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【摘要】我国农村集体土地上房屋受其自身特性及诸多客观因素影响，权属登记工作明显滞后，交易流转困难重重。本文结合当地农村集体土地上房屋权属管理现状，立足现行法律法规和相关政策导向，积极探索农村集体土地上房屋权属登记与交易管理新思路。
【关键词】集体土地；房屋登记；交易管理
1、引言
在市场经济条件下，农村集体土地上房屋作为一种特殊商品，如何进一步加强权属登记管理，促进交易流转，是当前需要从政策、法律和制度上认真加以研究的问题。随着《物权法》、《房屋登记办法》的相继出台，一方面使得集体土地上房屋权属登记有法可依，另一方面又因部分条款只有概要的原则性规定，与其配套的具体办法尚不完善，导致各地房屋登记机构执行困难，在一定程度上制约了集体土地上房屋的权属登记与转让、抵押等交易管理。
2、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理概述
我县虽然自1990年就开始参照相关法律法规规定，对县域范围内集体土地上房屋实施权属管理，但因农村房屋权属登记工作的复杂性和特殊性，加上权利人申请登记的积极性不高，农村房屋的确权登记发证率还很低，交易处置也大多只能私下流转。据统计，1990年至2015年，我县农村集体土地上房屋的产权初始登记共办理2635宗，登记面积53.65万m2，初始登记发证率还不到25%；集体土地上房屋产权转移登记共办理98宗，转让交易面积2.26万m2，其中2015年仅办理3宗，转让交易面积865m2，占实际成交量的比重极低。
近年来，我县农村广大农户在宅基地上新建、改建、扩建的房屋数量虽然急剧增加，但因集体土地上房屋产权初始登记对材料审查要求的不断提高，农村房屋的登记资料大多不齐全，其确权登记发证率呈现出不升反降趋势。同时，涉及农村房屋买卖处置等交易事项，主动申请交易签证的不多，一般情况下，只有造福工程、灾后异地安置等少数购房行为，因领取政府性补贴需要提供相关房屋权属证明，当事人才会积极申报和办理房屋产权转移登记手续。
3、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理常见问题
3.1农村房屋权属管理跟进不足
由于农村集体土地上房屋的产权纠纷和遗留问题较多，且现行法律在执行方面还有障碍，农村房屋权属管理已明显滞后。另外，农村房屋现场勘察测绘、户籍调查、公告等成本较高，但自实施农民减负政策后，各地房屋权属登记原则上只收工本费，而我国房屋权属登记机构基本上为自收自支事业单位，人员经费保障不足问题也亟待解决。
3.2农村房屋交易流转渠道不畅
农村房屋转让、抵押限制较多，交易政策尚需完善。农村集体土地上房屋特别是农民在宅基地上建造的房屋应符合法定前置条件，才能申请办理产权转移登记手续，其抵押登记业务开展也还处于试验阶段。随着农村房屋实际交易需求的不断扩张，私下交易现象更为普遍，使得国家税费大量流失，权属纠纷隐患急剧增加，农民对房屋登记的内在需求也受到抑制。
3.3农村房屋规划建设管理不严
由于历史原因和管理上的缺失，农村房屋未批先建、少批多建和违规超建现象突出，集体土地变相用作房地产开发现象普遍存在。有相当数量农村房屋的用地、规划建设和验收手续不齐全，对各地深入开展集体土地上房屋权属登记管理工作的制约较大。
3.4农村房屋权属管理重视不够
受城乡二元管理模式影响，农村房屋权属管理长期被忽视。与城市国有土地上房屋相比，农村集体土地上房屋的权属管理起步较迟，相关配套制度还不够完善，加上房屋权利人的产权意识淡薄，农村房屋权属管理工作推进较为缓慢，地区间发展也很不平衡。
4、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理的应对措施
4.1稳步推进农村房屋权属登记管理
