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摘 要:环境权是现代社会公民的一项基本权利,应当为宪法所保障。本文从环境权的历史沿革入手,分析并从人格权和财产权两个方面界定了环境权的基本内容。在环境权的救济途径问题上,笔者着重阐述了行政救济和司法救济两种路径,并提出构造环境诉讼的程序,对公民的环境权保护将更为有力。
关键词:环境权;救济途径;环境诉讼
引言
在长达几千年的人类生存过程中的早期,自然界一致是人类的主宰,人类对自然的改造微乎其微,困扰现代社会的环境问题更根本无出现的可能。但是肇始于工业革命,人类的生产力得到了飞跃发展,与此同时,在高额利润的驱使下,人类对自然界的各种资源进行着无度的挥霍、开发和利用,人与自然共生共栖的依赖关系被打破,人类建设与自然界的矛盾渐渐彰显,人类开始品尝到自己种下的恶果——八大公害、切尔诺贝利核事故、臭氧层空洞、地壳下陷、全球升温等等。庆幸的是,人类在生产力与文明前进的同时,已经意识到了环境问题的存在与危害,并开始对自己的所作所为进行反思,对自然环境的价值进行重新定位,对当今的事件积极寻求应对之策,对环境进行保护。
诚然,在对环境进行切实有效的保护这一方面,人类的表现并不足够成熟,“真正意义上的环境保护措施是在20世纪才出现的,更准确地说,是1960年代末。”<1>但是,我们毕竟可以以理论上的建构作为行为的指引,从社会科学的多维角度反思人与自然的关系以及“人类-自然”这一对范畴中的权利问题。为此,有必要引入环境权理论,对环境权的地位进行重新定位,使其上升为宪法的基本权利,对环境权的内容及其作用进行诠释,冲破传统理论的缺陷,正确处理其与传统理论、经济问题以及与生存权、发展权的关系,并结合当今各国先进理论及我国的现实对环境权进行救济,促进环境权向应用权利、实有权利转化。
一、环境权的提出
对环境问题的关注,开始时并未带来法律上对公民环境权方面的重视,环境的治理和管理带有很强的“唯行政色彩”,将污染的治理与环境保护看作国家机关的职责和权力;直至1960年,西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为有人向北海倾倒放射性物质的行为侵犯了其基本人权。虽然最后由于《欧洲人权条约》未明确规定环境权的具体内容而导致了控告的驳回,但这一行为却引起了人们的关注与讨论,最后人们普遍接受了美国密歇根州立大学的萨克斯教授提出的“环境共有财产说”和“公共委托说”的观点,政府接受公民委托管理各环境要素,要尽善良履行义务,未经国民同意,不得私自处理这些财产,否则承担由此带来的损失,由此逐步确定了“公民享有在良好的环境中生活的权利”、“公民有权提出控告,对自己的权利进行救济”这一原则,在法理上产生了环境权这一新的概念。
与此,美国于1969年在《国家环境政策法》中开始最早规定“每个人都应当享有健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”的个人环境权利义务;在《东京宣言》中则提出:“我们请求,把每个人享有的健康和福利等不受侵犯的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利,作为一种基本权利在法律体系中确定下来。”;联合国大会1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》,该《宣言》第一条庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”“按照联合国宪章和国际法原则,各国有按照自己的环境政策开发资源的主权,并有责任保护在各自管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境。”<2>至此,公民环境权开始得到世界的接受和认同,并未之付诸努力:西班牙宪法第45条规定“国民享有舒适环境的权利”;韩国1987年宪法第35条规定“所有公民有在健康和舒适的环境中生活的权利”,环境权已被上升为宪法权利,而更多的环境权则被普通法律所承认,环境权还远远未得到应有的承认,给予应有的地位。其实,环境权作为现代公民应享有的一项基本权利,不亚于政治权利、自由权利、人身权利、以及自由、平等等基本人权,笔者认为,应对环境权进行正名,使其上升为宪法所保障的公民普遍享有的一项基本权利。
