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【摘要】本文总结了2003年以来我国农村金融服务体系构建的具体内容，从制度角度揭示农村金融服务体系构建中存在的局限性，并据此提出相应的政策建议。
【关键词】农村金融服务体系 制度变迁 微型金融 适度竞争
2003年以来，以农村信用社改革试点的实施和推广为新起点，中央对农村金融体制改革高度重视，致力于建设多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。2004年-2010年连续7年中央一号文件统领农村金融体系建设，相应的各项政策、办法、意见等相继出台，政策要求越来越明确并具有可操作性。2007年2月召开的全国金融工作会议和2008年十七届三中全会明确降低农村金融机构的准入门槛，鼓励发展各种微型金融服务，政策更加宽松。但在我国政府主导下的农村金融发展需要统筹规划，零散的、不尽协调的、法律依据不足的农村金融政策、制度安排，往往在相互掣肘中抵消，合力作用难以充分发挥。
一、近年来我国农村金融服务体系建设
（一）我国农村金融服务体系构建
随着我国连续7年中央一号的出台，以及配套政策措施的相继实施，政府主导下的农村金融发展原则和框架已非常充分。
1．投入引导。历年一号文件都提到县域金融机构支持当地经济发展问题，并逐步落实到具体贷款政策和考核机制上，增加了操作性。2009年财政部出台了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》和《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，2010年9月，人民银行和银监会出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》。
2．金融机构的改进及新设，发展普惠型金融。农发行、农行、农信社、邮储等的改革和转型逐年推进，农行以“三农”金融事业部的设立及惠农卡的推行回归三农，农发行以农村基础设施建设和农村龙头企业贷款开始涉猎农村商业贷款，邮政储蓄银行开业并以小额质押担保贷款积极参与三农信贷，农村信用社改革及其作为农村金融产品和服务方式创新试点的重点涉农金融机构，服务“三农”能力和水平不断提高。同时，准入限制不断放松，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融服务机构蓬勃发展，初步形成了政策性农村金融、商业性农村金融、合作性农村金融、新型农村金融的农村金融组织体系。
3．产品和服务方式。2008年以来，两次出台了推进农村金融产品和服务方式创新的意见，联保贷款，“订单+信贷”，货物、仓单、应收账款及其他动产质押贷款，林权抵押贷款，外出务工人员回乡创业贷款，下岗失业贷款等创新产品和信贷模式全面开展，保险与信贷结合产品、代收代付等中间业务也相继实施，农村金融服务得到很大提升。
4．政策扶持。货币政策方面，2003年以来放松利率管制，实行差别存款准备金率；财政政策方面，实行税收减免和费用补贴，引导资金投向；监管政策方面，放宽农村地区银行业准入政策，加强和改进农村金融监管。2009年和2010年政策支持力度明显加大。
二、农村金融制度安排中存在的局限性
（一）政策性金融和农业保险立法缺位
一是农村政策性金融机构由农发行一家独当，农村政策性金融业务由农发行、农行、农信社等分别承担，政策性金融机构经营范围、运行规则、违规处罚等没有明确规定，导致大量企业借改制之机挪用资金、悬空和逃废债务等，风险加大。同时加大了商业银行、农村合作金融机构的信用风险。二是仅有部分农村政策性信贷体系，缺乏农村政策性担保体系和农村政策性保险体系，制约了信贷业务的发展。农业保险法律处于空白状态。
（二）有效农村金融市场组织结构尚未形成
一是农发行作为政策性银行扩大了服务对象，但受信贷资金来源的限制，政策性引导作用远未发挥。据辖内各县统计，截至2010年6月末，省农发行涉农贷款占县域涉农贷款的8.98%，农业企业贷款占比5.98%。二是农业银行作为商业性金融，在改制中经营重点转移，“三农”金融事业部制改革还有待实践检验，惠农卡开展有限。三是山西省邮储银行2007年发放贷款以来，贷款增长相对有限，截至2010年6月末，存贷比2.43%，县域机构贷款和涉农贷款同比增速分别为55%和125%，均低于整体贷款增速。四是新型金融服务组织实力较弱，业务同质性明显。6家村镇银行资金来源和业务拓展有限，小额贷款公司大额化和非农化倾向较重，与其他金融机构的互补性尚未形成。
（三）农信社所有权缺失
