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2017年2月，武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示。公示信息及项目材料显示，招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体中标，成为继济青高铁（潍坊段）、贵阳市轨道交通2号线一期工程之后第三个银行中标的PPP项目。此消息一经发出，业界一片哗然，引发业界关于“谁能成为合格社会资本”的大讨论。虽然项目的信息细节披露并不完整，但几乎可以肯定的是，该项目是以PPP之名，行融资之实。对于政府方股东武汉地铁集团而言，不仅实现了资本金和债务的融资，还实现了出表。本文从银行参与PPP项目的原因和动机、面临的困难等方面做进一步的探讨。
银行参与PPP的原因和动机
放贷压力巨大
近两年金融圈流行的说法是“市场上钱太多，好项目太少”，这是当前金融业的真实写照。对于银行来说，最主要的任务是用好、用足政策，通过发放贷款将央行配给的贷款新增规模消化掉，而发放贷款是完成如中间业务收入、利润、结算等其他指标的前提和基础。各家银行都面临严重的资产荒，贷款规模很多，但没有好的项目可投，主要原因在于以下三个方面。
（1）在经济下行压力下，各家银行主动收缩了民营企业的贷款规模。各家银行都面临着不良贷款快速上升的压力，对于基层银行而言，一旦发生不良贷款，就有可能被追责，相关负责人甚至可能丢掉“帽子”。因此，银行最重要的任务是控制不良贷款率的上升。在这一背景下，银行对放贷项目的要求更高，宁肯少赚点，也不能发生不良贷款。对于好项目，哪怕利率低一点，也会去做;对于有风险的项目，哪怕给的利率再高，也会非常谨慎。
（2）地方政府债务置换导致银行腾出很大的贷款规模。2015年，财政部为规范地方政府存量债务管理，计划用三年时间，通过发行地方政府债券置换地方政府存量债务14.34万亿元。2015年、2016年、2017年分别置换了3.2万亿元、5万亿元、2.77万亿元的地方政府债务。在置换的存量债务中，融资平台的银行贷款占比最大。对于银行来说，这些债务置换后，需要用新发放的贷款填补债务置换导致的“缺口”。
（3）银行面临各路金融机构的竞争。一般来说，银行的资金在所有金融机构中利率最低、期限最长，但银行的审批也是最严格的，资金的使用也是最不灵活的。对于地方政府而言，一方面希望资金成本低一些、期限长一些;另一方面希望手续简便，使用灵活。有些时候，地方政府宁肯牺牲一些成本，也会选择手续简便、使用灵活的资金来源，如信托、资管计划、基金等。
PPP市场规模可观
在银行面临资产荒的近三年，我国的PPP在蓬勃发展。根据北京明树数据科技有限公司的统计，截至2018年7月，全国范围内公布中标的PPP项目已达11.52万亿元，总个数为7 904个。在PPP发轫伊始，很多银行并不看好PPP。但随着PPP以不可逆转之势快速发展，银行逐渐调整内部政策以适应PPP的发展，积极通过以投带贷、投贷协同的方式参与PPP。前述银行联合体中标武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目，正是通过投资获得了后期债务融资的优先权。
适应政策变化
一直以来，政府类项目对于银行来说属于优质资产，尤其是近几年各银行不良贷款率快速攀升之后，政府类项目更成了“香饽饽”。国务院国发﹝2014﹞43号印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》实施后，地方政府通过融资平台新增负债受到限制，且不得违规举债和担保。2014年以后，各家银行主要采用政府购买服务模式向政府类项目发放贷款。这一模式可行的依据是政府购买服务的支出不列入政府债务，仅算作政府的财政支出。
银行出于风险防控的需要，要求地方人大和财政部门出具承诺函，承诺的内容如“政府协调财政资金偿还银行本息”“将政府购买服务资金纳入财政预算和中长期财政规划”等。最初，地方政府迫于银行的压力，抱着侥幸、跟风的心理出具了承诺函。
但目前看来，地方政府对银行出具各种承诺函几乎再无可能。2016年10月，贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作，部分地方政府甚至撤销了此前向金融机构出具的各种承诺函。2017年1月初，财政部分别致函五省市和两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。由此看来，银行与其继续做政府没有任何出函保障的政府购买服务类项目，还不如偏重PPP项目一些，最起码可以光明正大地取得地方政府纳入预算的函，间接与地方政府信用挂钩。