二、环境权的基本内容
关于权利的一般理论认为,权利可做人格权与财产权的界分,于此相对应,公民应享有环境人格权和环境财产权,并与之相对应的一系列程序性权利,具体情况如下所讨论。
环境人格权指环境法律关系主体拥有和享受环境所带来的美感和舒适感的一种精神性权利,主要涉及环境资源的非生态价值,难以用金钱衡量。即在良好、健康的环境中生活和享受优美环境的权利,具体包括:洁净空气权、洁净水权、安宁权、采光通风权、环境美学权等,这种权利是人类生存的需要,是一种高层次的精神性权利,是公民拥有的对存在于周围的相关利益提出要求的权利。
环境财产权包括产权界定和产权流转两个层面,主要涉及环境资源的经济价值和生态价值,最终可以用金钱衡量。反映的是公民利用周围环境追求经济利益,追求生活财富的权利,包括占有、开发、利用、流转、管理、受益等权利。鉴于环境资源的共有性、统一性,应根据“公共信托理论”把环境资源委托于国家管理,通过行政许可,申报许可证和环境影响评价的审查来赋予个人使用权,并上交开发费,同时,普通公民享有监督保护环境资源的权利。
上述的环境人格权、财产权将实有权利进行了明晰,但仅有使用权利不足以充分保护公民环境权,应设定一系列的程序性权利,从法律实践和程序上切实保护和实现公民的环境权:对环境管理进行决策、监督的权利,取得保护和赔偿的权利。具体应包括:知情权、参与决策权、管理督促其、求偿权。但笔者认为,在程序性权利之中,最重要也是最可行的是给予公民参加环境公民诉讼即环境公益诉讼的权利,用司法手段来彻底保护公民的环境权,给公民环境权以最终解决的能力。
三、环境权的救济途径
按照西方的谚语“没有救济的权利就不是权利”,对于作为人类基本权利的环境权来说,当然也应有完整而和谐的保护和救济,对应环境权的救济,犹如《里约宣言》所言“环境问题最后在全体有关市民的参与下,在有关级别上加入处理,……应提供采用司法和行政程序的有效途径,其中包括赔偿和补救措施”。在此,本文着重从行政和司法手段下探讨环境权的救济。
(一)行政救济
根据公共信托理论,政府代理国民行使环境资源等各项权利,政府必须为国民善意所为行为,未经国民同意,不得私自处分。当政府应国民的发展权要求开发资源颁发许可证时,必须严格履行环保职责,对开发企业进行监督、管理,防止环境污染,对特定区域的各种污染源进行总量控制,使国民享有舒适健康的生活环境。
当政府未尽善良注意义务而造成环境破坏时,国民可请求政府为环保作为,对污染企业进行处罚,并要求企业赔偿损失、停止侵害、恢复原状等。此时若政府怠于行使职责,国民可对政府环保部门进行诉讼,要求为特定行为,并要求政府进行赔偿。
对于政府的代理行为应做到环境的适宜与完美,变末端治理为源头治理,发展循环经济。对与特定的环境,可以完善市场效应,对特定区域加强总量控制、排污许可、排污收费等,使环保的经济你成本内部化,以利润机制刺激经济人保护环境及资源。同时完善排污交易理论,使排污交易产权化,达到市场资源的最佳配置,既保护了个体国民赖以生存的环境,又达到了经济、社会的协调发展。
充分发挥行政手段的灵活、及时性对各种环境资源进行监控,对排污行为及时监督,对公民环境权的保护和救济是十分有力、非常必要的。
(二)司法救济
司法是权利救济的最终也是最有力的手段,本文特对于公民环境权的司法救济有重要意义的公民环境诉讼提出笔者的一点认识,公民环境诉讼是公民自力救济的强有力的手段,我国应吸收各国尤其是美国在这一方面的优点,充实和完善我国的环保制度,用于监督行政机关执行环保法律以达到加强执法和消除污染、改善环境的目的。
