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摘 要 在社会转型时期，各种矛盾由于社会阶层的重构以及利益冲突的加剧凸显出来，矛盾积压到一定的程度，群体性事件便会在一定的时间段内集中出现。近些年来群体性事件的数量呈现快速增长的趋势，并且呈现出来组织化、影响大以及非直接相关人员参与多的新特点，这给直面群体事件进行危机管理的基层政府带来考验，在维护社会、政治稳定的大局要求下，基层政府亟待提高自身应对群体性事件的能力。
关键词 基层政府 群体性事件 政府能力
中图分类号：D035 文献标识码：A
群体性事件 在进入20世纪90年代之后，数量大幅度增加， 在县域的范围内，群体性事件又呈现出新的特点，即组织化程度有所提高；无直接利益诉求增多 ；参与主体多为弱势群体；负面影响不断增大等。 在学界对于基层政府应对群体性事件的能力有诸多非议，在中国社科院发布2010年法治蓝皮书———《中国法治发展报告No.8(2010)》中指出，地方政府处置群体性事件不力难以脱责 ,在新的复杂局势下，党的执政能力不断经受着各个方面的考验，群体性事件多发的趋势，以及基层政府在应对群体性事件的能力上欠缺的情况，如果不得到及时的改善，便会丧失民众的信任，损害党执政合法性的基础。因此，如何加强基层政府应对群体性事件的能力建设是一件非常重要的时代课题，这不仅关系着政府效率的提高，更关系民心向背这一政治命题。
一、基层政府危机管理能力的现状
在2010年3月召开的两会上，温家宝总理说“我们要积极推进政治体制改革。笔者以为在当前最重要的是三个方面：一是要发展社会主义民主政治，保障人民的自由和权利；二是推进司法体制改革，促进社会公平正义；三是加强各方面的监督，使政府的行政运转依法进行，并置于监督之下。”加强政府应对群体性事件的能力显然是推进政治体制改革的应有之意，群体性事件的起因多是国家权力对于民众权益的侵犯，在现阶段这一个局面逐渐被改变，有的群体性事件的发生与政府并无直接的关联，但却由于政府应对能力的欠缺而导致的工作失误，使得政府成为矛盾的焦点，即有所谓的政府为当事人的错误买单的情况发生，这种情况下，起初民众的感觉是自己的权利受损，在寻求解决的过程中，可能由于受挫，就会激发自身权力缺乏的一种感受，从而丧失生活的幸福感。在尼采看来：“幸福感的第一个意义是权力感”，而“权力感要求自我表达，既对我们自己，也对其他人，或者对观念以及想象的存在。最通常的表达方式是：支配、获胜、毁坏——这三者出于同一个基本的冲动”。
在民众幸福感缺乏导致权力感上升的情况下，一个发声的通道是必须的，正所谓“防民之口甚于防川”。然而，在有些情况下，基层政府的官员在面对群体性事件的时候，缺乏与群众进行交流的能力，尤其是在网络发达的当下，通过网络的方式动员起来的群体性事件在群体性事件总数中所占的比例越来越大，有人将处置“网络群体性事件”的手段缺乏概括为“三个进不去”：对网络，基层党组织“进不去”，思想政治工作“进不去”，公安、武警等国家强制力“进不去”。网络时代的媒体常常被称为是行政、立法、司法之外的“第四权力”或“无冕之王”。世界各国政府和政党都十分重视网络时代的话语权问题。这主要是因为网络媒体的社会作用和社会影响实在太大，谁掌控了网络媒体的话语权，谁就左右了社会舆论和环境力量。在现代政党政治中，执政党控制它，是因为它宣传及展示什么，公众就接受什么，公众的政治判断受它的左右。反对党也在努力左右它，因为它具有政治监督的功能。它时而为执政党摇旗呐喊，让执政党“感激不尽”；时而又完全站在反对党一面，成为执政党的对立面，使执政党因此而陷于尴尬境地。所以，掌控网络媒体的话语权是一门政治艺术，更是一种政府在心的形式下执政的能力。但是，利益诉求的表达通道往往被阻断，导致信息传达上出现偏差，从而导致小的纠纷最终演化为大的群体性事件。
预警和应急机制不健全,现场处置不力。现代社会的预警机制至关重要,它是对社会运行状况发生信号,显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态,以致引起社会管理者和社会公众的注意,及时采取对策,使社会运行状况不再继续恶化的一套制度和方法。国家在应对群体性事件的预警方面，已经积累了不少的经验，2005年7月，国务院召开“全国应急管理工作会议”，提出建立健全全社会预警体系和应急机制；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件系统应急预案，全国应急预案框架体系初步形成； 2007年开始推进应急管理基层工作；2007年11月，《突发事件应对法》实施，明确建立“统一领导、综合协调、分级负责、分类与属地管理”为主的应急管理体系。但是，地方政府在落实此部法律的过程中，除了诸如法律意识不强、贯彻不力等问题。
