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湖北省荆门市2002年开始事业单位改革。近期,该市编办就这些年的改革情况进行认真调查,对有关问题进行了分析研究,提出了深化改革的思路。
一、全面开展乡镇事业单位改革
2002年10月至2005年底,荆门市先后对乡镇事业单位进行了两次改革。
首次改革主要内容是将乡镇“七站八所”撤并成5～7个事业单位(服务中心),清产核资,清理清退临时空招挂靠人员。这是一次不彻底的改革,但从一定程度上增强了基层干部的心理承受能力,营造了氛围,为下一轮改革,创造了条件。
第二次改革主要思路是改革乡镇事业单位“以钱养人”的旧体制,建立“以钱养事”的新体制。主要内容包括两个方面:一是乡镇事业单位在清退在编人员的基础上实行“两退两建,以建促退”。即乡镇原直属事业单位除财政所和经管站合并保留外,均退出事业单位编制管理序列,人员退出财政供养序列,身份转变为社会人;建立全员社会养老保险制度,建立农村公益事业服务新机制。二是规范设置县级延伸派驻乡镇机构。乡镇原国土、交通、林业等单位由县级相应机构延伸派驻,原则上实行区域性设置,精简人员,定编定岗。全市乡镇事业单位改革共涉及5个县市区,57个乡镇(街道),906个事业单位,其中延伸派驻单位182个。通过改革,依法注销事业单位724个,新组建企业和中介组织等经济实体324个;应分流乡镇事业单位干部职工11800人全部分流,其中自愿置换身份的有9164人。京山县探索实行的“县级统筹,镇级统防,防治分离”的畜禽防疫办法,被回良玉副总理肯定为“京山模式”。
主要做法:
一是打破“减人、减事、减支”思维定势,创新管理体制和运行机制。乡镇事业单位除保留财政所和延伸派驻机构外一律撤销,人员买断,整体转制。其原来承担的行政管理职能并入政府“三办”,公共、公益服务职能由政府承担,经营性职能走向市场。
二是紧扣管理体制和运行机制转变,建立新型农村公益性事业服务体系。按照“经营性的服务市场运作,公益性的服务政府承担”的总体思路,采取“政府招标出资、公开竞选主体、农户签单认可、县镇共同负责”的运作方式,积极探索农村公益性服务新机制。在发展公益性服务事业上形成了三种形式:政府购买形式,公益性服务由政府以合同形式向社会组织购买;定岗招聘制形式,确定公益性服务岗位,人员由县级主管部门或乡镇政府聘用,实行动态管理;派驻形式,由县级业务主管部门向乡镇或区域派驻服务机构和人员。
三是以人为本,有情操作,破解人员分流难点。坚持“无情改革,有情操作”,在与改革对象利益攸关的解除劳务关系、养老保险、安置补偿等关键环节充分照顾群众利益。在解除劳务关系过程中,立足规范,严格程序。在养老保险上,坚持“区别对象,确定标准、签订协议、分期缴纳”的原则,落实全员保险。在安置补偿上,实行货币补偿、存量资产补偿、政府兜底补偿、分期分批补偿等办法,确保全员补偿到位。
四是政府兜底,财政买单,解决改革成本。全市乡镇事业单位改革应分流人员11800人,共需支付社会养老保险金、安置补偿费、债务合计4.62亿元,每个乡镇平均810万元。市、县、乡各级广辟资金来源,在处置存量资产、清收债权、向省争取提前转移支付和借款等措施仍不能解决问题的情况下,采取了政府兜底的办法。
二、稳步推进市县事业单位改革
按照试点先行、分步推进的原则,每年选择部分事业单位开展改革试点,逐步探索总结经验。改革中,把改善结构、减轻负担、增强活力作为落脚点,开展了整合职能、重组机构、整体转制、人员分流、重新定性等多种形式的改革。
精简机构促“瘦身”。京山县从大刀阔斧的开展县直事业单位改革,将211个县直事业单位调整为129个,精简39%;人员编制由3423名精简为1372名,精简60%;实有人员由3989人精简为1372人,精简65.6%。
改变投入渠道“减负”。对经营性职能较强的事业单位,或将经费形式由财政拨款改为自收自支,或整体转制,既将事业单位推向市场,又有效减轻财政负担,市直仅2006 年将146名在编人员退出了财政供养。