《物权法》的颁布实施，集体土地上农民房屋的相关权利得到了法律层面的确认和保护，而《房屋登记办法》则专设章节，第一次全面系统地规定了集体土地上房屋的登记制度，为农村房屋登记提供了明确的法律依据。由于历史沿袭，不同地区集体土地上房屋登记的操作模式往往不一致，各地要结合实际，及时调整或出台当地农村房屋登记的地方性法规、规范性文件，对农村房屋权属登记管理提出指导性意见，不断完善集体土地上房屋权属登记工作流程、登记要件、档案管理等相关规章制度。
我县明确提出要在“十三五”期间基本完成农村地籍和房屋调查工作，并依法对符合条件的农村集体土地使用权和房屋所有权进行确权登记发证。为此，国土、规划、住建等政府职能部门要通力协作，摒弃部门间的利益纷争，扎实做好农村房屋的用地、规划、施工等建房手续的审批、补建，为房屋登记发证做好各项前期工作；财政、人事部门要切实加大公共服务性财政支出，不断完善房屋登记管理相关组织机构，配备充足人员，足额保障工作经费；房屋登记机构要广泛宣传农村房屋登记的重要性和必要性，并认真开展上岗人员系统教育培训。
4.2积极探索农村房屋交易流转机制
农村村民在宅基地上建造的房屋经确权发证后，若能大量进入市场交易流转，必将有力促进农村经济快速发展。集体土地上房屋交易应先进行相关试点，在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线基础上，适度放开并依法规范集体土地上房屋的交易行为。在试点过程中，要对集体土地上房屋的交易条件、交易形式、交易程序等加以明确，不断完善确权登记颁证、流转平台搭建、交易风险补偿等配套政策，以有效防范、控制和化解风险；还要结合农村集体土地上房屋交易实际情况，努力构建合理的土地、房屋交易流转收益分配机制，既要有利于农民通过流转获得收益，又要保证国家和集体土地收益不流失。
由于集体土地使用权的特殊性，农村房屋转移登记要以“先地后房”为原则，即先办理集体土地（宅基地）使用权变更登记，表明土地管理部门已经认可房屋受让人可以依法取得集体土地（宅基地）使用权，从而房屋登记机构可以据此办理房屋转让交易手续，避免出现土地使用权与房屋所有权主体不一致的情形。另外，为使集体土地上房屋转让市场规范有序发展，各地应逐步建立和完善农村房屋交易信息网络，及时登记汇总发布信息，接受业务咨询，全面搭建交易平台，努力形成完善的农村房屋转让市场体系。 虽然《物权法》、《担保法》规定，宅基地使用权与建立在其上的房屋所有权均不能设定抵押，但2015年8月国务院正式发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），同意在试点地区开展农村住房抵押权贷款业务。试点涉及突破的《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条等法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行，意味着这项改革进入了“破冰期”。各级政府和房屋登记管理相关部门应以此为契机，进一步创新工作思路，适时打破农村房屋不能抵押的壁垒，有效盘活农民资产，搞活农村经济。我县已于2015年12月正式办理第一笔农村住房抵押贷款业务，开启了当地集体土地上房屋财产权抵押贷款先河。
4.3妥善解决农村房屋历史遗留问题
相对于城市国有土地上房屋，因建房手续不全或违规建造而成为历史遗留问题的农村集体土地上房屋所占比重还较大。房屋登记机构应本着宜粗不宜细的原则，在政策上予以适当放宽，手续上给予简化，服务上提供方便，并会同国土、规划、住建等部门，区分不同情况，区别对待农村各类违法违章建筑。对可以补齐用地和建房手续的，经申请核准后应及时办理房屋权属登记；对部分手续不齐全且无法再补办，或者有轻微违规违章建设行为的农村房屋，权利人若申请产权登记，只要不涉及原则性问题，可以予以变通处理；对土地利用规划和城乡规划实施影响较大、严重超占超建的房屋，则按国土、规划部门意见处理。