社会转型期，各项制度规定并不完备，许多事件的起因并不复杂，但由于当地政府处理不力，事件愈演愈烈，最终才演变成了大范围的暴力冲突。中国人民公安大学余凌云教授认为：行政救济途径不通畅是群体性事件频发的根源。如果有解决纠纷的机制，本来有一些小的矛盾早就应该得到解决，但当事人告到哪一级政府都得不到解决，告到法院也不受理，中央的指示也得不到落实，最终必然会激化为大面积的群体事件。 特别是随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有了相当大的政治爆炸性，有可能诱发较大的社会冲突。
目前基层政府应对群体性事件的具备了一定的能力，但是还在一些方面有错欠缺，综上所述可总结为以下几种能力的欠缺：首先是执政观念的落后，在新的历史时期，群体性事件出现新的特征，应对群体性事件的观念还是停留在“事后压制”“大事化小，小事化了”的粗放式管理阶段，一事一管，未能形成长效的管理体制提高行政效能，做到发生一件解决一片的要求；其次，缺乏判断能力，对于群体性事件的发生有恐惧心理，将所有的群体性事件都归类为政治问题 ，甚至由于判断不当，将简单的民间纠纷恶化为群体性事件；再次，临场应变能力差，不能建立与群众的有效沟通，过分运用国家强制力，激化社会矛盾，各部门各自为政，不能建立协调机制。
二、基层政府危机管理能力欠缺的原因
刘能教授将共和国成立后的群体性事件分为三个独特的时期，第一个时期来说，恰好是释放改革开放初期所带来的结构性压力的时期，这个时期的群体性集体行动，成了传统精英（包括大学生、知识分子和退休老革命）表达地位挫折感的主要方式之一。第二个时期，虽然选择的是2000—2002年，但实际上应该覆盖整个1990年代中后期，在这个时期，前一阶段经济改革造成的贫富分化明显加剧，加上所有制体系的进一步重构和社会福利体系的市场化，造成了新的社会弱势群体的加速生成——下岗工人和抗税农民成为这一时期群体性抗争的主导力量。第三个时期是2005年及其前后所代表的“最近的现在”这个时期，在这个时期内，怨恨生产的主导诱因，随着社会福利供给形势的好转，已经逐渐由弱势群体的“道义经济学”心智/意识形态（a mentality or an ideology of moral economy），转变为威胁健康和生命安全的环境风险、不利的经济契约关系（正如业主维权运动和反拆迁/反征地运动所揭示的那样）和针对权势者的泛化的社会怨恨。处于这个时期的群体性事件对于基层政府来说，存在更大的困难，但是基层政府却未能紧跟上群体性事件变化的步伐，这导致了基层政府在应对群体性事件上能力欠缺。
第一，执政观念更新的迟滞。群体性事件对基层政府的传统执政理念产生冲击。一个有公信力的政府组织，才能增强社会公众的社会信任感、归属感和责任感。在当前的社会转型期，我们部分地区基层政府组织公信体系还没有系统地建立起来。这主要体现在部分基层政府组织职能转变滞后，传统的执政理念不能适应市场经济发展的新要求，依法行政还存在着不完善的地方。群体性事件的发生使得当地基层政府在执政理念的转变上显得尤为紧迫，基层政府组织由全能走向有限、由神秘走向透明、由“任性”走向守信、由权力走向责任、由利益走向中立已是大势所趋。
第二，基层政府官员法治观念相对淡薄。法治不仅仅要求在形式上表现为法律制度，还要求法律制度本身要体现法治的灵魂，即始终以保护广大人民权益作为其价值旨归。如果法律制度是偏向某些利益集团，或者是不顾人民真实需要、违背人民利益的恶法，那么这样的法治就是法治形式主义，是有违法治精神的。
第三，对新的群体性事件缺乏判断能力。并不是所有的群体性事件都是针对党和政府，具有政治危害性，相当一部分只是公民之间的利益冲突，无法得到有效解决而产生的规模化的冲突。 对于这部分事件的应对，就应该采取温和疏导的手段。但是，基层政府的官员在很大程度上对于群体性事件不加区分的采取同样的方式解决，导致一些矛盾激化，并将矛盾的焦点转移到政府的身上，形成政府与群众之间不必要的的冲突。
第四，缺乏与群众进行交流的途径，没有充分利用群众组织的中介功能，在国家和社会并非完全结合之间存在一个相对自由的政治空间——非正式制度空间。正是这个自由空间赋予了非正式组织发展的合理性，从而为国家与社会的交流提供了体制外的渠道，更好的化解着国家与社会的冲突和矛盾，甚至还能做国家不能及时做的事情。
第五，地方利益纠葛政绩为上，在我国市场经济发展过程中，政府有相当的主导作用，政府手中尚握有控制市场准入，市场资源配置等关系到公民切身利益的实权，实施信息公开，无疑会使一部分部门失去对权杖的操纵力，影响其部门利益，因而信息公开容易引起他们的抵制，在某些群体性事件中，我们可以看到正是由于市民对当地政府为追求经济利益提高自身政绩而漠视环保、公民利益等的巨大不满而引起的群起公愤，地方政府官员基于自身利益的考虑对本该公开的信息进行刻意隐瞒而不是施政于民，势必造成公众的敌视心理。
三、基层政府危机管理能力建设的途径