强化管理促“入轨”。 在改革的同时加强事业单位监督管理,督促其按规定的业务范围开展活动,规范其社会行为。市直对59家长期不具备法人资格、超业务范围开展活动的事业单位进行了处理。
三、积极探索事业单位转企改革
一是以经营服务类事业单位改革为突破口,逐步推进改企转制。从2002年开始,全市对22家经营服务类事业单位进行了改革试点,将原事业单位整体转制为企业,在工商行政管理部门进行了注册登记;注销原事业单位法人资格,收回原事业单位851个编制额度;将原事业单位844名在职人员由单位人转为社会人,解除了人事劳动关系,实行了一次性经济补偿安置。
二是以产权制度改革为核心,建立多元化社会事业投入机制。荆门市对具备资产出售条件的经营服务类事业单位,通过国有资产产权置换,将单位资产出售给内部职工,改制为股份制企业,尽量实现国有资本整体退出。如原荆门市东宝区物资局、原荆门市东宝区经济协作办公室均由事业单位改制为企业,在职人员也由单位人转为企业人,其固定资产以估价方式卖给内部职工,抵扣在职人员欠缴的养老保险金、医疗保险金、住房公积金及兑现的一次性经济补偿金,折为内部职工入股份额,原事业单位债务一并划入新成立的荆门市东宝区物资总公司、荆门市东宝区经协总公司。
三是以健全社会保障体系为重点,妥善处理职工的人事关系。荆门市在经营服务类事业单位改企转制过程中,大体按照“老人老办法、新人新办法”处理各类人员社会保险关系。改企转制前的在职人员,实行“老人老办法”,继续享受事业单位离退休人员待遇标准,由社会保险经办机构负责发放。改企转制后进入的人员,实行“新人新办法”,执行企业职工基本养老金待遇。2005年全省乡镇综合配套改革实施后,荆门市根据《省人民政府关于全面推进乡镇事业单位基本养老保险制度改革的通知》(鄂政发〔2005〕28号)精神,将经营服务类事业单位在职人员比照乡镇事业单位参加养老保险,实行五年的过渡期,缓解了事业单位与企业养老保险待遇的差别问题。另外,对改企转制后的原单位在职人员,统一办理了人事关系解除和劳动合同签完手续,并给予了一次性经济补偿。
四是以事业单位国有资产变现为主要手段,着力减轻财政负担。从调查情况看,荆门市将盘活经营服务类事业单位国有资产存量作为筹措改革资金的主要方式。事业单位改革的成本,首先从改制单位净资产或资产变现收益(含国有土地和房产)中扣除。如荆门市畜牧良种场将原单位土地以800万元的价格出售,变现的资产用于单位改企转制,缴纳职工的养老保险金、基本医疗保险金和住房公积金,兑现一次性经济补偿金,清欠单位债务,不仅做到单位改企转制平稳过渡,而且没有增加财政负担。
四、对深化事业单位改革的建议
1、合理划分事业单位类型。由于同一种功能的事业活动既可以由政府来进行,也可以由市场来完成,同一事业单位往往从事两种或两种以上不同功能的事业活动,再加上人们对政府和市场分工有着不同的理解,在实际操作中,容易导致同一性质的事业单位被划入不同类型,从而导致改革政策上的不统一。为了避免出现上述现象,建议由中央和省在总结各地实际操作经验和问题的基础上,进一步研究制定事业单位分类实施细则,对现有分类标准作进一步细化,将一些类型划分不够一致的事业单位,统一划入一种类型。同时,建立规范化的事业单位分类审批程序,避免出现分类过程中事业单位与政府讨价还价、随意确定事业单位类型的行为。
2、制定统一配套改革政策。事业单位分类改革不仅要有缜密的实施方案和细则,而且要有一整套配套的改革政策作保障。改革之前要依法制定配套人事、财政、社会保障等政策文件。一是要研究有关社会保障政策,建立健全事业单位养老保险制度,进一步完善工作人员在行政机关、事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移和衔接办法,切实解决事业单位职工的养老保险、医疗保险、住房公积金等后顾之忧;二是要出台竞聘上岗、鼓励自谋职业、提前退休、一次性经济补偿等人员安置政策,疏通出口,妥善解决好人员分流安置问题。三是建立财政投入、国有资产划转等制度,完善财政投入机制,保障改革成本,妥善处理事业单位撤并后的资产和债务问题。
