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湖北省十堰市城乡二元结构突出，尤其是十堰市城区农村由于长期缺乏国家政策支持和资金投入，农村贫困问题十分突出，产业发展不够，基础设施落后，农民生活艰难，城乡差距日益扩大，形成了鲜明的“灯下黑”现象。对此，十堰市委、市政府高度重视，为加大城区农村扶贫力度，相继组织实施了两期《十堰市城区农村扶贫开发规划（2005—2009年、2010—2012年）》。特别是2010年以来，该市财政部门坚持按照“一统三分”（即以统筹城乡为主线，分区域规划、分产业布局、分类型指导）的战略思路，以《规划》为指导，充分发挥城区农村扶贫资金的示范引导作用，以资金整合为平台，调动各方力量，激活扶贫资源，大力推进城区农村扶贫连片开发，使城区农村扶贫开发工作取得了新的成效，城区农民收入明显增加，城区农村人居环境明显改善，为和谐十堰建设创造了新的亮点。
一、整合资源，充分发挥财政资金的聚合效应
该市在推进城区农村开发过程中，坚持按照《规划》要求，把专项扶贫政策与部门政策、政府力量与社会力量有机结合起来，整合各类资金，调动各方力量，形成“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合格局，使各类资金向片区集中倾斜，充分发挥资金的聚合效应，有效地保证了片区开发的资金需求。一是市级财政每年预算安排扶贫资金1000万元，区级财政按比例进行配套，专项用于城区农村扶贫开发，通过以奖代补、先建后补、贴息补助等方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，运用市场手段扩展社会融资渠道，引导社会资金投入；二是把涉农部门项目与扶贫开发有机整合，坚持由区级政府在申报项目时对下一年度项目统一把关，明确要求以区级政府总牵头，区直各部门围绕片区开发申报项目，落实各部门项目计划，把水、电、路、广播电视、卫生、种植养殖业及生态建设项目通盘考虑，实现先期捆绑后一并申报；三是严把资金整合关，责任落实到位。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，将国家、省、市安排的扶贫资金与其他部门资金“打捆”下达、“捆绑”使用。要求以区级为单位，各部门的项目围绕扶贫开发统一规划去实施，使项目跟着规划走、资金跟着项目走，只要扶贫开发的重点定在哪里，部门的专项资金就跟着投向哪里。通过资金的有效整合，基本解决了过去资金分散，整体效果差的问题，充分发挥了资金使用的叠加放大效应，取得了政府、部门和农民三满意的良好效果。2010年以来，全市累计投入28522.1万元用于城区农村扶贫开发，其中市本级财政专项投入3000万元，两区财政配套投入698.5万元，部门专项投入9925.7万元，群众自筹14897.9万元。张湾区在城区专项扶贫资金投入449万元的基础上，整合各类资金8754万元用于西沟片区建设，连片开发的投入总量相当于过去五年的总和，使西沟乡的贫困面貌得到明显改善。
二、理顺思路，坚持把农民增收作为扶贫开发的首要目标
该市经过第一期城区农村扶贫开发规划的实施，城区农村基础设施薄弱的现象得到明显改善，过去以项目建设为主要方式，通过项目建设查缺补漏、填补城区农村基础设施建设欠账的方式已明显不适应城区农村扶贫开发的新形势。对此通过认真调研，在制定第二期城区农村扶贫开发规划时，明确提出把连片开发作为城区新一轮扶贫开发的首要任务，通过连片开发，整体解决片区贫困群众生活遇到的突出问题，提高规模效益和建设水平，为实现“城乡通开、城乡统筹、城乡一体化”创造条件、打牢基础。通过新一轮城区农村扶贫开发，农民收入稳步增加，贫困人口不断减少。截至到2011年，城区农民人均纯收入达到4631元，比2009年增加1013元，累计解决城区农村贫困人口5200人，城区农村基础设施进一步加强。三年来，通过扶贫片区和重点村建设，引导部门专项资金投入城区农村基础设施建设，城区农村基本实现了“村通水泥路、组通砂石路、户饮洁净水”的目标；社会事业稳步推进，城区农村收视难、通信难、就医难、入学难等问题基本得到解决，村村通电视、电话，电视入户率达到85.8%；村村有卫生室，新型农村合作医疗参合率达到99%。基层组织建设得到加强，农民精神文化生活全面提升。
三、明确重点，坚持把连片开发作为产业扶贫的重要途径