鉴于环境权的特性,结合美国的成功之处,对于我国的公民环境诉讼制度,现讨论如下:
关于美国公民环境诉讼制度,美国的公民环境诉讼或环境公益诉讼在美国联邦法律层面最早来源于1970年《清洁空气法》的法律授权,该制度的实质是指“非官方法律实体(主要是普通的公众包括个人、环境团体)对违反法律行为的任何人(包括非官方和官方的法律实体)依据法律的相关授权提起诉讼要求环境法律得以有效实施。该制度的精髓在于公民为保护环境与促进环境法律的良好实施,可对于与自身无实质利益关联的环境违法行为或环境权益相关联的事端寻求法律救济。
从上可以看出,美国的环境公益诉讼重在监督、保护法律的实施和环境管理行为的合法性,并不直接涉及当事人的利益关系,公民的诉讼主体可以是任何私主体,而不必苛求主体与可诉范围的厉害关系,这与我国法律的主体——利益——因果关系构成了巨大差异。
但美国的环境公益诉讼并不像脱了缰的野马,而是有一定限制的。原告随在国会立法层面未受限制,但在具体法律以及诉讼程序中对于原告适格加诸了一定的法律限制,要求原告证实违法行为使自己受到或将受到侵害,存在“实质上的可能性”。
对于被告可以是任何人,包括个人、团体、社会组织、政府、以及实施特定法律的政府部门;至于可诉范围当然由具体的环境法律予以规定,只有法律授权了环境公民诉讼才能就环境法律规定的可诉范围进行诉讼,这一可诉范围是受到法律限制的。
根据以上分析我国在公民环境诉讼上应做到:
1.明确主体范围,加强法律宣传、提高公民的环境法律意识,加强环境保护团体的建设及其资金支持,赋予其参与诉讼的能力,达到环境保护的目的。
2.明确被告,从法律上明确个人、团体、组织、企业以及政府、只能部门作为被告的能力,以及要承担的法律责任。
3.明确可诉范围,给公民一个清晰明确的诉讼范围,以及使公民能够向法院直接起诉的能力。
4.提高法院的办案效率和法官素质。伴随着环境公民诉讼制度的创建和完善,将加大法院的工作压力,只有提高办案效率才能克服这一问题,及时结案,对公民环境权及受污染的环境以及时的保护;另一方面,公民环境诉讼将涉及众多的专业知识和复杂问题,只有提高审判人员的专业素质,才能保证公民环境诉讼的顺利实现,使公民环境诉讼带来现实意义。
通过公民环境诉讼的创设,我国的环境保护制度一定将更加完善、更加合理,公民行使环境权利将更加有力。
四、环境权与利益衡量
环境权是公民的一项基本人权,但我们不能将环境权绝对化,从而排斥利益衡量,否定了人们利用环境及其自然资源的开采、生产的实施、文明的发展。可以说,对环境与自然资源的开发、利用必须保持在环境的自我净化能力和可以自己治愈的范围内。对于侵害公民健康与生活、使公民陷入危险境地的生产,无论何时、何地都是错误的,不能因有发展的贡献而肯定它,从而作为利益衡量的标准;尤其在当今的环境下,我们更应对环境以爱护,以环境保护为首位,倡导环境权优先,把预防放在环境保护的首位,来重新审视自己的行为对自然界的影响,来重新走出一条可持续发展的道路,寻求经济、社会、环境、自然的协调发展,为人类及自然的整体着想。
五、结语
环境问题不是与生俱来的,它是伴随着人类生产力的巨大进步,人类对自然资源的过度开发、无节制的利用,进而影响到人类的健康、生存、延续而出现的,并得到了世界各国的普遍关注,提出了环境权的概念,但作为人类基本人权的环境权是天赋的,是一项道义权利、应有权利、自然权利,任何人都无法剥夺的,我们应顺应时代的发展,把这一应有权利转化为具体权利、法定权利,并规定各项具体的保护、救济措施,保障具体公民、团体、各种社会组织的知情权、参与决策权、管理督促权、求偿权,以及各种良好、健康的环境中生活和享受优美环境的权利。
注释:
<1>[法]亚历山大?基斯:《国际环境法》,张若思编译,法律出版社2000年版,第27页.
