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[摘要]在战后日菲关系正常化过程中，战争赔偿是首先需要解决的难题。以旧金山和会为界，日菲赔偿问题分为两个阶段。和会前，美国掌握着日本赔偿政策的主导权。对于美国起初的拆迁赔偿政策，菲律宾表示支持。但随着冷战的加剧，美国关于日本赔偿政策转向减少甚至放弃赔偿，这遭到菲律宾的反对。出于战略考虑，美国转而提出“劳务赔偿”。和会后，日菲赔偿转入双边轨道。由于菲律宾国内的党派纷争，赔偿问题的解决成为对日和约批准的先决条件。经过漫长交涉，双方最终达成赔偿协定，为两国关系的正常化扫清了障碍。
[关键词]赔偿交涉，日本，菲律宾，正常化
[中图分类号]K3 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2012)12-13059-07
战争赔偿作为战后日本与东南亚国家关系中的重大课题，现在虽不再是一个醒目的话题，但在受害国民间依稀能听到要求赔偿的声音。对于该问题，国内外学界虽不乏重要研究成果，但未见有专文就日菲赔偿问题展开系统研究。实际上，对该问题的研究有助于我们深入了解当时美日菲三方对赔偿问题的考量，以及各自在该特定时期对外政策的某些特点。基于此，本文拟在既有研究成果的基础上，就日菲关系正常化进程中的战争赔偿问题略作探讨，以求教于学界。
一、美国关于日本赔偿政策的
转变与菲律宾的回应
第二次世界大战结束后，菲律宾人民经过斗争，于1946年7月4日获得独立。独立后的菲律宾面临最重要、最迫切的任务是恢复惨遭破坏的国家经济。据统计，战争中共有1111938名菲律宾人丧生，经济损失约16159247959比索，合80亿美元。如何恢复国家经济，实现国家重建?
在菲律宾当局看来，战后的国家重建，除了美国的援助，还寄希望于日本的战争赔偿。通过向日本索取大量赔偿，既可以一定程度上恢复国家经济，又可以消除日本发动战争的经济潜力，从而避免国家安全受到威胁，此即当时菲律宾对日政策中所要实现的经济与安全目标。然目标的实现并非易事。由于美国掌握着对日政策的主导权，日菲律宾又奉行追随美国的对外政策，因此，其目标的实现很大程度上依赖美国的对日政策，尤其是赔偿政策。
起初，美国对日本执行了严厉的拆迁赔偿政策，如“鲍莱报告”：禁止日本生活水平超过其侵略过的亚洲国家，将日本的陆海军工厂、飞机、轴承工厂的全部，以及钢铁、机床、火力发电厂的约一半，作为赔偿设备予以拆除并运往中国、菲律宾以及曾遭受日本侵略的其他国家。美国的意图非常明显，一是要从根本上消除其军事上的敌人和经济上的对手；二是利用赔偿复兴日本周边的国家，以制约日本。对于该赔偿政策，菲律宾表示支持。远东委员会菲律宾代表罗慕洛认为拆迁赔偿是“积极和明确的美国赔偿政策的体现”，他希望“(这)只是第一步……总体上赔偿问题的最终解决将随后而至”。