美国政治学家亨廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。 要加强民众的政治认同。这其中最基础性的工作，就是要建立真正的公平、公正体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。刚结束的中共十七大把“科学发展观”写进了中共党章。在笔者看来，以“公平公正”为基础的“和谐社会”正是“科学发展观”的重要内容。发展要持续，社会要和谐，就得公平公正，让民众少些社会不满。问题是怎样才能使中国社会公平和正义呢？这其中如何真正建立民意表达机制，即怎么让中国的民众自己来表达对公平正义的理解和期望，并在法律的框架下进行各种利益的博弈是十分重要的。为此就要让工人和农民的利益表达组织化，就是让农民建立农会，工会应该真正成为维护工人权益的组织。
目前在基层政府应对群体性事件的时候，有一种过分政治化的倾向，在公民权利意识增强的情况下，过分的政治性判断会影响法治解决。政治性控制原则的另一个方面就是政治和行政权威掌控了对司法体系和合法暴力机构的垄断使用，因此，我们在群体性集体行动所引发的对峙场合中，往往看到了社会管理者/危机管控者对司法体系和合法暴力的政治性使用，而不是法理性使用。政治性使用的弊端，在于其往往削弱了司法体系和合法暴力机构的专业化运作能力，使得它们先是丧失了独立的法理身份，继而丧失了中立的职业身份，从而丧失了扮演位于集体行动参与者和抗议目标之间的按法理程序独立运作的、持中立立场的第三方角色的机会。在具体实践中，便要求基层政府就事论事。不对群体性事件作“过度政治化”解读，有针对性地解决群众的经济、民生利益诉求；及时公布真实信息，速报事实，慎报原因，知道多少就公布多少，以后用滚动方式逐渐增加；媒体迅速参与舆论监督。主流媒体以 “速报事实、慎报原因”等办法，争取主动权，抢占话语权，抢占道德制高点，主动设置话题。
领导者不理智情绪、急躁心态以及滥用权力动用政府暴力的行为直接激起事件的暴发；弱势村民为保护自身利益无奈的被动应战，决定矛盾双方冲突并不存在你死我忘的战争；县委以及省市高层领导们敏锐的政治头脑及平静的处理方式使得基层干部与村民的冲突必然走向缓和。只要各级党政干部坚持以民为本，以高度的政治责任感对待每一个与村民存在利益冲突的事件，避免与民争利，搞好服务，做政府该做的事，就可以减少乃至杜绝群体事件特别是大规模群体事件的发生。地方政府负责人第一时间到达现场，在第一线做工作，“靠前掌控”。信息公开，反思、问责。首先查找自身原因，检查政府工作中的缺失，公开坦承失误和不足；迅速启动问责程序，罢免失职、渎职官员。慎用警力，不与群众发生直接对抗、冲突，同时，如发生了打砸抢烧，就要果断处置肇事者。
现场处置系统还可以引入第三方调解系统，在具体发生冲突的当事人之间适当设立中立的第三方机构或组织进行调停，而避免政府直接担当这样的调停人，这样就可以使免于政府同时成为当事人和调停人双重身份的尴尬。 第三方主要指非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，具有非官方性独立性和自愿性的显著特点，在现代社会中发挥双重功能，一个功能是提高公民社会自我组织，自救行动的能力，解决地方和社区弱势人群面临的问题，另一个功能是维护 帮助政府发挥作用，动用民间资源解决政府一时解决不了的难题。
四、结论
诚如北京大学公法研究中心主任姜明安教授所说“目前中国处在急剧的转型期，更注重发展效率和激励机制，不注重公平和公正，分配不公导致了‘群体性事件’容易产生。”政府如果想从根本上解决这样的一个困境，就必须不断提高执政能力，提高责任意识，真正做到温家宝总理提出的：公务员除了为什么服务之外，没有任何特权。发展经济，提高人民的生活水平，尽量维持社会法分配的公正，“让所有人都享受到经济发展的成果”，提高人民福利水平，且在这个基础上，面对一些不可避免的问题时，政府及其工作人员执政水平的提高，也具有重要意义，具有良好的应对能力和决策能力，可以在一定程度上避免群体性事件的发生，在发生后，也可以让事件的危害程度保持在一定的范围之内，不至于引起规模和性质上的不可控制局面的发生，网络平台的掌控也是政府执政能力的体现，也是政府执政信心的体现，执政能力来自于执政经验的总结和学习，进而不断提高；执政信心则要靠民众的认可从外部得以建立和强化，因此政府必须从内部和外部两个方向入手，内部加强管理，提高能力；外部开放民主程度，接受不同渠道表达的民意，并对之加以平衡。□
（作者：李烨，毕业于山东大学法学专业，浙江省桐乡市人民检察院办公室副主任；叶飞，毕业于东北财经大学新闻传播学院，浙江省桐乡市人民检察院助理检察员）
注释：
随着改革开放，中国经济进入快速发展期，社会进入转型期，群体事件逐渐进入了人们的视角。通过输入“群体事件”、“征地事件” 等词汇网上查找，可以发现100多万相关信息。群体事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。中共中央办公厅.关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见.2004.