银行参与PPP面临的问题
整体来看，银行目前操作的PPP项目还非常有限，甚至很多大型银行的省级分行近三年都没有做成PPP项目。概括起来，这是如下两个问题导致的。
做不了
目前，银行在开展PPP业务时仍然存在很多的障碍。
（1）过于挑剔，自设的准入门槛太高。银行对项目、社会资本和地方政府都有相应的要求。对项目，银行优先支持进入省库及以上级别的PPP项目，最好是相关部委的示范项目;优先考虑采用政府付费模式或者可行性缺口补助模式的PPP项目，以间接与地方政府信用挂钩。对社会资本，银行要求是央企、地方国有企业，最起码也要是上市公司。对地方政府，银行要求其满足一定的财力标准，最起码要求是百强县的项目。
（2）期限、利率难以满足PPP项目的要求。PPP项目的合作期一般较长，轨道交通类等大型项目的合作期更是达到25年以上，这就要求银行在贷款期限上能够匹配。目前，大型银行的PPP项目贷款期限基本上能做到与PPP合作期一致，但大多数中小银行还做不到。在利率方面，多数情况下，贷款利率较基准利率的浮动比率是投标报价的指标之一，银行的實际贷款利率只有低于社会资本的投标报价水平时，社会资本才会接受。一些强势的央企和地方国有企业直接提出贷款基准利率下浮的要求，一般中小银行也很难做到。 （3）投贷协同难以满足社会资本的要求。社会资本的资金需求分为两部分，一部分是项目贷款，另一部分是资本金。以项目公司为主体进行贷款融资相对容易一些，但资本金相对较难。此前，常用的是采用产业基金的模式来解决社会资本资本金不足的问题，但在资管新规及一系列PPP相关政策出台后，现阶段通过产业基金解决资本金已几乎不可能。实践中，社会资本往往希望银行投贷联动以真股权方式参与PPP项目，以项目贷款支配权来解决资本金不足的问题，但银行在现阶段还很难做到以真股权方式投资PPP项目。
抢不着
PPP项目与一般项目的融资有三个方面的显著差异。
（1）资本金到位时间存在刚性约束。PPP相关协议中会明确资本金到位时间，协议一旦签订，社会资本必须按期缴纳首期资本金（一般是PPP合作协议签订后3个月内）。在这种情况下，社会资本选定某一家银行合作是不明智的，因为一旦银行不能如期完成审批，或者坐地起价，提出额外条件，就会使社会资本陷入被动。因此，比较好的做法是让有参与意向的银行同时去审批，谁先完成审批就给谁做;同时完成审批的，选择条件最优惠的;同时完成审批条件又相同的，可以拼盘来做。
（2）PPP项目融资异地化的特征明显。绝大多数情况下，社会资本与项目处于不同地域。社会资本可以在全国范围内选择合作银行，不一定会优先考虑不熟悉的本地银行，因此对于本地的银行来说，未必具有“近水楼台先得月”的优势。
（3）PPP项目的融资方式更加多元化。社会资本最关心的是资金的可获得性和及时性，其次才去考虑成本、期限、信用结构等因素。由于银行审批速度相对较慢，社会资本在寻找银行的同时，也在尝试其他方式，如基金、信托、租赁等。多元化的资金供给渠道也对银行参与PPP项目产生“挤出效应”。正因为PPP业务很难抢，与其让社会资本挑挑拣拣，让社会资本赚利差，还不如撸起袖子自己干，有些银行直接作为社会资本参与到PPP项目中来，这才出现前述银行联合体中标武汉市轨道交通8号线一期PPP项目的情况。
对银行参与PPP的建议
接受PPP发展不可逆转的大趋势。过去，对于政府类投资项目，银行是直接与政府（平台）发生借贷关系。采用PPP模式后，社会资本成为“第三者”，银行将直接与社会资本发生关系。银行要接受和适应这种转变。
加强顶层设计，从总行层面制定适合PPP项目的相关政策。PPP项目的融资市场是相对公平的，不用拼关系和资源，谁能在满足社会资本诉求的前提下，审批的速度快，效率高，谁就可以获得项目的融资参与权。在期限上，要能够适应PPP项目合作期长的特征。在信用结构上，要能够接受资产不抵押，股东不担保，仅使用PPP合作协议项下收益权质押的担保方式。在审批权限上，总行要赋予下级银行更多的权限，最起码要让省级分行有更多的自主权决策审批PPP项目。
加强创新。PPP项目的投融资模式非常复杂，每个PPP项目也都具有很强的个性化。银行要在产品、模式、服务和流程等方面加大创新力度，以适应PPP项目的需求。
加强PPP专业人才队伍的培养。对传统的政府类投资项目，夸张地说，银行闭着眼睛做都没问题，因为这些项目是基于地方政府的信用来做的。在PPP模式下，对银行的风险识别、评审能力提出了更高的要求，需要有一批懂PPP的专业人才来参与。
结语
虽然PPP在我国已经发展得如火如荼，但银行在PPP方面的思想理念、授信模式、经验积累和人才储备还远不能适应PPP快速发展的节奏。顺利融资是PPP项目成功落地最重要的保障因素之一，缺乏银行参与的PPP项目肯定难以达到真正的物有所值。希望我国银行业能够加快自身的变革，尽快适应PPP大潮，为PPP行稳致远保驾护航。