省联社“政企合一”以及制度和行为惯性使其演变为省—市—县级从上至下的行政性、指令性管理模式，法人治理结构有形无实，经营管理行为短期化，与改革预期目标差异较大，导致农村信用社业务发展空间有限，经营自主性不够，发生存款虚增，贷款审批时间较长，增加了费用、支出和管理风险，影响金融秩序。
（四）微型金融组织制度安排缺陷
山西小额贷款公司发展迅速，村镇银行发展有限，贷款公司和农村资金互助社尚未开展。制度安排中定位不明确、激励约束机制不完善导致小额贷款公司实际运行中偏离制度设想。一是微型金融发展依据不足。对小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等微型金融活动进行规范的为决定、通知、意见等政策性文件，缺乏稳定的法律体系保障；现行法律条文制约了小额信贷的发展，如担保法对合格担保品范围的限制等。二是统一规范管理尚未形成。小额贷款公司由地方政府负责监督管理，山西各地级市各自为政，由当地金融办或财政局或行业协会主管，实际职责由相关部门负责，导致政府管理办公室、人民银行、银监部门等均没有充分的依据和手段进行监管、处罚，非审慎监管亦难以有效实施，一定程度上助长了其违规经营。三是抬高注册资本，一股独大和关联企业交易及大额贷款大量存在。辖内8个地级市82家小额贷款公司中，最大股东持股比例20%以下的占比仅8.64%。许多小额贷款公司突破了同一借款人贷款余额不超资本净额5%的标准。
（五）监管缺陷及缺失
一是银监会县级监管办事处仅有3—4人的监管人员，缺乏独立监管权，大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，对县域内出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力。二是保险和证券业在县域缺乏监管主体，农村保险市场秩序较为混乱。如，临汾翼城县19家保险机构中有9家不具有保险经营许可证或营销许可证，虽然在当地人民银行推动下，县人民政府牵头进行了规范整顿，但市县保险市场监管缺失不利于当地保险业健康有序发展。三是随着“安贷宝”、理财等跨业和跨市场产品的不断发展，综合经营的合力监管能力不足。
三、改进建议
（一）扬长避短，实现强制性与诱致性制度变迁的有机结合
政府强制性推动下的农村金融体系供给，需要处理好以下约束因素。一是新型农村金融服务机构建设中出现的异化、意见或办法具体执行力不强等，一定程度上说明了强制性制度供给存在与需求之间的不一致性。
（二） 政府主导，创造惠农的金融生态环境
一是建立良好的农村金融基础条件，包括农村保险体系、农村担保体系、农村信用体系、农村支付清算体系、农村金融监管体系等。二是提供合理的支持新农村建设的农村金融政策体系，包括振兴农村金融的各项政策、落实政策的机制、涉及的金融产品和农村金融机构等，鼓励资金进入农村、农村设立社区性中小金融机构及农村金融产品创新等。三是整合农村资金投入，对发改委、财政部、农业部、社保部、民政部等部门不同名目的涉农财政支出统一管理，提高资金使用效率；四是培育竞争机制，包括农村金融服务需求者的选择权和农村金融服务供给的决定权。
（三）准确定位，改进农村金融組织管理和监管模式
一是坚持县市为法人单位的产权组织形式，不宜盲目通过行政手段推动以省为法人单位的农村信用社产权制度改革。不论采取何种产权制度和组织形式，要坚持服务“三农”的方向。二是农村信用社法人治理结构可适当灵活，规模较大的应建立完备的“三会一层”治理架构，规模小的可以采取多样化的治理形式，可不设独立的监事会，由理事会下设的专门委员会行使；可实行理事长兼行主任，由审计委员会强化监督约束职能。三是摆正省联社的位置，重新设计改革方案，不干预基层农村信用社的自主经营，不直接或间接从事经营活动，不调度农村信用社资金，妥善处理加强行业管理与尊重农村信用社法人地位之间的关系；四是分类、分层监管。对吸收公众存款的农村金融机构，由银监会采取审慎监管；对于不吸收公众存款或只能吸收大额存款的机构，采取非审慎性或有限监管。地方政府应进一步解决好在微型金融服务机构监管中的角色定位，可考虑委托审计、工商或其他相关部门进行监管，避免监管缺失。加强对农村保险市场的监管，促进农业保险市场发展，防范农村保险市场风险，保护投保人利益。
参考文献
[1]汪小亚：《农村金融体制改革研究》，中国金融出版社，2009.
[2]焦瑾璞、杨骏：《小额信贷和农村金融》，中国金融出版社，2006.
[3]谢平、徐忠、沈明高：《农村信用社改革下一步》，载《财经》，2005.12.
[4]贾敬全：《公共物品理论视角下的农村金融服务体系构建》，载《经济体制改革》，2009.3.