然而，对日索赔计划未及实施，东亚局势便发生重大变化。1947年，随着内战局势对蒋介石政权日益不利，中国在美国战略布局上的地位急剧下降，把日本纳入其全球战略轨道，使之成为美国在东亚的战略基地和“亚洲工厂”成为对日政策的重心。于是，美国对日政策开始从限制、打击转向扶植、复兴。体现在日本赔偿问题上，就是赔偿方案几经变动，由严厉向宽松、由实质性赔偿向象征性甚至放弃赔偿转化。1948年初，美国先后派出斯特赖克和约翰斯顿调查团赴日。经调查，它们均提出了大幅削减赔偿的方案。前者建议，缩小日本赔偿数额，除主要战争工业外，不要以赔偿的方式拆除日本的生产设备。后者提出，将私有军工企业和设施从拆迁赔偿范围中排除，国有军工企业如有助于日本经济的复兴应该留下；仅仅靠削减赔偿总额来促进日本经济复兴是远远不够的，必须给予其他扶植手段等。1949年5月12日，美国政府宣布停止拆迁赔偿计划。
美国关于日本赔偿政策的转变，遭到菲律宾的抗议。5月19日，罗慕洛发表声明：他质疑斯特莱克和约翰斯顿报告的准确性，声称日本的经济危机多半是日本人“精心策划的阴谋”。要求美国政府理解菲律宾的立场不是源于对日本人“盲目的复仇狂热”，而是被“菲律宾人民因实际遭受损害而要求的正义补偿”所激励。“赔偿问题不是日美关系的问题，也不是美苏大国关系的问题，而是与亚洲的未来有利害关系的远东委员会所有国家严重关注的一个国际问题”。
菲律宾的抗议，未能阻止美国对日政策的转变。1950年6月，朝鲜战争爆发，冷战在东亚发展成为“热战”，中国成了美国远东遏制战略的主要对象，这一变化加速了美国的对日媾和步伐。9月，美国向联合国提交了对日媾和初步方案，主要内容为：(1)小笠原群岛和琉球群岛应置于美国托管之下；(2)日本为自身安全考虑，向美军提供设施；(3)和约签字国放弃对日本的全部赔偿要求。
对于该方案未提及限制日本军备和要求放弃赔偿，菲律宾表示了坚决反对。参议员普里米西亚斯说道：“我不愿意与那些在占领时期打我耳光的人握手，他们应当首先赔偿我国人民和我所遭受的损失，以后我才愿意和他们握手。”为表明菲律宾在对日和约上的立场，1951年2月10日，参、众两院外交委员会联合发表了关于对日和约问题的国会公告。该公告对菲律宾的安全保障和赔偿请求权尤为关注，要求日本解决80亿美元的损害赔偿，以生产资料、现金、技术劳务等一切可以考虑的方式支付。
显然，美国放弃赔偿要求在菲律宾等东南亚国家中不受欢迎，它们坚决要求赔偿。对于这些反对声音，不论是出于对东南亚地理位置和作为原料供应地重要性的考虑，还是为其东亚遏制战略着想，美国都不能漠视。因此，美国一方面对东南亚国家作出让步但拒绝菲律宾现金赔偿的要求，另一方面规劝日本同意以劳务形式补偿菲律宾遭受的战争损害。
1951年4月，杜勒斯访问日本。会谈过程中，杜勒斯建议吉田考虑产品赔偿，以此建立与东南亚国家恢复通商贸易的契机。对此，吉田茂支吾其词，称其政府尚未形成具体计划。后经协调，日本最终同意以打捞沉船、原料加工等方式支付赔偿。了解日本的态度后，美国于6月14日公布了和约草案，其关于战争赔偿条款(即第14条)内容为：“兹承认，日本应对其在战争中所引起的损害及痛苦给盟国以赔偿，但同时承认，如欲维持其可以生存的经济，则日本的资源目前不足以全部赔偿此种损害及痛苦，并同时履行其他义务。”因此，“日本愿尽速与那些愿意谈判而其现有领土曾被日军占领并曾遭受损害的盟国进行谈判，以求将日本人民在制造上、打捞上及其他工作上的服务，供各该盟国利用，作为协助赔偿各该国修复其所受损害的费用。” 为探询菲律宾对和约草案的态度，6月22日，杜勒斯的顾问约翰·阿利森公使访问菲律宾。