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【摘要】 全面建立和实施农村最低生活保障制度是救助贫困人口的“民心工程”，是促进城乡协调发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，是贯彻科学发展观的重要体现。建立农村最低生活保障制度不仅是必要的，也是尽快健全农村社会保障体系的关键。
【关键词】 农村 最低生活保障制度 建立 思考与建议
我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80%，约为9亿，“三农问题”：农业发展、农村工作、农民问题是我党的工作重心。党的十六大以来，我党历次大会都把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化，是遏止城乡差距拉大、扩大农村市场需求的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。在这个个庞大的系统工程中，最低生活保障制度是救助贫困人口的“民心工程”，全面建立和实施农村最低生活保障制度应该是促进城乡协调发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，是贯彻科学发展观的重要体现。对此，笔者就建立农村最低生活保障制度进行思考并提出建议。
1. 建立农村最低生活保障制度的必要性
1.1享受最低生活保障是农民应有的权利
首先是政府有责任切实保障农民的基本生活权益。一方面，从国民的社会保障权利角度看，全体公民都享有社会保障权利，农民自然包括在内。即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。另一方面，虽然国家通过赋予农民土地使用权而给予了农民一定保障，但这种土地保障作用在新形势下的农村很有限，随市场经济发展和农村社会发展，农民的生活风险也在不断增加，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市场经济的风险。农民有权利也有必要享受最低生活保障。
1.2建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键
现阶段，建立农村社会保障体系最迫切的是要解决农民“生有所靠，老有所养，病有所医”的问题，农村最低生活保障、农村养老保险和农村新型合作医疗对于解决上述问题进而建立农村社会保障体系是不可或缺的。养老保险和新型合作医疗都必须以一定社会经济条件为基础，农民只有在温饱问题解决后才有可能参加投保。农村最低生活保障制度是对广大农民最低生活的保障，也是最及时并最大限度地解决广大农民的生活困难问题的保障，是健全农村社会保障体系的关键。
2. 建立农村最低生活保障制度的建议
2.1准确界定最低生活保障对象
科学合理地界定最低生活保障对象是最低生活保障制度能否发挥作用的保证。最低生活保障对象，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平线的人群，在具体实施过程中，各地还要全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况。在农村，最低生活保障对象应包括：没有依靠、没有劳动能力、没有生活来源的老年人、未成年人、残疾人；由于重大疾病或突发性自然灾害造成生活一时困难的农民；由于农产品市场竞争激烈、生产经营不善而面临困境的农民；由于某些乡镇企业倒闭，使得在乡镇企业工作、生活暂时出现困难的农民；有一定收入来源，但生活水平仍低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农民等。
2.2科学制订最低生活保障标准
最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准。对于地域辽阔、人口众多的农村来说，由于各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，所以在制订农村最低生活保障标准时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困人口的基本生活又要克服其依赖思想的原则，从各地区的实际出发，确定一个科学可行的保障标准。保障标准的确定一般主要考虑以下四方面因素：一是维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于上述各因素是不断变化的，故保障标准应随这些因素的变化每隔一段时间（一般为一年）调整一次。
2.3多渠道筹集最低生活保障资金
资金缺乏是农村最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因，原则上这部分资金应来自于财政，通过各级政府来筹措，因为承担社会保障职能是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利。但国家财政是有限的，为确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，可以通过征收统一的社会保障税以及建立最低生活保障基金的办法，来解决最低生活保障资金筹集难的问题。征收社会保障税不会增加农民负担，因为征收社会保障税有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在征收范围，而这些农民有很多是享受最低生活保障的。再者，要充分发挥政府财政转移支付的作用，拓展最低生活保障金的筹集渠道。此外，还可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措最低生活保障金。
2.4建立科学规范的运行管理机制
在农村低保工作实施过程中，各地要在完善机制、规范管理方面实现“六化”：①评审程序化。每个低保对象的确定，须经村级初审评议、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，杜绝人情、关系等因素的干扰。②公示规范化。低保对象的确定要实行公示制度，制定统一公示格式文本，规范公示内容和时间，公布举报电话，确保公示效果。③发放社会化。通过乡镇金融网点代发低保金，防止人为操纵，堵塞监管漏洞，最大限度地减少拖扣和冒领低保金的隐患。④监督多元化。通过行政监督、审计监督、纪检监察、群众民主监督、社会舆论监督等渠道多管齐下，防止滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等各类违法违纪违规行为。⑤管理动态化。实行定期核查制度，每年对低保对象进行审核，使保障对象有进有出，补助金额有升有降。⑥建档标准化。各地要实行县、乡（镇）、村三级档案管理模式，实行“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”，按统一标准整理档案资料，装订成册，便于查阅。
2.5完善低保配套措施
首先，加強最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障法制化、规范化管理。其次，制定与最低生活保障制度配套的优惠政策。再次，推进农村劳动就业制度改革，构建农村劳动力转移支持和保障体系。使其合法权益得到保护。
2.6提高低保对象自我脱贫能力
首先，帮助低保对象分析致贫的原因，找出症结，寻求新的经济增长点。其次，注重引导低保人员参与技能培训，提高人均纯收入。再次，鼓励低保对象建立个人发展账户，加到扶持力度。
参考文献：
[1]周 清，建立最低生活保障制度的思考[J]；四川大学学报（社会科学版）；1980年02期.