刘新平，中铁（上海）投资有限公司副总经济师兼投融资研究中心主任，浙江杭海城际铁路项目公司监事會主席，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，特许金融分析师（CFA），高级经济师，金融学博士。
银行参与PPP的原因和动机
放贷压力巨大
近两年金融圈流行的说法是“市场上钱太多，好项目太少”，这是当前金融业的真实写照。对于银行来说，最主要的任务是用好、用足政策，通过发放贷款将央行配给的贷款新增规模消化掉，而发放贷款是完成如中间业务收入、利润、结算等其他指标的前提和基础。各家银行都面临严重的资产荒，贷款规模很多，但没有好的项目可投，主要原因在于以下三个方面。
（1）在经济下行压力下，各家银行主动收缩了民营企业的贷款规模。各家银行都面临着不良贷款快速上升的压力，对于基层银行而言，一旦发生不良贷款，就有可能被追责，相关负责人甚至可能丢掉“帽子”。因此，银行最重要的任务是控制不良贷款率的上升。在这一背景下，银行对放贷项目的要求更高，宁肯少赚点，也不能发生不良贷款。对于好项目，哪怕利率低一点，也会去做;对于有风险的项目，哪怕给的利率再高，也会非常谨慎。
（2）地方政府债务置换导致银行腾出很大的贷款规模。2015年，财政部为规范地方政府存量债务管理，计划用三年时间，通过发行地方政府债券置换地方政府存量债务14.34万亿元。2015年、2016年、2017年分别置换了3.2万亿元、5万亿元、2.77万亿元的地方政府债务。在置换的存量债务中，融资平台的银行贷款占比最大。对于银行来说，这些债务置换后，需要用新发放的贷款填补债务置换导致的“缺口”。
（3）银行面临各路金融机构的竞争。一般来说，银行的资金在所有金融机构中利率最低、期限最长，但银行的审批也是最严格的，资金的使用也是最不灵活的。对于地方政府而言，一方面希望资金成本低一些、期限长一些;另一方面希望手续简便，使用灵活。有些时候，地方政府宁肯牺牲一些成本，也会选择手续简便、使用灵活的资金来源，如信托、资管计划、基金等。
PPP市场规模可观
在银行面临资产荒的近三年，我国的PPP在蓬勃发展。根据北京明树数据科技有限公司的统计，截至2018年7月，全国范围内公布中标的PPP项目已达11.52万亿元，总个数为7 904个。在PPP发轫伊始，很多银行并不看好PPP。但随着PPP以不可逆转之势快速发展，银行逐渐调整内部政策以适应PPP的发展，积极通过以投带贷、投贷协同的方式参与PPP。前述银行联合体中标武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目，正是通过投资获得了后期债务融资的优先权。
适应政策变化
一直以来，政府类项目对于银行来说属于优质资产，尤其是近几年各银行不良贷款率快速攀升之后，政府类项目更成了“香饽饽”。国务院国发﹝2014﹞43号印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》实施后，地方政府通过融资平台新增负债受到限制，且不得违规举债和担保。2014年以后，各家银行主要采用政府购买服务模式向政府类项目发放贷款。这一模式可行的依据是政府购买服务的支出不列入政府债务，仅算作政府的财政支出。
银行出于风险防控的需要，要求地方人大和财政部门出具承诺函，承诺的内容如“政府协调财政资金偿还银行本息”“将政府购买服务资金纳入财政预算和中长期财政规划”等。最初，地方政府迫于银行的压力，抱着侥幸、跟风的心理出具了承诺函。
但目前看来，地方政府对银行出具各种承诺函几乎再无可能。2016年10月，贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作，部分地方政府甚至撤销了此前向金融机构出具的各种承诺函。2017年1月初，财政部分别致函五省市和两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。由此看来，银行与其继续做政府没有任何出函保障的政府购买服务类项目，还不如偏重PPP项目一些，最起码可以光明正大地取得地方政府纳入预算的函，间接与地方政府信用挂钩。
银行参与PPP面临的问题
整体来看，银行目前操作的PPP项目还非常有限，甚至很多大型银行的省级分行近三年都没有做成PPP项目。概括起来，这是如下两个问题导致的。
做不了
目前，银行在开展PPP业务时仍然存在很多的障碍。