次日，菲律宾外长罗慕洛就赔偿和安全事项向公使陈述了菲方立场：重申菲律宾在赔偿和安全上的政策从未改变，因为这不仅是两党政策而且是国家政策，得到“国会和人民的一致支持”。之后，罗慕洛在华盛顿与美国务院、基里诺总统与美国驻菲大使在马尼拉就安全和赔偿问题进行谈判。经过妥协，就对日和约的安全和赔偿问题达成共识：双方承认一个强大的日本在反抗远东共产主义防卫中的必要性，强调来自任何方面对菲律宾的任何侵略将被视为对美国的威胁；承认日本有赔偿支付的义务，赔偿请求权限定在曾遭受日本占领的盟国，赔偿额与期限的决定由日本与请求国个别交涉，支付方式为劳务赔偿。之后，作为对菲律宾在赔偿问题上所做让步的补偿，美国同意为其提供安全保障，于是两国于8月30日缔结了《美菲共同防御条约》。
9月4日，旧金山和会召开。会上，菲律宾代表罗慕洛对“劳务赔偿”方案表示了异议，要求对和约第14条做出保留：“菲律宾共和国政府特此保留此种权利，即与日本政府谈判并彼此同意就后者付给前者赔偿的种类、形式及其偿付或交付方式的权利，尽管与现在和约的任何规定相左”，但未被大会采纳。由于对日和约上的安全考虑通过《美菲共同防御条约》得以保障，而赔偿问题在得到日本代表吉田茂“尽人力所及地补偿菲律宾所受的损害”和美国允诺鼎力协助菲律宾从日本取得赔偿的双重保证后，菲律宾缓和了强硬态度，最终在和约上签了字。于是，日本战争赔偿以《旧金山和约》的签署而暂时告一段落，此后，日菲赔偿问题便在双方讨价还价中展开。
二、日菲赔偿交涉的演变轨迹
菲律宾在对日和约上签了字，并不意味与日本外交关系的恢复，它只有获得参议院的批准方可生效。对于该和约，尽管季里诺政府表示不完全满意，但还是主张尽快批准以便实现和日本的关系正常化。为此，它提出了如下理由：第一，双边和平协定的可行性。如果菲律宾不批准对日和约，唯一办法就是与日本重新谈判双边和平协定。随着日本主权的恢复，其与菲律宾在谈判中讨价还价的立场将逐渐加强。试想，在那种情况下，菲律宾是否能获得比现在这一和约提供的内容更好的条款?第二，国家和集体安全的考虑。基于旧金山和约把日本整合进自由世界的考虑和美菲共同防御条约的保障，季里诺总统认为日本不再是菲律宾安全的威胁，对菲律宾和自由世界形成最直接威胁的是共产主义，因此在亚太地区建立一个反共集体安全体系是必要的。在这个体系中，菲律宾和日本是最重要的两环，起着基石的作用。
纵使季里诺政府为批准和约做了充分辩护，但依然未获通过。1952年5月12日，在菲律宾参议院就对日和约和美菲共同防御条约举行表决时，后者顺利通过，前者由于菲律宾国民党的反对未获成行。在国民党看来，政府在对日和约上的安全考虑杞人忧天，菲律宾的国家安全由于《美菲共同防御条约》的签订得到了保障。日本战争赔偿问题的满意解决应优先于对日和约的批准。此外，还主张将对日和约的批准作为与日本就赔偿问题进行谈判时讨价还价的筹码。这样，能否批准对日和约就与解决战争赔款问题联系起来了。
其实，早在就对日和约进行表决前，日菲两国就已经开始了赔偿交涉。其过程，分为三个阶段：
第一阶段：从津岛寿一代表团赴菲到《关于沉船打捞的中间赔偿协定》的签订