<2>参见吕忠梅:《论公民环境权》,载《司法部直属院校“八五”期间优秀论文集》,法律出版社1996年版,第309-310页.
关键词:环境权;救济途径;环境诉讼
引言
在长达几千年的人类生存过程中的早期,自然界一致是人类的主宰,人类对自然的改造微乎其微,困扰现代社会的环境问题更根本无出现的可能。但是肇始于工业革命,人类的生产力得到了飞跃发展,与此同时,在高额利润的驱使下,人类对自然界的各种资源进行着无度的挥霍、开发和利用,人与自然共生共栖的依赖关系被打破,人类建设与自然界的矛盾渐渐彰显,人类开始品尝到自己种下的恶果——八大公害、切尔诺贝利核事故、臭氧层空洞、地壳下陷、全球升温等等。庆幸的是,人类在生产力与文明前进的同时,已经意识到了环境问题的存在与危害,并开始对自己的所作所为进行反思,对自然环境的价值进行重新定位,对当今的事件积极寻求应对之策,对环境进行保护。
诚然,在对环境进行切实有效的保护这一方面,人类的表现并不足够成熟,“真正意义上的环境保护措施是在20世纪才出现的,更准确地说,是1960年代末。”<1>但是,我们毕竟可以以理论上的建构作为行为的指引,从社会科学的多维角度反思人与自然的关系以及“人类-自然”这一对范畴中的权利问题。为此,有必要引入环境权理论,对环境权的地位进行重新定位,使其上升为宪法的基本权利,对环境权的内容及其作用进行诠释,冲破传统理论的缺陷,正确处理其与传统理论、经济问题以及与生存权、发展权的关系,并结合当今各国先进理论及我国的现实对环境权进行救济,促进环境权向应用权利、实有权利转化。
一、环境权的提出
对环境问题的关注,开始时并未带来法律上对公民环境权方面的重视,环境的治理和管理带有很强的“唯行政色彩”,将污染的治理与环境保护看作国家机关的职责和权力;直至1960年,西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告,认为有人向北海倾倒放射性物质的行为侵犯了其基本人权。虽然最后由于《欧洲人权条约》未明确规定环境权的具体内容而导致了控告的驳回,但这一行为却引起了人们的关注与讨论,最后人们普遍接受了美国密歇根州立大学的萨克斯教授提出的“环境共有财产说”和“公共委托说”的观点,政府接受公民委托管理各环境要素,要尽善良履行义务,未经国民同意,不得私自处理这些财产,否则承担由此带来的损失,由此逐步确定了“公民享有在良好的环境中生活的权利”、“公民有权提出控告,对自己的权利进行救济”这一原则,在法理上产生了环境权这一新的概念。
与此,美国于1969年在《国家环境政策法》中开始最早规定“每个人都应当享有健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”的个人环境权利义务;在《东京宣言》中则提出:“我们请求,把每个人享有的健康和福利等不受侵犯的环境权和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利,作为一种基本权利在法律体系中确定下来。”;联合国大会1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》,该《宣言》第一条庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”“按照联合国宪章和国际法原则,各国有按照自己的环境政策开发资源的主权,并有责任保护在各自管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的环境或本国管辖范围以外地区的环境。”<2>至此,公民环境权开始得到世界的接受和认同,并未之付诸努力:西班牙宪法第45条规定“国民享有舒适环境的权利”;韩国1987年宪法第35条规定“所有公民有在健康和舒适的环境中生活的权利”,环境权已被上升为宪法权利,而更多的环境权则被普通法律所承认,环境权还远远未得到应有的承认,给予应有的地位。其实,环境权作为现代公民应享有的一项基本权利,不亚于政治权利、自由权利、人身权利、以及自由、平等等基本人权,笔者认为,应对环境权进行正名,使其上升为宪法所保障的公民普遍享有的一项基本权利。
