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4月末，十二届全国人大常委会第八次会议对《预算法修正案（草案）》进行了第三次审议，上一次审议，还是在2012年6月。时隔近两年，这部“经济宪法”仍未获通过。
不过，这也在各方预计之中，全国人大常委会相关人士即表示条件还不成熟，三审稿上会只是“让第一次见面的新一届常委会熟悉条文，进而深入研究”。而且，按照《立法法》的规定，搁置争议满两年的法律案将终止审议，此次修正案上会更有走程序以免被终止审议的现实需要。
相较于同期启动修订的其他法律，《预算法》修订可谓一波三折，现行《预算法》已经运行20年，修法是共识，然而，“管好政府的钱袋子”这一现代财政精神能够在多大程度上体现，仍有诸多争议需要解决。
管理法，还是控权法
《预算法》修订跨越10年，历经3届人大，两度成立起草小组。其间，全国财政收入从2004的2.6万亿扩张到了2013年的12.9万亿。随着财政总量的扩大，先行预算制度的弊端更加显现。
2004年全国人大正式启动了《预算法》的修订议程，两年之后，全国人大预算工委会牵头起草了《预算法（修正案）》第一稿。这一修正案因强调对政府部门财政收支预算及执行的限制，被认为比较接近现代民主政治精神。也正因如此，受到了利益相关部委的反对和抵制，此次修订最终搁置。
经过了这番看起来太过“理想”的初探，2009年，第十一届全国人大决定重启预算修法进程，并成立了人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几部门联合组成的新起草小组。然而，作为各大部委激烈博弈后的产物，二审稿一面世，即受到了广泛的批评，被认为极大反映了财政系统的部门利益，更像是一个内部工作条例，人大审批监督、规范约束政府预算的权力被弱化，也没有提及公众参与的权利，政府内部制衡预算的制度也被削弱。
预算法到底应该是管理法还是控权法，通俗地讲对应着“政府管钱袋子”还是“管好政府的钱袋子”两种思路。立法宗旨的差异，决定了公共财政运行过程与监督的不同走向。修法的过程中，这一争议始终是焦点之一。三审稿对此作出的回应被认为是一个亮点，一改过去强调政府管理经济、发挥预算宏观调控作用的宗旨，强调规范政府收支行为、对预算的监督和管理。
与此前对二审稿“倒退”的评价不同，学界普遍认为三审稿有所进步。在人大监督权、预算编制的完整性、预算公开等方面都有了明确的规定。例如，“全国人大可以改变或撤销全国人大常委会关于预算、决算不适当的决议”；确立四本预算的全口径预算体系，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制；预算执行情况报告和政府采购则都要公开，并且明确了公开的具体时限，还增加了对“虚假列支、超标楼堂馆所”等违纪行为的问责和处分规定；安排专项转移支付时，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。此外，适度放开地方政府举债的权限。
其中，预算公开的程度应该是公众最为关心的问题。针对已经公开的各级预决算报告普遍存在“一般人看不懂”的问题，三审稿提出，“政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”。按照经济性质分类，就是要反映出各项支出的具体用途。近日，财政部也表示将积极研究部门决算按经济分类公开。
不过，三审稿也仍然给一些短期内无法突破的遗留问题设置了模糊的空间，诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，地方债风险管理等，还缺乏细化条款和可操作性。与前两次审议相比，三审稿在难点上选择了适度稳健的策略，此次未获通过，意味着部门关系、央地关系理出明晰的权责边界还需要一定的时间。通常情况下，3次审议就能完成一次修法，但是在很难达成共识的情况下，法律修订将是一个漫长的过程，例如《物权法》就审议了7次之多。在此背景下，部分难点先进行试水未尝不是一个突破口。
财政专户废存
《预算法》修订过程中，财政专户的废存一直是一个争议点。
作为统收统支型财政管理体制的产物，财政专户游离于人民银行经理的国库之外。这些预算外资金助长了小金库的泛滥，为腐败提供了可能。2010年，江苏省财政厅原副厅长张美芳巨额受贿案即与此相关，其受贿来源主要是决定财政收入开户银行而收取银行吸储回扣。
《预算法》二审前夕，财政部就曾出台文件整顿清理财政专户，认为专项支出专户开设过多、过乱，一些专户违规开设。
事实上，由于种类繁杂的非税收入分散在政府的各个部门和事业单位，而各个部门又有不同的非税项目，这些权限分布在不同的处室，又分散在不同的银行。所以没有任何层级能够厘清这些账户和规模到底有多少，成为导致国家财政资金分散流失和使用效率低下的一个重要因素，《预算法》二审草案也正因有将财政专户合法化之嫌才广受批评。提议在《预算法》中保留财政专户的部委，多被审计署查出有大量财政专户资金。从二审到三审的近两年中，财政收支管理规范性虽然有了一定的进步，但是仍然可以看到部门利益对修法的影响。