为探清菲律宾的索赔要求，1952年1月，以外务省顾问津岛寿一为首的日本代表团抵达菲律宾，与菲律宾外长埃利萨德开始预备会谈。28日，菲方提出三项要求：(1)日本承认给菲律宾造成的战争损失总额为16159247959比索，按1950年价格相当于80亿美元；(2)支付期为10-15年；(3)在赔偿协定缔结与对日和约被菲律宾批准前，日本应先期支付其中一部分以表示日本的诚意。此外，菲方还坚持对《旧金山对日和约》第14条款作自由解释，期望从日本所获赔偿不但有和约规定的劳务赔偿，还应有实物和现金赔偿。但日方认为现金赔偿与旧金山和约精神不相符，80亿美元赔偿远超过日本的偿付能力，且宣称在索赔国全面提出赔偿要求之前，不能单独对一国做出赔偿额度的承诺。
研究日方的答复后，2月10日，菲律宾代表就赔偿问题提出新提案：“(1)日本政府承认菲律宾实际遭受的战争损失达80亿美元；(2)作为它愿意履行赔偿义务的表示，在菲律宾批准和约后，日本政府应保证实施那些可能获致同意的劳务；(3)这种劳务的价值应构成80亿美元的赔偿请求额的10％；(4)菲律宾全部请求额的结算及其支付期限应在和约生效后和日本已决定其他国家的全部赔偿请求后的一年内由两国政府以协议加以解决。”由于此次出访的目的在于探清菲律宾在赔偿问题上的底细，对于新提案，日本代表团未给予明确答复，故双方第一次赔偿谈判没有取得任何实质进展。如前所述，菲律宾参议院于是以赔偿问题尚未解决为由，拒绝批准对日和约，赔偿问题的解决遂成为日菲关系正常化的先决条件。
赔偿谈判未有进展，阻碍了对日和约的批准，这当然非美国所愿，所以美国不会袖手旁观，而是积极介入。它一方面鼓励菲律宾在赔偿问题上尽快与日本达成协议，反对菲方过分的赔偿要求；另一方面向日本施加压力，督促其加快解决赔偿问题。10月，美国远东事务助理国务卿约翰·阿利森访问马尼拉，表示美国愿意给菲律宾提供更多的经济、军事援助。但对菲律宾在索赔问题上的立场表示木满，宣称如果菲律宾继续坚持原有的赔偿方案，那么它所期望的援助可能会相应减少。之后，阿利森飞抵东京，与日本政府领导商谈相关问题，期间指责日本在赔偿问题上“久拖不决”，要求其加快解决，以重建日本与亚洲邻国间令人满意的关系。
美国的施压，似乎奏效。12月23日，日本外务省亚洲局局长倭岛英二访菲。他向菲方提出一份日本准备向其提供劳务赔偿的清单，包括沉船打捞和原料加工所需的各种“劳务和技术”。对于日方的赔偿方案，菲方表示不满。参议员罗德里格斯认为日本在处理赔偿问题上没有任何诚意。但经过妥协，此次交涉仍达成了关于日本向菲律宾派遣沉船打捞调查团的谅解备忘录，最终双方于1953年3月22日签订了《关于沉船打捞的中间赔偿协定》。 第二阶段：从冈崎外相出访到《大野——加西亚协定》的流产
自《关于沉船打捞的中间赔偿协定》签订以来，由于立场相去甚远，日菲双方在赔偿问题上没有付诸任何行动。然而国内外形势的变化，使得处于僵持中的赔偿问题出现转机。
就日本而言，朝鲜战争的结束，使日本依赖特需而迅速增长的出口贸易停滞，出现过剩危机。如何解决国内严重积压的产品、恢复国民经济，是摆在吉田政府面前的重大难题。中国市场已被美国强制关闭，转向欧美市场，日本除了获得贸易逆差外，什么也得不到。在此严峻形势下，办法只有一个，那就是开发东南亚。可此时日本与东南亚诸国尚未建立正式外交关系，莫说销售产品，就连日本人出入境及旅居活动都被严加限制。显然，要消除这些障碍就必须实现同这些国家关系的正常化，而其中解决赔偿问题是首要问题。