3、 变现资产减轻财政压力。事业单位分类改革过程中,做好离退休职工社会保障待遇衔接和分流人员安置工作,妥善处理原事业单位的债权债务关系,需要付出大量改革成本。如果全部通过新增财政预算的方式予以解决,地方财政难以承受,必须在盘活国有资产存量上做文章。在规范国有资产处置程序,防止国有资产流失的前提下,允许有条件的地方将事业单位国有资产以公开竞价的方式出售变现,或以公开招标的方式出租或拍卖经营权,资产处置收益统一上缴财政专户,主要用于支付事业单位改革各项成本,尽量减少新增财政支出。同时,地方政府还要平衡行业之间、部门之间资产,将单位多余的资产划转一部分到无资产或资产缺口较大的单位,减少地方政府的压力。
4、因地制宜组织实施改革。近几年来,事业单位改革基本上是按行业分别推进的,一些地方从本地实际情况出发,进行了整体推进事业单位分类改革的实践探索。但由于省里没有出台事业单位分类改革的总体方案,各地改革进展程度不一,具体做法也各不相同。下一步必须在充分总结各地改革经验教训的基础上,按照统一性与灵活性相结合、新旧政策大体相衔接的原则,研究制定全省事业单位分类改革的总体方案及各项配套政策,统一事业单位分类标准,统一国有资产处置和改革成本筹措办法,统一人员分流、社会保障、人事分配、财政投入等方面的配套政策。
5、理顺事业单位管理体制。事业单位分类改革完成后,要进一步理顺和完善事业单位管理体制,逐步实行“管办分离”,将政府职能部门与事业单位的职能分开,政府职能部门与所属事业单位脱钩,政府主管部门不再直接参与事业单位人、财、物的具体管理,只承担依法对本系统事业单位的行业监管,事业单位集中精力搞好公共服务,从而避免政事不分、职责不清、职能交叉等现象产生,巩固分类改革成果。改企转制的单位和职工按照市场经济规律开展活动,原主管部门不要再插手其经营活动,做到彻底脱钩。
(作者单位:湖北荆门市机构编制办公室)
一、全面开展乡镇事业单位改革
2002年10月至2005年底,荆门市先后对乡镇事业单位进行了两次改革。
首次改革主要内容是将乡镇“七站八所”撤并成5～7个事业单位(服务中心),清产核资,清理清退临时空招挂靠人员。这是一次不彻底的改革,但从一定程度上增强了基层干部的心理承受能力,营造了氛围,为下一轮改革,创造了条件。
第二次改革主要思路是改革乡镇事业单位“以钱养人”的旧体制,建立“以钱养事”的新体制。主要内容包括两个方面:一是乡镇事业单位在清退在编人员的基础上实行“两退两建,以建促退”。即乡镇原直属事业单位除财政所和经管站合并保留外,均退出事业单位编制管理序列,人员退出财政供养序列,身份转变为社会人;建立全员社会养老保险制度,建立农村公益事业服务新机制。二是规范设置县级延伸派驻乡镇机构。乡镇原国土、交通、林业等单位由县级相应机构延伸派驻,原则上实行区域性设置,精简人员,定编定岗。全市乡镇事业单位改革共涉及5个县市区,57个乡镇(街道),906个事业单位,其中延伸派驻单位182个。通过改革,依法注销事业单位724个,新组建企业和中介组织等经济实体324个;应分流乡镇事业单位干部职工11800人全部分流,其中自愿置换身份的有9164人。京山县探索实行的“县级统筹,镇级统防,防治分离”的畜禽防疫办法,被回良玉副总理肯定为“京山模式”。
主要做法:
一是打破“减人、减事、减支”思维定势,创新管理体制和运行机制。乡镇事业单位除保留财政所和延伸派驻机构外一律撤销,人员买断,整体转制。其原来承担的行政管理职能并入政府“三办”,公共、公益服务职能由政府承担,经营性职能走向市场。