[2]朱大明，保障农民应有的权利[J]；中国社会科学；2009年04期.
（作者单位：对外经济贸易大学保险学院）
【关键词】 农村 最低生活保障制度 建立 思考与建议
我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80%，约为9亿，“三农问题”：农业发展、农村工作、农民问题是我党的工作重心。党的十六大以来，我党历次大会都把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化，是遏止城乡差距拉大、扩大农村市场需求的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。在这个个庞大的系统工程中，最低生活保障制度是救助贫困人口的“民心工程”，全面建立和实施农村最低生活保障制度应该是促进城乡协调发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，是贯彻科学发展观的重要体现。对此，笔者就建立农村最低生活保障制度进行思考并提出建议。
1. 建立农村最低生活保障制度的必要性
1.1享受最低生活保障是农民应有的权利
首先是政府有责任切实保障农民的基本生活权益。一方面，从国民的社会保障权利角度看，全体公民都享有社会保障权利，农民自然包括在内。即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。另一方面，虽然国家通过赋予农民土地使用权而给予了农民一定保障，但这种土地保障作用在新形势下的农村很有限，随市场经济发展和农村社会发展，农民的生活风险也在不断增加，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市场经济的风险。农民有权利也有必要享受最低生活保障。
1.2建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键
现阶段，建立农村社会保障体系最迫切的是要解决农民“生有所靠，老有所养，病有所医”的问题，农村最低生活保障、农村养老保险和农村新型合作医疗对于解决上述问题进而建立农村社会保障体系是不可或缺的。养老保险和新型合作医疗都必须以一定社会经济条件为基础，农民只有在温饱问题解决后才有可能参加投保。农村最低生活保障制度是对广大农民最低生活的保障，也是最及时并最大限度地解决广大农民的生活困难问题的保障，是健全农村社会保障体系的关键。
2. 建立农村最低生活保障制度的建议
2.1准确界定最低生活保障对象
科学合理地界定最低生活保障对象是最低生活保障制度能否发挥作用的保证。最低生活保障对象，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平线的人群，在具体实施过程中，各地还要全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况。在农村，最低生活保障对象应包括：没有依靠、没有劳动能力、没有生活来源的老年人、未成年人、残疾人；由于重大疾病或突发性自然灾害造成生活一时困难的农民；由于农产品市场竞争激烈、生产经营不善而面临困境的农民；由于某些乡镇企业倒闭，使得在乡镇企业工作、生活暂时出现困难的农民；有一定收入来源，但生活水平仍低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农民等。
2.2科学制订最低生活保障标准
最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准。对于地域辽阔、人口众多的农村来说，由于各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，所以在制订农村最低生活保障标准时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困人口的基本生活又要克服其依赖思想的原则，从各地区的实际出发，确定一个科学可行的保障标准。保障标准的确定一般主要考虑以下四方面因素：一是维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于上述各因素是不断变化的，故保障标准应随这些因素的变化每隔一段时间（一般为一年）调整一次。
2.3多渠道筹集最低生活保障资金
资金缺乏是农村最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因，原则上这部分资金应来自于财政，通过各级政府来筹措，因为承担社会保障职能是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利。但国家财政是有限的，为确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，可以通过征收统一的社会保障税以及建立最低生活保障基金的办法，来解决最低生活保障资金筹集难的问题。征收社会保障税不会增加农民负担，因为征收社会保障税有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在征收范围，而这些农民有很多是享受最低生活保障的。再者，要充分发挥政府财政转移支付的作用，拓展最低生活保障金的筹集渠道。此外，还可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措最低生活保障金。
2.4建立科学规范的运行管理机制
在农村低保工作实施过程中，各地要在完善机制、规范管理方面实现“六化”：①评审程序化。每个低保对象的确定，须经村级初审评议、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，杜绝人情、关系等因素的干扰。②公示规范化。低保对象的确定要实行公示制度，制定统一公示格式文本，规范公示内容和时间，公布举报电话，确保公示效果。③发放社会化。通过乡镇金融网点代发低保金，防止人为操纵，堵塞监管漏洞，最大限度地减少拖扣和冒领低保金的隐患。④监督多元化。通过行政监督、审计监督、纪检监察、群众民主监督、社会舆论监督等渠道多管齐下，防止滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等各类违法违纪违规行为。⑤管理动态化。实行定期核查制度，每年对低保对象进行审核，使保障对象有进有出，补助金额有升有降。⑥建档标准化。各地要实行县、乡（镇）、村三级档案管理模式，实行“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”，按统一标准整理档案资料，装订成册，便于查阅。
2.5完善低保配套措施
首先，加強最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障法制化、规范化管理。其次，制定与最低生活保障制度配套的优惠政策。再次，推进农村劳动就业制度改革，构建农村劳动力转移支持和保障体系。使其合法权益得到保护。
2.6提高低保对象自我脱贫能力
首先，帮助低保对象分析致贫的原因，找出症结，寻求新的经济增长点。其次，注重引导低保人员参与技能培训，提高人均纯收入。再次，鼓励低保对象建立个人发展账户，加到扶持力度。
参考文献：
[1]周 清，建立最低生活保障制度的思考[J]；四川大学学报（社会科学版）；1980年02期.
[2]朱大明，保障农民应有的权利[J]；中国社会科学；2009年04期.
（作者单位：对外经济贸易大学保险学院）