中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘日前在北京律师协会发表演讲谈到：从1993年到2006年，群体性事件从8709起到了9万起，2007年、2008年、2009年都超过了9万起。群体性事件大约可以分为维权、泄愤和骚乱这三种类型，而维权活动又可以分为农民、工人和市民这三部分。于建嵘.群体性事件上升到每年9万起.(2010-02-27)[2010-03-01].http://news.qq.com/a/20100227/001082.htm
笔者认为，所谓无直接利益冲突是一种隐性的利益冲突，这种利益冲突的发生方式不是正面维权，而是一种不满情绪的发泄，对于直接利益冲突引发的群体性事件的应对可以利用利益手段去平衡，但是情绪发泄型的直接利益冲突引发的群体性事件的应对，其最终解决还要依赖于社会整体的变革。
管前程.县域群体性突发事件探析.学理论,2009(5):78.
2010年法治蓝皮书的起草人莫纪宏认为，一些地方政府往往不是依法采取应急措施，而是依靠某些领导的认识水平和判断能力，过分依靠临场发挥，人力、物力、资金难以全部按照要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展工作。一些领导对群体性事件的“临发征兆”毫无察觉，没有任何预警和预防机制，对群体性事件的处置存在很大的侥幸心理，过分依靠警察、公安和保安等治安力量，不愿意深入实际处理具体问题，眼高手低，缺少灵机应变能力。极少数人临阵脱逃、擅离职守，完全丧失了领导干部的应有品格。在分析产生上述问题的原因时，莫纪宏指出，片面的“政绩观”、“稳定观”使得一些地方干部没有把主要精力投入到如何应对处置群体性突发事件问题上来，迷信“专政手段”、“警察力量”等强制方法的作用。
莫纪宏.“不明真相的群众”等说法暴露地方政府执政能力缺乏.(2010-02-26)[2010-03-01]. http://124aj.cn/124ajba/124ba_look.asp?ID=1330&ClassID=4
尼采. 戚仁译.上帝死了.上海三联书店2007,191-192.
到2006年底，中国大陆所有省份皆成立管理领导机构，30个省（区、市）、96%世纪政府、81%的县级政府均成立办事机构。
名家点睛：处置群体事件勿忘执政为民.民主与法制2005(8).http://www.yfzs.gov.cn.(2005-08-26)[2010-03-01].
中国共产党党中央对群体性事件明确定位为“人民内部矛盾”，2006年16届六中全会首度将“积极预防和妥善处理人民内部矛盾引发的群体性事件”，写入决议中；2007年“十七大”要求健全社会管理体制，妥处人民内部矛盾，确实维护社会安定团结。因此，过分地将群体性事件政治化是违背党的执政理念的。
在2009年6月份出版的《半月谈》杂志中，于建嵘认为：我一直强调不能把民众的维权抗争活动作为社会不稳定因素打击或镇压，而要看做是可以化解的人民内部矛盾。参见胡贲.中国治道之变.南方周末（2010.03.04）.
塞缪尔·P·亨廷顿、琼·纳尔逊. 汪寿华等译,难以抉择——发展中国家的政治参与.华夏出版社1989,173.
瞭新.群体性事件应对检验官员执政能力.决策参考,2009(2),40.