根据《房屋登记办法》规定，集体所有土地只能进行村民住宅、乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，村委会等农村基层组织符合上述规定依法建设的小区，应予以办理产权登记，但该小区房屋不能对外销售。对确属旧村改造、新农村建设项目，安置本村村民后还有部分房屋已实际对外销售的，应归入小产权房，待国家处理小产权房的政策出台后，再进行处理。而对于农村基层组织与开发商合作，假借旧村改造、新农村建设或以集体建房名义建设的住宅小区，不论是否对外销售，都不属于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，所以不受法律保护，不予确权登记。
4.4不断强化农村房屋权属登记管理
城乡房屋统一登记是《物权法》提出的导向性要求，也是房屋登记机构未来努力的方向与目标，但肯定需要一个过程。开展农村房屋登记，应坚持积极稳妥有序的原则，房屋登记机构要继续简化房屋登记手续，切实减轻农民负担，全力推进农村集体土地上房屋权属登记管理工作。要不断强化服务意识，完善服务措施，如推行服务承诺、采取上门服务等方式，提供房屋产权初始登记和转让、抵押等交易流转便利服务。
农村房屋权属管理的目的在于依法通过审慎、合理的权属登记，加强对房屋权利人的合法权益保护，进而从根本上保证房屋交易安全可靠。各级政府及房屋登记机构要不断深化认识，进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，坚持房屋登记的基本程序、基本原则，严格农村集体土地上房屋权属登记审查监督，逐步建立和完善相关产籍资料档案，努力提高此类房屋交易的合法性和安全性。
结束语：
农村集体土地上房屋权属管理要更好地适应现代市场经济特征及其发展，需要逐步完善现行的房屋登记管理制度。只有持续加强集体土地上房屋权属登记与交易管理，才能不断深化农村房屋产权制度改革，优化农村资源要素配置，有力推动农村经济快速健康发展。
参考文献：
[1]《中华人民共和国物权法》.2007.10.1
[2]《中华人民共和国土地管理法》（第二次修正）.2004.8.28
[3]《房屋登记办法》. 2008.7.1
[4]《不动产登记暂行条例》. 2015.3.1
[5]国发〔2015〕45号《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》.2015.8.10
【关键词】集体土地；房屋登记；交易管理
1、引言
在市场经济条件下，农村集体土地上房屋作为一种特殊商品，如何进一步加强权属登记管理，促进交易流转，是当前需要从政策、法律和制度上认真加以研究的问题。随着《物权法》、《房屋登记办法》的相继出台，一方面使得集体土地上房屋权属登记有法可依，另一方面又因部分条款只有概要的原则性规定，与其配套的具体办法尚不完善，导致各地房屋登记机构执行困难，在一定程度上制约了集体土地上房屋的权属登记与转让、抵押等交易管理。
2、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理概述
我县虽然自1990年就开始参照相关法律法规规定，对县域范围内集体土地上房屋实施权属管理，但因农村房屋权属登记工作的复杂性和特殊性，加上权利人申请登记的积极性不高，农村房屋的确权登记发证率还很低，交易处置也大多只能私下流转。据统计，1990年至2015年，我县农村集体土地上房屋的产权初始登记共办理2635宗，登记面积53.65万m2，初始登记发证率还不到25%；集体土地上房屋产权转移登记共办理98宗，转让交易面积2.26万m2，其中2015年仅办理3宗，转让交易面积865m2，占实际成交量的比重极低。
近年来，我县农村广大农户在宅基地上新建、改建、扩建的房屋数量虽然急剧增加，但因集体土地上房屋产权初始登记对材料审查要求的不断提高，农村房屋的登记资料大多不齐全，其确权登记发证率呈现出不升反降趋势。同时，涉及农村房屋买卖处置等交易事项，主动申请交易签证的不多，一般情况下，只有造福工程、灾后异地安置等少数购房行为，因领取政府性补贴需要提供相关房屋权属证明，当事人才会积极申报和办理房屋产权转移登记手续。