作者简介：任桂花（1975-），女，山西人，中国人民银行太原中心支行，研究方向：金融。
【关键词】农村金融服务体系 制度变迁 微型金融 适度竞争
2003年以来，以农村信用社改革试点的实施和推广为新起点，中央对农村金融体制改革高度重视，致力于建设多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。2004年-2010年连续7年中央一号文件统领农村金融体系建设，相应的各项政策、办法、意见等相继出台，政策要求越来越明确并具有可操作性。2007年2月召开的全国金融工作会议和2008年十七届三中全会明确降低农村金融机构的准入门槛，鼓励发展各种微型金融服务，政策更加宽松。但在我国政府主导下的农村金融发展需要统筹规划，零散的、不尽协调的、法律依据不足的农村金融政策、制度安排，往往在相互掣肘中抵消，合力作用难以充分发挥。
一、近年来我国农村金融服务体系建设
（一）我国农村金融服务体系构建
随着我国连续7年中央一号的出台，以及配套政策措施的相继实施，政府主导下的农村金融发展原则和框架已非常充分。
1．投入引导。历年一号文件都提到县域金融机构支持当地经济发展问题，并逐步落实到具体贷款政策和考核机制上，增加了操作性。2009年财政部出台了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》和《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，2010年9月，人民银行和银监会出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》。
2．金融机构的改进及新设，发展普惠型金融。农发行、农行、农信社、邮储等的改革和转型逐年推进，农行以“三农”金融事业部的设立及惠农卡的推行回归三农，农发行以农村基础设施建设和农村龙头企业贷款开始涉猎农村商业贷款，邮政储蓄银行开业并以小额质押担保贷款积极参与三农信贷，农村信用社改革及其作为农村金融产品和服务方式创新试点的重点涉农金融机构，服务“三农”能力和水平不断提高。同时，准入限制不断放松，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融服务机构蓬勃发展，初步形成了政策性农村金融、商业性农村金融、合作性农村金融、新型农村金融的农村金融组织体系。
3．产品和服务方式。2008年以来，两次出台了推进农村金融产品和服务方式创新的意见，联保贷款，“订单+信贷”，货物、仓单、应收账款及其他动产质押贷款，林权抵押贷款，外出务工人员回乡创业贷款，下岗失业贷款等创新产品和信贷模式全面开展，保险与信贷结合产品、代收代付等中间业务也相继实施，农村金融服务得到很大提升。
4．政策扶持。货币政策方面，2003年以来放松利率管制，实行差别存款准备金率；财政政策方面，实行税收减免和费用补贴，引导资金投向；监管政策方面，放宽农村地区银行业准入政策，加强和改进农村金融监管。2009年和2010年政策支持力度明显加大。
二、农村金融制度安排中存在的局限性
（一）政策性金融和农业保险立法缺位
一是农村政策性金融机构由农发行一家独当，农村政策性金融业务由农发行、农行、农信社等分别承担，政策性金融机构经营范围、运行规则、违规处罚等没有明确规定，导致大量企业借改制之机挪用资金、悬空和逃废债务等，风险加大。同时加大了商业银行、农村合作金融机构的信用风险。二是仅有部分农村政策性信贷体系，缺乏农村政策性担保体系和农村政策性保险体系，制约了信贷业务的发展。农业保险法律处于空白状态。
（二）有效农村金融市场组织结构尚未形成
一是农发行作为政策性银行扩大了服务对象，但受信贷资金来源的限制，政策性引导作用远未发挥。据辖内各县统计，截至2010年6月末，省农发行涉农贷款占县域涉农贷款的8.98%，农业企业贷款占比5.98%。二是农业银行作为商业性金融，在改制中经营重点转移，“三农”金融事业部制改革还有待实践检验，惠农卡开展有限。三是山西省邮储银行2007年发放贷款以来，贷款增长相对有限，截至2010年6月末，存贷比2.43%，县域机构贷款和涉农贷款同比增速分别为55%和125%，均低于整体贷款增速。四是新型金融服务组织实力较弱，业务同质性明显。6家村镇银行资金来源和业务拓展有限，小额贷款公司大额化和非农化倾向较重，与其他金融机构的互补性尚未形成。
（三）农信社所有权缺失