二是紧扣管理体制和运行机制转变,建立新型农村公益性事业服务体系。按照“经营性的服务市场运作,公益性的服务政府承担”的总体思路,采取“政府招标出资、公开竞选主体、农户签单认可、县镇共同负责”的运作方式,积极探索农村公益性服务新机制。在发展公益性服务事业上形成了三种形式:政府购买形式,公益性服务由政府以合同形式向社会组织购买;定岗招聘制形式,确定公益性服务岗位,人员由县级主管部门或乡镇政府聘用,实行动态管理;派驻形式,由县级业务主管部门向乡镇或区域派驻服务机构和人员。
三是以人为本,有情操作,破解人员分流难点。坚持“无情改革,有情操作”,在与改革对象利益攸关的解除劳务关系、养老保险、安置补偿等关键环节充分照顾群众利益。在解除劳务关系过程中,立足规范,严格程序。在养老保险上,坚持“区别对象,确定标准、签订协议、分期缴纳”的原则,落实全员保险。在安置补偿上,实行货币补偿、存量资产补偿、政府兜底补偿、分期分批补偿等办法,确保全员补偿到位。
四是政府兜底,财政买单,解决改革成本。全市乡镇事业单位改革应分流人员11800人,共需支付社会养老保险金、安置补偿费、债务合计4.62亿元,每个乡镇平均810万元。市、县、乡各级广辟资金来源,在处置存量资产、清收债权、向省争取提前转移支付和借款等措施仍不能解决问题的情况下,采取了政府兜底的办法。
二、稳步推进市县事业单位改革
按照试点先行、分步推进的原则,每年选择部分事业单位开展改革试点,逐步探索总结经验。改革中,把改善结构、减轻负担、增强活力作为落脚点,开展了整合职能、重组机构、整体转制、人员分流、重新定性等多种形式的改革。
精简机构促“瘦身”。京山县从大刀阔斧的开展县直事业单位改革,将211个县直事业单位调整为129个,精简39%;人员编制由3423名精简为1372名,精简60%;实有人员由3989人精简为1372人,精简65.6%。
改变投入渠道“减负”。对经营性职能较强的事业单位,或将经费形式由财政拨款改为自收自支,或整体转制,既将事业单位推向市场,又有效减轻财政负担,市直仅2006 年将146名在编人员退出了财政供养。
强化管理促“入轨”。 在改革的同时加强事业单位监督管理,督促其按规定的业务范围开展活动,规范其社会行为。市直对59家长期不具备法人资格、超业务范围开展活动的事业单位进行了处理。
三、积极探索事业单位转企改革
一是以经营服务类事业单位改革为突破口,逐步推进改企转制。从2002年开始,全市对22家经营服务类事业单位进行了改革试点,将原事业单位整体转制为企业,在工商行政管理部门进行了注册登记;注销原事业单位法人资格,收回原事业单位851个编制额度;将原事业单位844名在职人员由单位人转为社会人,解除了人事劳动关系,实行了一次性经济补偿安置。
二是以产权制度改革为核心,建立多元化社会事业投入机制。荆门市对具备资产出售条件的经营服务类事业单位,通过国有资产产权置换,将单位资产出售给内部职工,改制为股份制企业,尽量实现国有资本整体退出。如原荆门市东宝区物资局、原荆门市东宝区经济协作办公室均由事业单位改制为企业,在职人员也由单位人转为企业人,其固定资产以估价方式卖给内部职工,抵扣在职人员欠缴的养老保险金、医疗保险金、住房公积金及兑现的一次性经济补偿金,折为内部职工入股份额,原事业单位债务一并划入新成立的荆门市东宝区物资总公司、荆门市东宝区经协总公司。
三是以健全社会保障体系为重点,妥善处理职工的人事关系。荆门市在经营服务类事业单位改企转制过程中,大体按照“老人老办法、新人新办法”处理各类人员社会保险关系。改企转制前的在职人员,实行“老人老办法”,继续享受事业单位离退休人员待遇标准,由社会保险经办机构负责发放。改企转制后进入的人员,实行“新人新办法”,执行企业职工基本养老金待遇。2005年全省乡镇综合配套改革实施后,荆门市根据《省人民政府关于全面推进乡镇事业单位基本养老保险制度改革的通知》(鄂政发〔2005〕28号)精神,将经营服务类事业单位在职人员比照乡镇事业单位参加养老保险,实行五年的过渡期,缓解了事业单位与企业养老保险待遇的差别问题。另外,对改企转制后的原单位在职人员,统一办理了人事关系解除和劳动合同签完手续,并给予了一次性经济补偿。