3、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理常见问题
3.1农村房屋权属管理跟进不足
由于农村集体土地上房屋的产权纠纷和遗留问题较多，且现行法律在执行方面还有障碍，农村房屋权属管理已明显滞后。另外，农村房屋现场勘察测绘、户籍调查、公告等成本较高，但自实施农民减负政策后，各地房屋权属登记原则上只收工本费，而我国房屋权属登记机构基本上为自收自支事业单位，人员经费保障不足问题也亟待解决。
3.2农村房屋交易流转渠道不畅
农村房屋转让、抵押限制较多，交易政策尚需完善。农村集体土地上房屋特别是农民在宅基地上建造的房屋应符合法定前置条件，才能申请办理产权转移登记手续，其抵押登记业务开展也还处于试验阶段。随着农村房屋实际交易需求的不断扩张，私下交易现象更为普遍，使得国家税费大量流失，权属纠纷隐患急剧增加，农民对房屋登记的内在需求也受到抑制。
3.3农村房屋规划建设管理不严
由于历史原因和管理上的缺失，农村房屋未批先建、少批多建和违规超建现象突出，集体土地变相用作房地产开发现象普遍存在。有相当数量农村房屋的用地、规划建设和验收手续不齐全，对各地深入开展集体土地上房屋权属登记管理工作的制约较大。
3.4农村房屋权属管理重视不够
受城乡二元管理模式影响，农村房屋权属管理长期被忽视。与城市国有土地上房屋相比，农村集体土地上房屋的权属管理起步较迟，相关配套制度还不够完善，加上房屋权利人的产权意识淡薄，农村房屋权属管理工作推进较为缓慢，地区间发展也很不平衡。
4、农村集体土地上房屋权属登记与交易管理的应对措施
4.1稳步推进农村房屋权属登记管理
《物权法》的颁布实施，集体土地上农民房屋的相关权利得到了法律层面的确认和保护，而《房屋登记办法》则专设章节，第一次全面系统地规定了集体土地上房屋的登记制度，为农村房屋登记提供了明确的法律依据。由于历史沿袭，不同地区集体土地上房屋登记的操作模式往往不一致，各地要结合实际，及时调整或出台当地农村房屋登记的地方性法规、规范性文件，对农村房屋权属登记管理提出指导性意见，不断完善集体土地上房屋权属登记工作流程、登记要件、档案管理等相关规章制度。
我县明确提出要在“十三五”期间基本完成农村地籍和房屋调查工作，并依法对符合条件的农村集体土地使用权和房屋所有权进行确权登记发证。为此，国土、规划、住建等政府职能部门要通力协作，摒弃部门间的利益纷争，扎实做好农村房屋的用地、规划、施工等建房手续的审批、补建，为房屋登记发证做好各项前期工作；财政、人事部门要切实加大公共服务性财政支出，不断完善房屋登记管理相关组织机构，配备充足人员，足额保障工作经费；房屋登记机构要广泛宣传农村房屋登记的重要性和必要性，并认真开展上岗人员系统教育培训。
4.2积极探索农村房屋交易流转机制
农村村民在宅基地上建造的房屋经确权发证后，若能大量进入市场交易流转，必将有力促进农村经济快速发展。集体土地上房屋交易应先进行相关试点，在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线基础上，适度放开并依法规范集体土地上房屋的交易行为。在试点过程中，要对集体土地上房屋的交易条件、交易形式、交易程序等加以明确，不断完善确权登记颁证、流转平台搭建、交易风险补偿等配套政策，以有效防范、控制和化解风险；还要结合农村集体土地上房屋交易实际情况，努力构建合理的土地、房屋交易流转收益分配机制，既要有利于农民通过流转获得收益，又要保证国家和集体土地收益不流失。