扶贫连片开发，连在哪里？该市通过反复调研，认为扶贫连片开发最关键的是要连在产业上，通过连片发展特色产业，形成规模相对集中的特色产业集群，实现发展效益的最大化。在推进扶贫连片开发时，该市明确了城区农村以菜、茶、药、果四大产业为主的发展格局，根据各片区实际，合理确定扶持项目和扶持标准。一是做大做强产业基础。茅箭区大川片区把发展中药材作为片区主导产业，2011年以来，新发展金银花1600亩，总面积达到2500亩，并依托该市武当生物药业公司开展金银花加工，发展金银花茶、金银花露等，卡子村、唐家村成为金银花种植专业村。二是立足城区实际，大力扶持专业合作社。城区农村土地稀少，人均耕地不足0.4亩，缺乏龙头企业带动产业发展。在此情况下，该市提出把专业合作社当作龙头企业，走一村一品专业化发展的路子，先后扶持了白马山财神有机茶叶专业合作社、斤坪蔬菜专业合作社、停舟山果品专业合作社等一批专业合作社，成为连结农民和市场的纽带，取得显著成效。张湾区白马山村全村169户665人，耕地只有197亩，是个典型的贫困村。实施片区开发以来，在财政、扶贫部门的扶持下，白马山村在过去产业发展基础上，大力发展茶叶种植，全村茶叶种植面积达到1200亩，户均达到6亩，并成立了白马山财神有机茶叶专业合作社，全村所有农户都成为合作社员，由合作社引导农民统一种植、加工、销售，全村茶叶总产值达到200万元以上，农民人均纯收入超过4000元。以白马山、凤凰山为龙头，一条由柏林镇扩展到西沟乡的万亩茶叶带初见雏形。通过扶贫连片开发的推进，该市城区农村产业扶贫初见成效。三年来，城区农村共新建和改造以茶叶、蔬菜、干鲜果为主的特色产业基地13750亩，其中新建茶园面积8500亩，蔬菜2500亩；新发展特色养殖山羊24200只、牛2360头；新培植特色农家乐92家，以张湾区白马山村、斤坪村、水堤沟村、茅箭区廖家村、大沟村、唐家村为代表的一批特色产业专业村逐步形成。
四、严格管理，确保扶贫资金的安全有效运行
该市为确保资金发挥效益，市、区两级财政部门严格按照专账专户和预拨制、报账制、公示制管理要求，进一步规范扶贫项目资金管理，一是围绕《规划》制定印发了《十堰市城区农村扶贫开发项目资金管理办法（试行）》，并按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监督跟着资金走”的要求，强化管理，不断提高资金使用效益。二是严格资金拨付程序，对年度财政扶贫资金实行专户存储和区级财政报账制管理，确保财政扶贫资金的规范运作。三是加强项目资金监督检查，积极配合财政监督部门和审计部门对城区农村扶贫项目实施、资金使用管理进行监督检查。同时将城区农村扶贫资金纳入绩效考核范围，建立一整套考核体系，每年组织专家定期进行考核检查验收。2010年以来，城区农村扶贫项目资金管理在财政绩效考核中名列前茅。
（作者单位：湖北省十堰市财政局）
责任编辑：袁中良
一、整合资源，充分发挥财政资金的聚合效应
该市在推进城区农村开发过程中，坚持按照《规划》要求，把专项扶贫政策与部门政策、政府力量与社会力量有机结合起来，整合各类资金，调动各方力量，形成“各炒一盘菜、共办一桌席”的资金整合格局，使各类资金向片区集中倾斜，充分发挥资金的聚合效应，有效地保证了片区开发的资金需求。一是市级财政每年预算安排扶贫资金1000万元，区级财政按比例进行配套，专项用于城区农村扶贫开发，通过以奖代补、先建后补、贴息补助等方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，运用市场手段扩展社会融资渠道，引导社会资金投入；二是把涉农部门项目与扶贫开发有机整合，坚持由区级政府在申报项目时对下一年度项目统一把关，明确要求以区级政府总牵头，区直各部门围绕片区开发申报项目，落实各部门项目计划，把水、电、路、广播电视、卫生、种植养殖业及生态建设项目通盘考虑，实现先期捆绑后一并申报；三是严把资金整合关，责任落实到位。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各记其功”的原则，将国家、省、市安排的扶贫资金与其他部门资金“打捆”下达、“捆绑”使用。要求以区级为单位，各部门的项目围绕扶贫开发统一规划去实施，使项目跟着规划走、资金跟着项目走，只要扶贫开发的重点定在哪里，部门的专项资金就跟着投向哪里。通过资金的有效整合，基本解决了过去资金分散，整体效果差的问题，充分发挥了资金使用的叠加放大效应，取得了政府、部门和农民三满意的良好效果。2010年以来，全市累计投入28522.1万元用于城区农村扶贫开发，其中市本级财政专项投入3000万元，两区财政配套投入698.5万元，部门专项投入9925.7万元，群众自筹14897.9万元。张湾区在城区专项扶贫资金投入449万元的基础上，整合各类资金8754万元用于西沟片区建设，连片开发的投入总量相当于过去五年的总和，使西沟乡的贫困面貌得到明显改善。