四是以事业单位国有资产变现为主要手段,着力减轻财政负担。从调查情况看,荆门市将盘活经营服务类事业单位国有资产存量作为筹措改革资金的主要方式。事业单位改革的成本,首先从改制单位净资产或资产变现收益(含国有土地和房产)中扣除。如荆门市畜牧良种场将原单位土地以800万元的价格出售,变现的资产用于单位改企转制,缴纳职工的养老保险金、基本医疗保险金和住房公积金,兑现一次性经济补偿金,清欠单位债务,不仅做到单位改企转制平稳过渡,而且没有增加财政负担。
四、对深化事业单位改革的建议
1、合理划分事业单位类型。由于同一种功能的事业活动既可以由政府来进行,也可以由市场来完成,同一事业单位往往从事两种或两种以上不同功能的事业活动,再加上人们对政府和市场分工有着不同的理解,在实际操作中,容易导致同一性质的事业单位被划入不同类型,从而导致改革政策上的不统一。为了避免出现上述现象,建议由中央和省在总结各地实际操作经验和问题的基础上,进一步研究制定事业单位分类实施细则,对现有分类标准作进一步细化,将一些类型划分不够一致的事业单位,统一划入一种类型。同时,建立规范化的事业单位分类审批程序,避免出现分类过程中事业单位与政府讨价还价、随意确定事业单位类型的行为。
2、制定统一配套改革政策。事业单位分类改革不仅要有缜密的实施方案和细则,而且要有一整套配套的改革政策作保障。改革之前要依法制定配套人事、财政、社会保障等政策文件。一是要研究有关社会保障政策,建立健全事业单位养老保险制度,进一步完善工作人员在行政机关、事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移和衔接办法,切实解决事业单位职工的养老保险、医疗保险、住房公积金等后顾之忧;二是要出台竞聘上岗、鼓励自谋职业、提前退休、一次性经济补偿等人员安置政策,疏通出口,妥善解决好人员分流安置问题。三是建立财政投入、国有资产划转等制度,完善财政投入机制,保障改革成本,妥善处理事业单位撤并后的资产和债务问题。
3、 变现资产减轻财政压力。事业单位分类改革过程中,做好离退休职工社会保障待遇衔接和分流人员安置工作,妥善处理原事业单位的债权债务关系,需要付出大量改革成本。如果全部通过新增财政预算的方式予以解决,地方财政难以承受,必须在盘活国有资产存量上做文章。在规范国有资产处置程序,防止国有资产流失的前提下,允许有条件的地方将事业单位国有资产以公开竞价的方式出售变现,或以公开招标的方式出租或拍卖经营权,资产处置收益统一上缴财政专户,主要用于支付事业单位改革各项成本,尽量减少新增财政支出。同时,地方政府还要平衡行业之间、部门之间资产,将单位多余的资产划转一部分到无资产或资产缺口较大的单位,减少地方政府的压力。
4、因地制宜组织实施改革。近几年来,事业单位改革基本上是按行业分别推进的,一些地方从本地实际情况出发,进行了整体推进事业单位分类改革的实践探索。但由于省里没有出台事业单位分类改革的总体方案,各地改革进展程度不一,具体做法也各不相同。下一步必须在充分总结各地改革经验教训的基础上,按照统一性与灵活性相结合、新旧政策大体相衔接的原则,研究制定全省事业单位分类改革的总体方案及各项配套政策,统一事业单位分类标准,统一国有资产处置和改革成本筹措办法,统一人员分流、社会保障、人事分配、财政投入等方面的配套政策。
5、理顺事业单位管理体制。事业单位分类改革完成后,要进一步理顺和完善事业单位管理体制,逐步实行“管办分离”,将政府职能部门与事业单位的职能分开,政府职能部门与所属事业单位脱钩,政府主管部门不再直接参与事业单位人、财、物的具体管理,只承担依法对本系统事业单位的行业监管,事业单位集中精力搞好公共服务,从而避免政事不分、职责不清、职能交叉等现象产生,巩固分类改革成果。改企转制的单位和职工按照市场经济规律开展活动,原主管部门不要再插手其经营活动,做到彻底脱钩。
(作者单位:湖北荆门市机构编制办公室)