《预算法》修订的目标之一，是为了解决“预算内、外两个体系、两种管理模式”的问题，预算内、外统一管理后，“财政专户”也就没有存在的理由。然而在三审的修订案草案中，虽然对可以设立财政专户的资金限定为法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，大幅限制了财政专户的设立和资金的使用。但在全国人大常委会委员任茂东看来，这种先承认财政专户存在的合法性，然后再加强管理的方法在实践中并不足取，财政专户所涉及的核心问题是当前是否有必要设立的问题。
5月28日，财政部发布《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》。从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。从此次财政部《通知》来看，仍然为现存的财政专户留有余地。
地方自主发债谨慎放行
允许地方发债被财政专家普遍解读为三审稿的另一个亮点。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已经释放出地方政府发债解禁的信号，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。
由于现行《预算法》不允许地方政府发债，利用投融资平台举债的隐蔽性特点使得地方债务在过去的几年中迅猛增长。为地方政府融资设立合法渠道一直以来为学界所呼吁，分税制下的“地方突围”亟需找到一个合法、透明的出口。三审稿拟对地方发债适度开闸，可以说是正当其时。与此同时，修法也采取了较为审慎的态度，规定了诸多限制，例如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。在债务规模和管理方式上设立了多道“防火墙”。
5月21日，财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。此前，地方债虽然于2009年解禁，但是由财政部代理，规模由财政部决定，发行和偿债也要由财政部代办。2011年年底，开始试点地方政府直接发债，但是发债规模和偿债仍由财政部决定和代办。最新的试点涵盖了东中西部的省份，并且允许地方政府自主发行及自行偿付，可以说是重构央地财政关系的进一步尝试。不过，在相关学者看来，债务管理及风险预警机制仍面临考验，地方政府破产制度、财政紧急状态制度等都没有建立，中央政府有可能最终为地方政府的债务埋单。
无论从三审稿还是此次试点的规定来看，中央对地方自主发债还是采取了较为严格的规制。
《预算法（修正案）》正式通过或许需要更长的时间，争议和存疑的部分先进行试点，这也是中国式修法的一个特点。实践中遇到的问题有助于未来的草案更具严肃性和可执行性，从根本上理顺“政府与人大”、“中央与地方”的关系。
不过，这也在各方预计之中，全国人大常委会相关人士即表示条件还不成熟，三审稿上会只是“让第一次见面的新一届常委会熟悉条文，进而深入研究”。而且，按照《立法法》的规定，搁置争议满两年的法律案将终止审议，此次修正案上会更有走程序以免被终止审议的现实需要。
相较于同期启动修订的其他法律，《预算法》修订可谓一波三折，现行《预算法》已经运行20年，修法是共识，然而，“管好政府的钱袋子”这一现代财政精神能够在多大程度上体现，仍有诸多争议需要解决。
管理法，还是控权法
《预算法》修订跨越10年，历经3届人大，两度成立起草小组。其间，全国财政收入从2004的2.6万亿扩张到了2013年的12.9万亿。随着财政总量的扩大，先行预算制度的弊端更加显现。
2004年全国人大正式启动了《预算法》的修订议程，两年之后，全国人大预算工委会牵头起草了《预算法（修正案）》第一稿。这一修正案因强调对政府部门财政收支预算及执行的限制，被认为比较接近现代民主政治精神。也正因如此，受到了利益相关部委的反对和抵制，此次修订最终搁置。
经过了这番看起来太过“理想”的初探，2009年，第十一届全国人大决定重启预算修法进程，并成立了人大预工委、财政部、国家发改委、审计署等十几部门联合组成的新起草小组。然而，作为各大部委激烈博弈后的产物，二审稿一面世，即受到了广泛的批评，被认为极大反映了财政系统的部门利益，更像是一个内部工作条例，人大审批监督、规范约束政府预算的权力被弱化，也没有提及公众参与的权利，政府内部制衡预算的制度也被削弱。
预算法到底应该是管理法还是控权法，通俗地讲对应着“政府管钱袋子”还是“管好政府的钱袋子”两种思路。立法宗旨的差异，决定了公共财政运行过程与监督的不同走向。修法的过程中，这一争议始终是焦点之一。三审稿对此作出的回应被认为是一个亮点，一改过去强调政府管理经济、发挥预算宏观调控作用的宗旨，强调规范政府收支行为、对预算的监督和管理。
与此前对二审稿“倒退”的评价不同，学界普遍认为三审稿有所进步。在人大监督权、预算编制的完整性、预算公开等方面都有了明确的规定。例如，“全国人大可以改变或撤销全国人大常委会关于预算、决算不适当的决议”；确立四本预算的全口径预算体系，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制；预算执行情况报告和政府采购则都要公开，并且明确了公开的具体时限，还增加了对“虚假列支、超标楼堂馆所”等违纪行为的问责和处分规定；安排专项转移支付时，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。此外，适度放开地方政府举债的权限。