二、理顺思路，坚持把农民增收作为扶贫开发的首要目标
该市经过第一期城区农村扶贫开发规划的实施，城区农村基础设施薄弱的现象得到明显改善，过去以项目建设为主要方式，通过项目建设查缺补漏、填补城区农村基础设施建设欠账的方式已明显不适应城区农村扶贫开发的新形势。对此通过认真调研，在制定第二期城区农村扶贫开发规划时，明确提出把连片开发作为城区新一轮扶贫开发的首要任务，通过连片开发，整体解决片区贫困群众生活遇到的突出问题，提高规模效益和建设水平，为实现“城乡通开、城乡统筹、城乡一体化”创造条件、打牢基础。通过新一轮城区农村扶贫开发，农民收入稳步增加，贫困人口不断减少。截至到2011年，城区农民人均纯收入达到4631元，比2009年增加1013元，累计解决城区农村贫困人口5200人，城区农村基础设施进一步加强。三年来，通过扶贫片区和重点村建设，引导部门专项资金投入城区农村基础设施建设，城区农村基本实现了“村通水泥路、组通砂石路、户饮洁净水”的目标；社会事业稳步推进，城区农村收视难、通信难、就医难、入学难等问题基本得到解决，村村通电视、电话，电视入户率达到85.8%；村村有卫生室，新型农村合作医疗参合率达到99%。基层组织建设得到加强，农民精神文化生活全面提升。
三、明确重点，坚持把连片开发作为产业扶贫的重要途径
扶贫连片开发，连在哪里？该市通过反复调研，认为扶贫连片开发最关键的是要连在产业上，通过连片发展特色产业，形成规模相对集中的特色产业集群，实现发展效益的最大化。在推进扶贫连片开发时，该市明确了城区农村以菜、茶、药、果四大产业为主的发展格局，根据各片区实际，合理确定扶持项目和扶持标准。一是做大做强产业基础。茅箭区大川片区把发展中药材作为片区主导产业，2011年以来，新发展金银花1600亩，总面积达到2500亩，并依托该市武当生物药业公司开展金银花加工，发展金银花茶、金银花露等，卡子村、唐家村成为金银花种植专业村。二是立足城区实际，大力扶持专业合作社。城区农村土地稀少，人均耕地不足0.4亩，缺乏龙头企业带动产业发展。在此情况下，该市提出把专业合作社当作龙头企业，走一村一品专业化发展的路子，先后扶持了白马山财神有机茶叶专业合作社、斤坪蔬菜专业合作社、停舟山果品专业合作社等一批专业合作社，成为连结农民和市场的纽带，取得显著成效。张湾区白马山村全村169户665人，耕地只有197亩，是个典型的贫困村。实施片区开发以来，在财政、扶贫部门的扶持下，白马山村在过去产业发展基础上，大力发展茶叶种植，全村茶叶种植面积达到1200亩，户均达到6亩，并成立了白马山财神有机茶叶专业合作社，全村所有农户都成为合作社员，由合作社引导农民统一种植、加工、销售，全村茶叶总产值达到200万元以上，农民人均纯收入超过4000元。以白马山、凤凰山为龙头，一条由柏林镇扩展到西沟乡的万亩茶叶带初见雏形。通过扶贫连片开发的推进，该市城区农村产业扶贫初见成效。三年来，城区农村共新建和改造以茶叶、蔬菜、干鲜果为主的特色产业基地13750亩，其中新建茶园面积8500亩，蔬菜2500亩；新发展特色养殖山羊24200只、牛2360头；新培植特色农家乐92家，以张湾区白马山村、斤坪村、水堤沟村、茅箭区廖家村、大沟村、唐家村为代表的一批特色产业专业村逐步形成。
四、严格管理，确保扶贫资金的安全有效运行
该市为确保资金发挥效益，市、区两级财政部门严格按照专账专户和预拨制、报账制、公示制管理要求，进一步规范扶贫项目资金管理，一是围绕《规划》制定印发了《十堰市城区农村扶贫开发项目资金管理办法（试行）》，并按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监督跟着资金走”的要求，强化管理，不断提高资金使用效益。二是严格资金拨付程序，对年度财政扶贫资金实行专户存储和区级财政报账制管理，确保财政扶贫资金的规范运作。三是加强项目资金监督检查，积极配合财政监督部门和审计部门对城区农村扶贫项目实施、资金使用管理进行监督检查。同时将城区农村扶贫资金纳入绩效考核范围，建立一整套考核体系，每年组织专家定期进行考核检查验收。2010年以来，城区农村扶贫项目资金管理在财政绩效考核中名列前茅。
（作者单位：湖北省十堰市财政局）
责任编辑：袁中良