通过各方了力量共同参与的大调解控制群体性事件发生的苗头，人民调解员不仅担负着调解的职责，也担负着向政府及时通报维稳信息的重任。这是预防和处理群体性事件的一个重要的发展方向，将人民内部矛盾交由人民自己解决，将党和政府从社会矛盾中独立出来，处于一个中立的地位起到平衡社会矛盾的作用.
关键词 基层政府 群体性事件 政府能力
中图分类号：D035 文献标识码：A
群体性事件 在进入20世纪90年代之后，数量大幅度增加， 在县域的范围内，群体性事件又呈现出新的特点，即组织化程度有所提高；无直接利益诉求增多 ；参与主体多为弱势群体；负面影响不断增大等。 在学界对于基层政府应对群体性事件的能力有诸多非议，在中国社科院发布2010年法治蓝皮书———《中国法治发展报告No.8(2010)》中指出，地方政府处置群体性事件不力难以脱责 ,在新的复杂局势下，党的执政能力不断经受着各个方面的考验，群体性事件多发的趋势，以及基层政府在应对群体性事件的能力上欠缺的情况，如果不得到及时的改善，便会丧失民众的信任，损害党执政合法性的基础。因此，如何加强基层政府应对群体性事件的能力建设是一件非常重要的时代课题，这不仅关系着政府效率的提高，更关系民心向背这一政治命题。
一、基层政府危机管理能力的现状
在2010年3月召开的两会上，温家宝总理说“我们要积极推进政治体制改革。笔者以为在当前最重要的是三个方面：一是要发展社会主义民主政治，保障人民的自由和权利；二是推进司法体制改革，促进社会公平正义；三是加强各方面的监督，使政府的行政运转依法进行，并置于监督之下。”加强政府应对群体性事件的能力显然是推进政治体制改革的应有之意，群体性事件的起因多是国家权力对于民众权益的侵犯，在现阶段这一个局面逐渐被改变，有的群体性事件的发生与政府并无直接的关联，但却由于政府应对能力的欠缺而导致的工作失误，使得政府成为矛盾的焦点，即有所谓的政府为当事人的错误买单的情况发生，这种情况下，起初民众的感觉是自己的权利受损，在寻求解决的过程中，可能由于受挫，就会激发自身权力缺乏的一种感受，从而丧失生活的幸福感。在尼采看来：“幸福感的第一个意义是权力感”，而“权力感要求自我表达，既对我们自己，也对其他人，或者对观念以及想象的存在。最通常的表达方式是：支配、获胜、毁坏——这三者出于同一个基本的冲动”。
在民众幸福感缺乏导致权力感上升的情况下，一个发声的通道是必须的，正所谓“防民之口甚于防川”。然而，在有些情况下，基层政府的官员在面对群体性事件的时候，缺乏与群众进行交流的能力，尤其是在网络发达的当下，通过网络的方式动员起来的群体性事件在群体性事件总数中所占的比例越来越大，有人将处置“网络群体性事件”的手段缺乏概括为“三个进不去”：对网络，基层党组织“进不去”，思想政治工作“进不去”，公安、武警等国家强制力“进不去”。网络时代的媒体常常被称为是行政、立法、司法之外的“第四权力”或“无冕之王”。世界各国政府和政党都十分重视网络时代的话语权问题。这主要是因为网络媒体的社会作用和社会影响实在太大，谁掌控了网络媒体的话语权，谁就左右了社会舆论和环境力量。在现代政党政治中，执政党控制它，是因为它宣传及展示什么，公众就接受什么，公众的政治判断受它的左右。反对党也在努力左右它，因为它具有政治监督的功能。它时而为执政党摇旗呐喊，让执政党“感激不尽”；时而又完全站在反对党一面，成为执政党的对立面，使执政党因此而陷于尴尬境地。所以，掌控网络媒体的话语权是一门政治艺术，更是一种政府在心的形式下执政的能力。但是，利益诉求的表达通道往往被阻断，导致信息传达上出现偏差，从而导致小的纠纷最终演化为大的群体性事件。
预警和应急机制不健全,现场处置不力。现代社会的预警机制至关重要,它是对社会运行状况发生信号,显示社会已经或即将发生无序现象的临界状态,以致引起社会管理者和社会公众的注意,及时采取对策,使社会运行状况不再继续恶化的一套制度和方法。国家在应对群体性事件的预警方面，已经积累了不少的经验，2005年7月，国务院召开“全国应急管理工作会议”，提出建立健全全社会预警体系和应急机制；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件系统应急预案，全国应急预案框架体系初步形成； 2007年开始推进应急管理基层工作；2007年11月，《突发事件应对法》实施，明确建立“统一领导、综合协调、分级负责、分类与属地管理”为主的应急管理体系。但是，地方政府在落实此部法律的过程中，除了诸如法律意识不强、贯彻不力等问题。
社会转型期，各项制度规定并不完备，许多事件的起因并不复杂，但由于当地政府处理不力，事件愈演愈烈，最终才演变成了大范围的暴力冲突。中国人民公安大学余凌云教授认为：行政救济途径不通畅是群体性事件频发的根源。如果有解决纠纷的机制，本来有一些小的矛盾早就应该得到解决，但当事人告到哪一级政府都得不到解决，告到法院也不受理，中央的指示也得不到落实，最终必然会激化为大面积的群体事件。 特别是随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有了相当大的政治爆炸性，有可能诱发较大的社会冲突。
