和政府监管机制，在适当规避市场风险的前提下，不断提高基金的盈利能力。
二、完善我国社会保障基金监管的政策建议
（一）建立健全社会保障基金监管的法律与制度规范
首先，面对刚刚出台的《社会保险法》，要强化依法行政，统一监管规定。其次，将社保基金投资运营纳入法制化轨道，建立统一的社保基金投资运营机构，严格规定社保基金对各项投资的比例上限，尤其是对风险证券的投资。同时，要通过立法规范，建立社保基金投资市场准入制度，对社保基金管理主体资格、资金可以进入的投资领域、审批体制进行明确的规定，规定基金委托人、托管人、受托人的权利和义务。再次，加强基金的预算监管制度，面对未富先老的国情，建立以社会保险为核心的基金预算监管制度，强化对社保基金的质量评估，使基金的收入与支出保持平衡，促使社会保障制度的可持续性运作。
（二）建立严格的信息披露制度，提高基金管理透明度
由于社保基金的投资运营效果关系到人民的切身利益，所以必须定期向社会公众公布社保基金的投资状况及收益情况。这就要求完善和规范市场和政府所披露的信息，如市场风险、管理风险、披露的方式及程序。一方面，政府要提供科学、严格的信息，在披露过程中，可以以图表化、定量化和标准化为基本方式披露基金风险，并对未来投资运营中的不确定情形做出预测。同时，要呈现信息披露的技术性，可以让专业人员对披露信息进行加工，评估基金所面临的各种风险，以此来降低监管机构的监管压力，为投资者提供更加合理的投资决策。另一方面，对基金托管代理人而言，要通过法规明确信息公开的形式、周期、标准、规则等关键问题，逐步实现社保基金的公开、公正、公平运作，防止投资公司违法违规操作，损害基金持有人的利益。
（三）适时从严格监管向审慎性监管转变
由于社会保障基金的特殊性，各国均把其投资安全放在首位，一般侧重于安全性较高的投资品种，目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。在我国的基金投资运营多层次的目标体系中，安全是首要的，增值是理想的。为了完成这两大目标，在投资与监管策略上需要注意以下几点：一是在投资主体方面由集中投资向分散投资转化。集中投资主要是以政府为主，由于政府缺乏追求盈利的动力，所以过分侧重于安全性而将基金投入到存款和国债中。而基金投资管理公司迫于追求盈利的压力，可制定合适的投资政策和战略资产配套策略以获得高额的经营业绩。二是在投资运作方式上，可以选择社保基金公司自设机构进行投资，也可以委托国外投资机构进行投资。其中最重要的选择标准就是保证社保基金的安全。也可以通过设定盈利目标，激励投资机构最大限度的提高投资运营能力，形成良性循环的基金运营市场。三是在投资的分散化方面，要强调社会保障基金的多元化投资，除在传统领域中进行投资外，还可涉及金融创新工具（如指数化投资、投资国家基础设施项目、投资信托产品、投资开放式基金）。
（四）实行社保基金监管主体多元化
从我国当前社会保障事业的发展情况来看，实施社保基金监管主体多元化是一个趋势，是推进社会保障体系健康运行的现实需要。社保基金的监管主体主要可以分为政府监管体系和社会监管体系，其中社会监管体系包涵了工会、企业团体、非政府组织、社会舆论及社会公众等监督主体。现今，要充分发挥政府指导监督的主导作用，有效沟通，正确引导，还应加强政府内部相关部门的协调配套，使各个部门履行监管职能，充分发挥各自的作用。在此基础之上，要高度重视发挥社会监督作用，尤其是工会和群众在社保基金中的监督作用。工会作为职工利益的表达者具有广泛的代表性，需积极参与社保基金监督法律法规的制定，提出工会自己的政策主张；企业的缴费情况、待遇支付情况要向职工代表大会报告。社会舆论及社会公众也可发挥基金监管作用，充分利用现代信息网络技术，④及时发现基金征缴、投资运营管理中的问题，并做出反应。因此需要以政府监督为主体，以社会监督为辅助，各自发挥自身的优势和潜力，认真履行监督职能，使我国社保基金监管体系有效地发挥作用，推动我国社会保障事业健康快速发展。
三、结论
社会保障基金在国民经济与社会发展中具有特别重要的地位和意义，如何在基金投资运营的同时进行有效监管，确保基金的保值增值，值得深思。建立高效的社保基金管理体制和完善的监督机制是破解社保基金高效监管这个重大现实课题的必由之路，由公共财政体系与金融市场实现基金的投资运营，由政府与相关部门及社会公众实施全方位监督，与此同时，还必须逐步提高社保基金统筹层次；加强财政审计专门监督，完善预算监督；推进社会保障的信息化建设，从而确保实现社保基金的保值增值及可持续运作。
注释：
①郑功成.社会保障学-理念、制度、时间与思辨[M].北京：商务印书馆,2004：331.
②江军辉.我国社会保障基金监管体制的反思与重塑[J].中国劳动关系学院学报,2009(8).
③剧宇宏.对我国社会保障基金监管制度的相关探讨[J].前沿,2009(7).
④姚春辉.完善社保基金监管促进和谐社会建设[J].中南财经政法大学研究生学报, 2008(2).
参考文献:
【1】贾玲,崔琳.浅析我国社会保障基金的运营与管理[J]. 金融, 2010（7）
【2】牛彦峰.我国社会保障基金监管研究：回顾、评述与思考[J].中南财经政法大学学报,2008(1)
【3】梁丹.强化社会保障基金监管再思考[J].观察思考, 2008（1）
【4】李春根,朱国庆.论我国社会保障基金监管体系的问题及重构[J].当代经济管理,2010(2)
作者简介：刘超群(1986.9-），男，山东济南人,山东经济学院公共管理学院社会保障专业2010级硕士研究生，研究方向：社会保障政策与管理。