（1）过于挑剔，自设的准入门槛太高。银行对项目、社会资本和地方政府都有相应的要求。对项目，银行优先支持进入省库及以上级别的PPP项目，最好是相关部委的示范项目;优先考虑采用政府付费模式或者可行性缺口补助模式的PPP项目，以间接与地方政府信用挂钩。对社会资本，银行要求是央企、地方国有企业，最起码也要是上市公司。对地方政府，银行要求其满足一定的财力标准，最起码要求是百强县的项目。
（2）期限、利率难以满足PPP项目的要求。PPP项目的合作期一般较长，轨道交通类等大型项目的合作期更是达到25年以上，这就要求银行在贷款期限上能够匹配。目前，大型银行的PPP项目贷款期限基本上能做到与PPP合作期一致，但大多数中小银行还做不到。在利率方面，多数情况下，贷款利率较基准利率的浮动比率是投标报价的指标之一，银行的實际贷款利率只有低于社会资本的投标报价水平时，社会资本才会接受。一些强势的央企和地方国有企业直接提出贷款基准利率下浮的要求，一般中小银行也很难做到。 （3）投贷协同难以满足社会资本的要求。社会资本的资金需求分为两部分，一部分是项目贷款，另一部分是资本金。以项目公司为主体进行贷款融资相对容易一些，但资本金相对较难。此前，常用的是采用产业基金的模式来解决社会资本资本金不足的问题，但在资管新规及一系列PPP相关政策出台后，现阶段通过产业基金解决资本金已几乎不可能。实践中，社会资本往往希望银行投贷联动以真股权方式参与PPP项目，以项目贷款支配权来解决资本金不足的问题，但银行在现阶段还很难做到以真股权方式投资PPP项目。
抢不着
PPP项目与一般项目的融资有三个方面的显著差异。
（1）资本金到位时间存在刚性约束。PPP相关协议中会明确资本金到位时间，协议一旦签订，社会资本必须按期缴纳首期资本金（一般是PPP合作协议签订后3个月内）。在这种情况下，社会资本选定某一家银行合作是不明智的，因为一旦银行不能如期完成审批，或者坐地起价，提出额外条件，就会使社会资本陷入被动。因此，比较好的做法是让有参与意向的银行同时去审批，谁先完成审批就给谁做;同时完成审批的，选择条件最优惠的;同时完成审批条件又相同的，可以拼盘来做。
（2）PPP项目融资异地化的特征明显。绝大多数情况下，社会资本与项目处于不同地域。社会资本可以在全国范围内选择合作银行，不一定会优先考虑不熟悉的本地银行，因此对于本地的银行来说，未必具有“近水楼台先得月”的优势。
（3）PPP项目的融资方式更加多元化。社会资本最关心的是资金的可获得性和及时性，其次才去考虑成本、期限、信用结构等因素。由于银行审批速度相对较慢，社会资本在寻找银行的同时，也在尝试其他方式，如基金、信托、租赁等。多元化的资金供给渠道也对银行参与PPP项目产生“挤出效应”。正因为PPP业务很难抢，与其让社会资本挑挑拣拣，让社会资本赚利差，还不如撸起袖子自己干，有些银行直接作为社会资本参与到PPP项目中来，这才出现前述银行联合体中标武汉市轨道交通8号线一期PPP项目的情况。
对银行参与PPP的建议
接受PPP发展不可逆转的大趋势。过去，对于政府类投资项目，银行是直接与政府（平台）发生借贷关系。采用PPP模式后，社会资本成为“第三者”，银行将直接与社会资本发生关系。银行要接受和适应这种转变。
加强顶层设计，从总行层面制定适合PPP项目的相关政策。PPP项目的融资市场是相对公平的，不用拼关系和资源，谁能在满足社会资本诉求的前提下，审批的速度快，效率高，谁就可以获得项目的融资参与权。在期限上，要能够适应PPP项目合作期长的特征。在信用结构上，要能够接受资产不抵押，股东不担保，仅使用PPP合作协议项下收益权质押的担保方式。在审批权限上，总行要赋予下级银行更多的权限，最起码要让省级分行有更多的自主权决策审批PPP项目。
加强创新。PPP项目的投融资模式非常复杂，每个PPP项目也都具有很强的个性化。银行要在产品、模式、服务和流程等方面加大创新力度，以适应PPP项目的需求。
加强PPP专业人才队伍的培养。对传统的政府类投资项目，夸张地说，银行闭着眼睛做都没问题，因为这些项目是基于地方政府的信用来做的。在PPP模式下，对银行的风险识别、评审能力提出了更高的要求，需要有一批懂PPP的专业人才来参与。
结语
虽然PPP在我国已经发展得如火如荼，但银行在PPP方面的思想理念、授信模式、经验积累和人才储备还远不能适应PPP快速发展的节奏。顺利融资是PPP项目成功落地最重要的保障因素之一，缺乏银行参与的PPP项目肯定难以达到真正的物有所值。希望我国银行业能够加快自身的变革，尽快适应PPP大潮，为PPP行稳致远保驾护航。
刘新平，中铁（上海）投资有限公司副总经济师兼投融资研究中心主任，浙江杭海城际铁路项目公司监事會主席，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家，特许金融分析师（CFA），高级经济师，金融学博士。