其中，预算公开的程度应该是公众最为关心的问题。针对已经公开的各级预决算报告普遍存在“一般人看不懂”的问题，三审稿提出，“政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”。按照经济性质分类，就是要反映出各项支出的具体用途。近日，财政部也表示将积极研究部门决算按经济分类公开。
不过，三审稿也仍然给一些短期内无法突破的遗留问题设置了模糊的空间，诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，地方债风险管理等，还缺乏细化条款和可操作性。与前两次审议相比，三审稿在难点上选择了适度稳健的策略，此次未获通过，意味着部门关系、央地关系理出明晰的权责边界还需要一定的时间。通常情况下，3次审议就能完成一次修法，但是在很难达成共识的情况下，法律修订将是一个漫长的过程，例如《物权法》就审议了7次之多。在此背景下，部分难点先进行试水未尝不是一个突破口。
财政专户废存
《预算法》修订过程中，财政专户的废存一直是一个争议点。
作为统收统支型财政管理体制的产物，财政专户游离于人民银行经理的国库之外。这些预算外资金助长了小金库的泛滥，为腐败提供了可能。2010年，江苏省财政厅原副厅长张美芳巨额受贿案即与此相关，其受贿来源主要是决定财政收入开户银行而收取银行吸储回扣。
《预算法》二审前夕，财政部就曾出台文件整顿清理财政专户，认为专项支出专户开设过多、过乱，一些专户违规开设。
事实上，由于种类繁杂的非税收入分散在政府的各个部门和事业单位，而各个部门又有不同的非税项目，这些权限分布在不同的处室，又分散在不同的银行。所以没有任何层级能够厘清这些账户和规模到底有多少，成为导致国家财政资金分散流失和使用效率低下的一个重要因素，《预算法》二审草案也正因有将财政专户合法化之嫌才广受批评。提议在《预算法》中保留财政专户的部委，多被审计署查出有大量财政专户资金。从二审到三审的近两年中，财政收支管理规范性虽然有了一定的进步，但是仍然可以看到部门利益对修法的影响。
《预算法》修订的目标之一，是为了解决“预算内、外两个体系、两种管理模式”的问题，预算内、外统一管理后，“财政专户”也就没有存在的理由。然而在三审的修订案草案中，虽然对可以设立财政专户的资金限定为法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，大幅限制了财政专户的设立和资金的使用。但在全国人大常委会委员任茂东看来，这种先承认财政专户存在的合法性，然后再加强管理的方法在实践中并不足取，财政专户所涉及的核心问题是当前是否有必要设立的问题。
与前两次审议相比，三审稿在难点上选择了适度稳健的策略，此次未获通过，意味着部门关系、央地关系理出明晰的权责边界还需要一定的时间。
5月28日，财政部发布《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》。从2014年6月1日起，一律不再新设专项支出财政专户；目前已设立的专项支出财政专户要逐步取消，确需保留的经财政部审核后报国务院批准。从此次财政部《通知》来看，仍然为现存的财政专户留有余地。
地方自主发债谨慎放行
允许地方发债被财政专家普遍解读为三审稿的另一个亮点。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就已经释放出地方政府发债解禁的信号，“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。
由于现行《预算法》不允许地方政府发债，利用投融资平台举债的隐蔽性特点使得地方债务在过去的几年中迅猛增长。为地方政府融资设立合法渠道一直以来为学界所呼吁，分税制下的“地方突围”亟需找到一个合法、透明的出口。三审稿拟对地方发债适度开闸，可以说是正当其时。与此同时，修法也采取了较为审慎的态度，规定了诸多限制，例如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。在债务规模和管理方式上设立了多道“防火墙”。
5月21日，财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。此前，地方债虽然于2009年解禁，但是由财政部代理，规模由财政部决定，发行和偿债也要由财政部代办。2011年年底，开始试点地方政府直接发债，但是发债规模和偿债仍由财政部决定和代办。最新的试点涵盖了东中西部的省份，并且允许地方政府自主发行及自行偿付，可以说是重构央地财政关系的进一步尝试。不过，在相关学者看来，债务管理及风险预警机制仍面临考验，地方政府破产制度、财政紧急状态制度等都没有建立，中央政府有可能最终为地方政府的债务埋单。
无论从三审稿还是此次试点的规定来看，中央对地方自主发债还是采取了较为严格的规制。
《预算法（修正案）》正式通过或许需要更长的时间，争议和存疑的部分先进行试点，这也是中国式修法的一个特点。实践中遇到的问题有助于未来的草案更具严肃性和可执行性，从根本上理顺“政府与人大”、“中央与地方”的关系。