目前基层政府应对群体性事件的具备了一定的能力，但是还在一些方面有错欠缺，综上所述可总结为以下几种能力的欠缺：首先是执政观念的落后，在新的历史时期，群体性事件出现新的特征，应对群体性事件的观念还是停留在“事后压制”“大事化小，小事化了”的粗放式管理阶段，一事一管，未能形成长效的管理体制提高行政效能，做到发生一件解决一片的要求；其次，缺乏判断能力，对于群体性事件的发生有恐惧心理，将所有的群体性事件都归类为政治问题 ，甚至由于判断不当，将简单的民间纠纷恶化为群体性事件；再次，临场应变能力差，不能建立与群众的有效沟通，过分运用国家强制力，激化社会矛盾，各部门各自为政，不能建立协调机制。
二、基层政府危机管理能力欠缺的原因
刘能教授将共和国成立后的群体性事件分为三个独特的时期，第一个时期来说，恰好是释放改革开放初期所带来的结构性压力的时期，这个时期的群体性集体行动，成了传统精英（包括大学生、知识分子和退休老革命）表达地位挫折感的主要方式之一。第二个时期，虽然选择的是2000—2002年，但实际上应该覆盖整个1990年代中后期，在这个时期，前一阶段经济改革造成的贫富分化明显加剧，加上所有制体系的进一步重构和社会福利体系的市场化，造成了新的社会弱势群体的加速生成——下岗工人和抗税农民成为这一时期群体性抗争的主导力量。第三个时期是2005年及其前后所代表的“最近的现在”这个时期，在这个时期内，怨恨生产的主导诱因，随着社会福利供给形势的好转，已经逐渐由弱势群体的“道义经济学”心智/意识形态（a mentality or an ideology of moral economy），转变为威胁健康和生命安全的环境风险、不利的经济契约关系（正如业主维权运动和反拆迁/反征地运动所揭示的那样）和针对权势者的泛化的社会怨恨。处于这个时期的群体性事件对于基层政府来说，存在更大的困难，但是基层政府却未能紧跟上群体性事件变化的步伐，这导致了基层政府在应对群体性事件上能力欠缺。
第一，执政观念更新的迟滞。群体性事件对基层政府的传统执政理念产生冲击。一个有公信力的政府组织，才能增强社会公众的社会信任感、归属感和责任感。在当前的社会转型期，我们部分地区基层政府组织公信体系还没有系统地建立起来。这主要体现在部分基层政府组织职能转变滞后，传统的执政理念不能适应市场经济发展的新要求，依法行政还存在着不完善的地方。群体性事件的发生使得当地基层政府在执政理念的转变上显得尤为紧迫，基层政府组织由全能走向有限、由神秘走向透明、由“任性”走向守信、由权力走向责任、由利益走向中立已是大势所趋。
第二，基层政府官员法治观念相对淡薄。法治不仅仅要求在形式上表现为法律制度，还要求法律制度本身要体现法治的灵魂，即始终以保护广大人民权益作为其价值旨归。如果法律制度是偏向某些利益集团，或者是不顾人民真实需要、违背人民利益的恶法，那么这样的法治就是法治形式主义，是有违法治精神的。
第三，对新的群体性事件缺乏判断能力。并不是所有的群体性事件都是针对党和政府，具有政治危害性，相当一部分只是公民之间的利益冲突，无法得到有效解决而产生的规模化的冲突。 对于这部分事件的应对，就应该采取温和疏导的手段。但是，基层政府的官员在很大程度上对于群体性事件不加区分的采取同样的方式解决，导致一些矛盾激化，并将矛盾的焦点转移到政府的身上，形成政府与群众之间不必要的的冲突。
第四，缺乏与群众进行交流的途径，没有充分利用群众组织的中介功能，在国家和社会并非完全结合之间存在一个相对自由的政治空间——非正式制度空间。正是这个自由空间赋予了非正式组织发展的合理性，从而为国家与社会的交流提供了体制外的渠道，更好的化解着国家与社会的冲突和矛盾，甚至还能做国家不能及时做的事情。
第五，地方利益纠葛政绩为上，在我国市场经济发展过程中，政府有相当的主导作用，政府手中尚握有控制市场准入，市场资源配置等关系到公民切身利益的实权，实施信息公开，无疑会使一部分部门失去对权杖的操纵力，影响其部门利益，因而信息公开容易引起他们的抵制，在某些群体性事件中，我们可以看到正是由于市民对当地政府为追求经济利益提高自身政绩而漠视环保、公民利益等的巨大不满而引起的群起公愤，地方政府官员基于自身利益的考虑对本该公开的信息进行刻意隐瞒而不是施政于民，势必造成公众的敌视心理。
三、基层政府危机管理能力建设的途径