二、环境权的基本内容
关于权利的一般理论认为,权利可做人格权与财产权的界分,于此相对应,公民应享有环境人格权和环境财产权,并与之相对应的一系列程序性权利,具体情况如下所讨论。
环境人格权指环境法律关系主体拥有和享受环境所带来的美感和舒适感的一种精神性权利,主要涉及环境资源的非生态价值,难以用金钱衡量。即在良好、健康的环境中生活和享受优美环境的权利,具体包括:洁净空气权、洁净水权、安宁权、采光通风权、环境美学权等,这种权利是人类生存的需要,是一种高层次的精神性权利,是公民拥有的对存在于周围的相关利益提出要求的权利。
环境财产权包括产权界定和产权流转两个层面,主要涉及环境资源的经济价值和生态价值,最终可以用金钱衡量。反映的是公民利用周围环境追求经济利益,追求生活财富的权利,包括占有、开发、利用、流转、管理、受益等权利。鉴于环境资源的共有性、统一性,应根据“公共信托理论”把环境资源委托于国家管理,通过行政许可,申报许可证和环境影响评价的审查来赋予个人使用权,并上交开发费,同时,普通公民享有监督保护环境资源的权利。
上述的环境人格权、财产权将实有权利进行了明晰,但仅有使用权利不足以充分保护公民环境权,应设定一系列的程序性权利,从法律实践和程序上切实保护和实现公民的环境权:对环境管理进行决策、监督的权利,取得保护和赔偿的权利。具体应包括:知情权、参与决策权、管理督促其、求偿权。但笔者认为,在程序性权利之中,最重要也是最可行的是给予公民参加环境公民诉讼即环境公益诉讼的权利,用司法手段来彻底保护公民的环境权,给公民环境权以最终解决的能力。
三、环境权的救济途径
按照西方的谚语“没有救济的权利就不是权利”,对于作为人类基本权利的环境权来说,当然也应有完整而和谐的保护和救济,对应环境权的救济,犹如《里约宣言》所言“环境问题最后在全体有关市民的参与下,在有关级别上加入处理,……应提供采用司法和行政程序的有效途径,其中包括赔偿和补救措施”。在此,本文着重从行政和司法手段下探讨环境权的救济。
(一)行政救济
根据公共信托理论,政府代理国民行使环境资源等各项权利,政府必须为国民善意所为行为,未经国民同意,不得私自处分。当政府应国民的发展权要求开发资源颁发许可证时,必须严格履行环保职责,对开发企业进行监督、管理,防止环境污染,对特定区域的各种污染源进行总量控制,使国民享有舒适健康的生活环境。
当政府未尽善良注意义务而造成环境破坏时,国民可请求政府为环保作为,对污染企业进行处罚,并要求企业赔偿损失、停止侵害、恢复原状等。此时若政府怠于行使职责,国民可对政府环保部门进行诉讼,要求为特定行为,并要求政府进行赔偿。
对于政府的代理行为应做到环境的适宜与完美,变末端治理为源头治理,发展循环经济。对与特定的环境,可以完善市场效应,对特定区域加强总量控制、排污许可、排污收费等,使环保的经济你成本内部化,以利润机制刺激经济人保护环境及资源。同时完善排污交易理论,使排污交易产权化,达到市场资源的最佳配置,既保护了个体国民赖以生存的环境,又达到了经济、社会的协调发展。
充分发挥行政手段的灵活、及时性对各种环境资源进行监控,对排污行为及时监督,对公民环境权的保护和救济是十分有力、非常必要的。
(二)司法救济
司法是权利救济的最终也是最有力的手段,本文特对于公民环境权的司法救济有重要意义的公民环境诉讼提出笔者的一点认识,公民环境诉讼是公民自力救济的强有力的手段,我国应吸收各国尤其是美国在这一方面的优点,充实和完善我国的环保制度,用于监督行政机关执行环保法律以达到加强执法和消除污染、改善环境的目的。