由于集体土地使用权的特殊性，农村房屋转移登记要以“先地后房”为原则，即先办理集体土地（宅基地）使用权变更登记，表明土地管理部门已经认可房屋受让人可以依法取得集体土地（宅基地）使用权，从而房屋登记机构可以据此办理房屋转让交易手续，避免出现土地使用权与房屋所有权主体不一致的情形。另外，为使集体土地上房屋转让市场规范有序发展，各地应逐步建立和完善农村房屋交易信息网络，及时登记汇总发布信息，接受业务咨询，全面搭建交易平台，努力形成完善的农村房屋转让市场体系。 虽然《物权法》、《担保法》规定，宅基地使用权与建立在其上的房屋所有权均不能设定抵押，但2015年8月国务院正式发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），同意在试点地区开展农村住房抵押权贷款业务。试点涉及突破的《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条等法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行，意味着这项改革进入了“破冰期”。各级政府和房屋登记管理相关部门应以此为契机，进一步创新工作思路，适时打破农村房屋不能抵押的壁垒，有效盘活农民资产，搞活农村经济。我县已于2015年12月正式办理第一笔农村住房抵押贷款业务，开启了当地集体土地上房屋财产权抵押贷款先河。
4.3妥善解决农村房屋历史遗留问题
相对于城市国有土地上房屋，因建房手续不全或违规建造而成为历史遗留问题的农村集体土地上房屋所占比重还较大。房屋登记机构应本着宜粗不宜细的原则，在政策上予以适当放宽，手续上给予简化，服务上提供方便，并会同国土、规划、住建等部门，区分不同情况，区别对待农村各类违法违章建筑。对可以补齐用地和建房手续的，经申请核准后应及时办理房屋权属登记；对部分手续不齐全且无法再补办，或者有轻微违规违章建设行为的农村房屋，权利人若申请产权登记，只要不涉及原则性问题，可以予以变通处理；对土地利用规划和城乡规划实施影响较大、严重超占超建的房屋，则按国土、规划部门意见处理。
根据《房屋登记办法》规定，集体所有土地只能进行村民住宅、乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，村委会等农村基层组织符合上述规定依法建设的小区，应予以办理产权登记，但该小区房屋不能对外销售。对确属旧村改造、新农村建设项目，安置本村村民后还有部分房屋已实际对外销售的，应归入小产权房，待国家处理小产权房的政策出台后，再进行处理。而对于农村基层组织与开发商合作，假借旧村改造、新农村建设或以集体建房名义建设的住宅小区，不论是否对外销售，都不属于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，所以不受法律保护，不予确权登记。
4.4不断强化农村房屋权属登记管理
城乡房屋统一登记是《物权法》提出的导向性要求，也是房屋登记机构未来努力的方向与目标，但肯定需要一个过程。开展农村房屋登记，应坚持积极稳妥有序的原则，房屋登记机构要继续简化房屋登记手续，切实减轻农民负担，全力推进农村集体土地上房屋权属登记管理工作。要不断强化服务意识，完善服务措施，如推行服务承诺、采取上门服务等方式，提供房屋产权初始登记和转让、抵押等交易流转便利服务。
农村房屋权属管理的目的在于依法通过审慎、合理的权属登记，加强对房屋权利人的合法权益保护，进而从根本上保证房屋交易安全可靠。各级政府及房屋登记机构要不断深化认识，进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，坚持房屋登记的基本程序、基本原则，严格农村集体土地上房屋权属登记审查监督，逐步建立和完善相关产籍资料档案，努力提高此类房屋交易的合法性和安全性。
结束语：
农村集体土地上房屋权属管理要更好地适应现代市场经济特征及其发展，需要逐步完善现行的房屋登记管理制度。只有持续加强集体土地上房屋权属登记与交易管理，才能不断深化农村房屋产权制度改革，优化农村资源要素配置，有力推动农村经济快速健康发展。
参考文献：
[1]《中华人民共和国物权法》.2007.10.1
[2]《中华人民共和国土地管理法》（第二次修正）.2004.8.28
[3]《房屋登记办法》. 2008.7.1
[4]《不动产登记暂行条例》. 2015.3.1
[5]国发〔2015〕45号《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》.2015.8.10