美国政治学家亨廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。 要加强民众的政治认同。这其中最基础性的工作，就是要建立真正的公平、公正体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。刚结束的中共十七大把“科学发展观”写进了中共党章。在笔者看来，以“公平公正”为基础的“和谐社会”正是“科学发展观”的重要内容。发展要持续，社会要和谐，就得公平公正，让民众少些社会不满。问题是怎样才能使中国社会公平和正义呢？这其中如何真正建立民意表达机制，即怎么让中国的民众自己来表达对公平正义的理解和期望，并在法律的框架下进行各种利益的博弈是十分重要的。为此就要让工人和农民的利益表达组织化，就是让农民建立农会，工会应该真正成为维护工人权益的组织。
目前在基层政府应对群体性事件的时候，有一种过分政治化的倾向，在公民权利意识增强的情况下，过分的政治性判断会影响法治解决。政治性控制原则的另一个方面就是政治和行政权威掌控了对司法体系和合法暴力机构的垄断使用，因此，我们在群体性集体行动所引发的对峙场合中，往往看到了社会管理者/危机管控者对司法体系和合法暴力的政治性使用，而不是法理性使用。政治性使用的弊端，在于其往往削弱了司法体系和合法暴力机构的专业化运作能力，使得它们先是丧失了独立的法理身份，继而丧失了中立的职业身份，从而丧失了扮演位于集体行动参与者和抗议目标之间的按法理程序独立运作的、持中立立场的第三方角色的机会。在具体实践中，便要求基层政府就事论事。不对群体性事件作“过度政治化”解读，有针对性地解决群众的经济、民生利益诉求；及时公布真实信息，速报事实，慎报原因，知道多少就公布多少，以后用滚动方式逐渐增加；媒体迅速参与舆论监督。主流媒体以 “速报事实、慎报原因”等办法，争取主动权，抢占话语权，抢占道德制高点，主动设置话题。
领导者不理智情绪、急躁心态以及滥用权力动用政府暴力的行为直接激起事件的暴发；弱势村民为保护自身利益无奈的被动应战，决定矛盾双方冲突并不存在你死我忘的战争；县委以及省市高层领导们敏锐的政治头脑及平静的处理方式使得基层干部与村民的冲突必然走向缓和。只要各级党政干部坚持以民为本，以高度的政治责任感对待每一个与村民存在利益冲突的事件，避免与民争利，搞好服务，做政府该做的事，就可以减少乃至杜绝群体事件特别是大规模群体事件的发生。地方政府负责人第一时间到达现场，在第一线做工作，“靠前掌控”。信息公开，反思、问责。首先查找自身原因，检查政府工作中的缺失，公开坦承失误和不足；迅速启动问责程序，罢免失职、渎职官员。慎用警力，不与群众发生直接对抗、冲突，同时，如发生了打砸抢烧，就要果断处置肇事者。
现场处置系统还可以引入第三方调解系统，在具体发生冲突的当事人之间适当设立中立的第三方机构或组织进行调停，而避免政府直接担当这样的调停人，这样就可以使免于政府同时成为当事人和调停人双重身份的尴尬。 第三方主要指非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，具有非官方性独立性和自愿性的显著特点，在现代社会中发挥双重功能，一个功能是提高公民社会自我组织，自救行动的能力，解决地方和社区弱势人群面临的问题，另一个功能是维护 帮助政府发挥作用，动用民间资源解决政府一时解决不了的难题。
四、结论
诚如北京大学公法研究中心主任姜明安教授所说“目前中国处在急剧的转型期，更注重发展效率和激励机制，不注重公平和公正，分配不公导致了‘群体性事件’容易产生。”政府如果想从根本上解决这样的一个困境，就必须不断提高执政能力，提高责任意识，真正做到温家宝总理提出的：公务员除了为什么服务之外，没有任何特权。发展经济，提高人民的生活水平，尽量维持社会法分配的公正，“让所有人都享受到经济发展的成果”，提高人民福利水平，且在这个基础上，面对一些不可避免的问题时，政府及其工作人员执政水平的提高，也具有重要意义，具有良好的应对能力和决策能力，可以在一定程度上避免群体性事件的发生，在发生后，也可以让事件的危害程度保持在一定的范围之内，不至于引起规模和性质上的不可控制局面的发生，网络平台的掌控也是政府执政能力的体现，也是政府执政信心的体现，执政能力来自于执政经验的总结和学习，进而不断提高；执政信心则要靠民众的认可从外部得以建立和强化，因此政府必须从内部和外部两个方向入手，内部加强管理，提高能力；外部开放民主程度，接受不同渠道表达的民意，并对之加以平衡。□
（作者：李烨，毕业于山东大学法学专业，浙江省桐乡市人民检察院办公室副主任；叶飞，毕业于东北财经大学新闻传播学院，浙江省桐乡市人民检察院助理检察员）
注释：
随着改革开放，中国经济进入快速发展期，社会进入转型期，群体事件逐渐进入了人们的视角。通过输入“群体事件”、“征地事件” 等词汇网上查找，可以发现100多万相关信息。群体事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。中共中央办公厅.关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见.2004.