鉴于环境权的特性,结合美国的成功之处,对于我国的公民环境诉讼制度,现讨论如下:
关于美国公民环境诉讼制度,美国的公民环境诉讼或环境公益诉讼在美国联邦法律层面最早来源于1970年《清洁空气法》的法律授权,该制度的实质是指“非官方法律实体(主要是普通的公众包括个人、环境团体)对违反法律行为的任何人(包括非官方和官方的法律实体)依据法律的相关授权提起诉讼要求环境法律得以有效实施。该制度的精髓在于公民为保护环境与促进环境法律的良好实施,可对于与自身无实质利益关联的环境违法行为或环境权益相关联的事端寻求法律救济。
从上可以看出,美国的环境公益诉讼重在监督、保护法律的实施和环境管理行为的合法性,并不直接涉及当事人的利益关系,公民的诉讼主体可以是任何私主体,而不必苛求主体与可诉范围的厉害关系,这与我国法律的主体——利益——因果关系构成了巨大差异。
但美国的环境公益诉讼并不像脱了缰的野马,而是有一定限制的。原告随在国会立法层面未受限制,但在具体法律以及诉讼程序中对于原告适格加诸了一定的法律限制,要求原告证实违法行为使自己受到或将受到侵害,存在“实质上的可能性”。
对于被告可以是任何人,包括个人、团体、社会组织、政府、以及实施特定法律的政府部门;至于可诉范围当然由具体的环境法律予以规定,只有法律授权了环境公民诉讼才能就环境法律规定的可诉范围进行诉讼,这一可诉范围是受到法律限制的。
根据以上分析我国在公民环境诉讼上应做到:
1.明确主体范围,加强法律宣传、提高公民的环境法律意识,加强环境保护团体的建设及其资金支持,赋予其参与诉讼的能力,达到环境保护的目的。
2.明确被告,从法律上明确个人、团体、组织、企业以及政府、只能部门作为被告的能力,以及要承担的法律责任。
3.明确可诉范围,给公民一个清晰明确的诉讼范围,以及使公民能够向法院直接起诉的能力。
4.提高法院的办案效率和法官素质。伴随着环境公民诉讼制度的创建和完善,将加大法院的工作压力,只有提高办案效率才能克服这一问题,及时结案,对公民环境权及受污染的环境以及时的保护;另一方面,公民环境诉讼将涉及众多的专业知识和复杂问题,只有提高审判人员的专业素质,才能保证公民环境诉讼的顺利实现,使公民环境诉讼带来现实意义。
通过公民环境诉讼的创设,我国的环境保护制度一定将更加完善、更加合理,公民行使环境权利将更加有力。
四、环境权与利益衡量
环境权是公民的一项基本人权,但我们不能将环境权绝对化,从而排斥利益衡量,否定了人们利用环境及其自然资源的开采、生产的实施、文明的发展。可以说,对环境与自然资源的开发、利用必须保持在环境的自我净化能力和可以自己治愈的范围内。对于侵害公民健康与生活、使公民陷入危险境地的生产,无论何时、何地都是错误的,不能因有发展的贡献而肯定它,从而作为利益衡量的标准;尤其在当今的环境下,我们更应对环境以爱护,以环境保护为首位,倡导环境权优先,把预防放在环境保护的首位,来重新审视自己的行为对自然界的影响,来重新走出一条可持续发展的道路,寻求经济、社会、环境、自然的协调发展,为人类及自然的整体着想。
五、结语
环境问题不是与生俱来的,它是伴随着人类生产力的巨大进步,人类对自然资源的过度开发、无节制的利用,进而影响到人类的健康、生存、延续而出现的,并得到了世界各国的普遍关注,提出了环境权的概念,但作为人类基本人权的环境权是天赋的,是一项道义权利、应有权利、自然权利,任何人都无法剥夺的,我们应顺应时代的发展,把这一应有权利转化为具体权利、法定权利,并规定各项具体的保护、救济措施,保障具体公民、团体、各种社会组织的知情权、参与决策权、管理督促权、求偿权,以及各种良好、健康的环境中生活和享受优美环境的权利。
注释:
<1>[法]亚历山大?基斯:《国际环境法》,张若思编译,法律出版社2000年版,第27页.
<2>参见吕忠梅:《论公民环境权》,载《司法部直属院校“八五”期间优秀论文集》,法律出版社1996年版,第309-310页.