省联社“政企合一”以及制度和行为惯性使其演变为省—市—县级从上至下的行政性、指令性管理模式，法人治理结构有形无实，经营管理行为短期化，与改革预期目标差异较大，导致农村信用社业务发展空间有限，经营自主性不够，发生存款虚增，贷款审批时间较长，增加了费用、支出和管理风险，影响金融秩序。
（四）微型金融组织制度安排缺陷
山西小额贷款公司发展迅速，村镇银行发展有限，贷款公司和农村资金互助社尚未开展。制度安排中定位不明确、激励约束机制不完善导致小额贷款公司实际运行中偏离制度设想。一是微型金融发展依据不足。对小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等微型金融活动进行规范的为决定、通知、意见等政策性文件，缺乏稳定的法律体系保障；现行法律条文制约了小额信贷的发展，如担保法对合格担保品范围的限制等。二是统一规范管理尚未形成。小额贷款公司由地方政府负责监督管理，山西各地级市各自为政，由当地金融办或财政局或行业协会主管，实际职责由相关部门负责，导致政府管理办公室、人民银行、银监部门等均没有充分的依据和手段进行监管、处罚，非审慎监管亦难以有效实施，一定程度上助长了其违规经营。三是抬高注册资本，一股独大和关联企业交易及大额贷款大量存在。辖内8个地级市82家小额贷款公司中，最大股东持股比例20%以下的占比仅8.64%。许多小额贷款公司突破了同一借款人贷款余额不超资本净额5%的标准。
（五）监管缺陷及缺失
一是银监会县级监管办事处仅有3—4人的监管人员，缺乏独立监管权，大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，对县域内出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力。二是保险和证券业在县域缺乏监管主体，农村保险市场秩序较为混乱。如，临汾翼城县19家保险机构中有9家不具有保险经营许可证或营销许可证，虽然在当地人民银行推动下，县人民政府牵头进行了规范整顿，但市县保险市场监管缺失不利于当地保险业健康有序发展。三是随着“安贷宝”、理财等跨业和跨市场产品的不断发展，综合经营的合力监管能力不足。
三、改进建议
（一）扬长避短，实现强制性与诱致性制度变迁的有机结合
政府强制性推动下的农村金融体系供给，需要处理好以下约束因素。一是新型农村金融服务机构建设中出现的异化、意见或办法具体执行力不强等，一定程度上说明了强制性制度供给存在与需求之间的不一致性。
（二） 政府主导，创造惠农的金融生态环境
一是建立良好的农村金融基础条件，包括农村保险体系、农村担保体系、农村信用体系、农村支付清算体系、农村金融监管体系等。二是提供合理的支持新农村建设的农村金融政策体系，包括振兴农村金融的各项政策、落实政策的机制、涉及的金融产品和农村金融机构等，鼓励资金进入农村、农村设立社区性中小金融机构及农村金融产品创新等。三是整合农村资金投入，对发改委、财政部、农业部、社保部、民政部等部门不同名目的涉农财政支出统一管理，提高资金使用效率；四是培育竞争机制，包括农村金融服务需求者的选择权和农村金融服务供给的决定权。
（三）准确定位，改进农村金融組织管理和监管模式
一是坚持县市为法人单位的产权组织形式，不宜盲目通过行政手段推动以省为法人单位的农村信用社产权制度改革。不论采取何种产权制度和组织形式，要坚持服务“三农”的方向。二是农村信用社法人治理结构可适当灵活，规模较大的应建立完备的“三会一层”治理架构，规模小的可以采取多样化的治理形式，可不设独立的监事会，由理事会下设的专门委员会行使；可实行理事长兼行主任，由审计委员会强化监督约束职能。三是摆正省联社的位置，重新设计改革方案，不干预基层农村信用社的自主经营，不直接或间接从事经营活动，不调度农村信用社资金，妥善处理加强行业管理与尊重农村信用社法人地位之间的关系；四是分类、分层监管。对吸收公众存款的农村金融机构，由银监会采取审慎监管；对于不吸收公众存款或只能吸收大额存款的机构，采取非审慎性或有限监管。地方政府应进一步解决好在微型金融服务机构监管中的角色定位，可考虑委托审计、工商或其他相关部门进行监管，避免监管缺失。加强对农村保险市场的监管，促进农业保险市场发展，防范农村保险市场风险，保护投保人利益。
参考文献
[1]汪小亚：《农村金融体制改革研究》，中国金融出版社，2009.
[2]焦瑾璞、杨骏：《小额信贷和农村金融》，中国金融出版社，2006.
[3]谢平、徐忠、沈明高：《农村信用社改革下一步》，载《财经》，2005.12.
[4]贾敬全：《公共物品理论视角下的农村金融服务体系构建》，载《经济体制改革》，2009.3.
作者简介：任桂花（1975-），女，山西人，中国人民银行太原中心支行，研究方向：金融。