中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘日前在北京律师协会发表演讲谈到：从1993年到2006年，群体性事件从8709起到了9万起，2007年、2008年、2009年都超过了9万起。群体性事件大约可以分为维权、泄愤和骚乱这三种类型，而维权活动又可以分为农民、工人和市民这三部分。于建嵘.群体性事件上升到每年9万起.(2010-02-27)[2010-03-01].http://news.qq.com/a/20100227/001082.htm
笔者认为，所谓无直接利益冲突是一种隐性的利益冲突，这种利益冲突的发生方式不是正面维权，而是一种不满情绪的发泄，对于直接利益冲突引发的群体性事件的应对可以利用利益手段去平衡，但是情绪发泄型的直接利益冲突引发的群体性事件的应对，其最终解决还要依赖于社会整体的变革。
管前程.县域群体性突发事件探析.学理论,2009(5):78.
2010年法治蓝皮书的起草人莫纪宏认为，一些地方政府往往不是依法采取应急措施，而是依靠某些领导的认识水平和判断能力，过分依靠临场发挥，人力、物力、资金难以全部按照要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展工作。一些领导对群体性事件的“临发征兆”毫无察觉，没有任何预警和预防机制，对群体性事件的处置存在很大的侥幸心理，过分依靠警察、公安和保安等治安力量，不愿意深入实际处理具体问题，眼高手低，缺少灵机应变能力。极少数人临阵脱逃、擅离职守，完全丧失了领导干部的应有品格。在分析产生上述问题的原因时，莫纪宏指出，片面的“政绩观”、“稳定观”使得一些地方干部没有把主要精力投入到如何应对处置群体性突发事件问题上来，迷信“专政手段”、“警察力量”等强制方法的作用。
莫纪宏.“不明真相的群众”等说法暴露地方政府执政能力缺乏.(2010-02-26)[2010-03-01]. http://124aj.cn/124ajba/124ba_look.asp?ID=1330&ClassID=4
尼采. 戚仁译.上帝死了.上海三联书店2007,191-192.
到2006年底，中国大陆所有省份皆成立管理领导机构，30个省（区、市）、96%世纪政府、81%的县级政府均成立办事机构。
名家点睛：处置群体事件勿忘执政为民.民主与法制2005(8).http://www.yfzs.gov.cn.(2005-08-26)[2010-03-01].
中国共产党党中央对群体性事件明确定位为“人民内部矛盾”，2006年16届六中全会首度将“积极预防和妥善处理人民内部矛盾引发的群体性事件”，写入决议中；2007年“十七大”要求健全社会管理体制，妥处人民内部矛盾，确实维护社会安定团结。因此，过分地将群体性事件政治化是违背党的执政理念的。
在2009年6月份出版的《半月谈》杂志中，于建嵘认为：我一直强调不能把民众的维权抗争活动作为社会不稳定因素打击或镇压，而要看做是可以化解的人民内部矛盾。参见胡贲.中国治道之变.南方周末（2010.03.04）.
塞缪尔·P·亨廷顿、琼·纳尔逊. 汪寿华等译,难以抉择——发展中国家的政治参与.华夏出版社1989,173.
瞭新.群体性事件应对检验官员执政能力.决策参考,2009(2),40.
通过各方了力量共同参与的大调解控制群体性事件发生的苗头，人民调解员不仅担负着调解的职责，也担负着向政府及时通报维稳信息的重任。这是预防和处理群体性事件的一个重要的发展方向，将人民内部矛盾交由人民自己解决，将党和政府从社会矛盾中独立出来，处于一个中立的地位起到平衡社会矛盾的作用.