于是日本试图打破在赔偿问题上的僵局。1953年9月，冈崎外相访菲，提出对东南亚三国赔偿支付的“4：2：1”方案：全部赔偿额为5亿美元，其中菲律宾2.5亿美元、印尼1.25美元、缅甸0.6亿美元，印度支那三国总计3000万美元；赔偿期限为10-20年；赔偿支付除劳务外，还包括资本货物。日本虽在赔偿方式上有所让步，但其2.5亿美元的赔偿总额与菲方的要求相差悬殊，谈判破裂。
菲律宾呢?美国侵朝战争受挫，致使国际上原料价格下降，这对菲律宾而言无疑是雪上加霜。由于外汇短缺，菲律宾削减了工业原料及消费品的进口，这就加深了民族工商业危机和人民生活的困难，因此菲律宾迫切希望取得赔偿，以弥补外贸逆差、复兴民族经济。此外，菲律宾国内政权易位，国民党候选人麦格赛赛取代季里诺成为新任总统。该党在赔偿问题上虽主张不接受纯粹的劳务赔偿，要求包括现金在内的各种资本货物，但在赔偿总额上的立场表现灵活，表示如果日本接受菲方要求的支付方式，最初80亿美元的请求额可以减至20亿美元或更少。
对于菲律宾赔偿总额立场的变化，日本政府心领神会，于是命令马尼拉驻外事务所公使大野胜巳向菲方进行交涉。经过与副总统加西亚为首的菲方代表的激烈争论，最终于1954年4月15日达成“大野—加西亚预备协定”，其规定：通过生产加工、沉船打捞及其他劳务形式，日本的支付额为4亿美元；期限为10年，应签字国任何一方的要求，可视情况再延长10年；上述劳务赔偿要与菲律宾政府的经济开发项目相吻合；菲律宾将从日本的劳务中获得不低于10亿美元的经济利益；赔偿协定签订后，菲律宾政府要迅速批准对日和约。
对于该协定在参议院获得通过，副总统加西亚表现得信心满满，但却遭到参议院多数议员的反对。民主党参议员帕莱兹说：“我的职责是提醒多数党，上次大选中他们上台的一个主要因素是鼓吹他们将使日本付给我们不少于10亿美元的赔偿。现在是新政府显示他们在竞选时所做承诺意欲何为的时候了。”参议员莱库特等人主张：以“大野-加西亚协定”为基础就赔偿问题进行重新谈判，日本应以赔偿而非经济开发的名义向菲律宾支付10亿美元。碰巧，此时日本国内流传着为有利于赔偿协定签署，日本向菲政界要人送贿赂金的谣言，后虽经查证为毫无根据，但无疑给协定的签订制造了困难。所以，当以村田省藏为首席代表的日本代表团来菲准备签署最后协定时，菲方否定了临时协定内容，认为协定中所确定的4亿美元不过是正式赔偿交涉的起点，而日本则认为4亿美元是日本赔偿能力的最大限度，不能更改。因此一度进展顺利的赔偿交涉就此打住，“大野-加西亚协定”流产。
第三阶段：从赫尔南德斯使团赴日到《菲日赔偿协定》的签订
为调查日本经济形势，以评估其能够向菲律宾赔偿的数额，1954年4月，麦格赛赛总统派以财长赫尔南德斯为首的事实调查团赴日。经过5周的实地调查，调查团向总统提交了报告：现在日本经济发展势头良好，足以支付对菲4亿美元以上的赔偿。建议政府“赔偿问题的解决不应局限于日本可以提供或生产的那些赔偿形式和项目，而应集中于那些按本国发展计划最能促进菲律宾经济发展的物资和其他赔付项目”。对于该报告所提建议，麦格赛赛政府表示认可。
日本方面，为了尽快实现与东南亚国家关系的正常化，以便为本国严重积压的产品寻求市场和配合美国的东南亚政策，鸠山一郎上台后，在解决赔偿问题上开始表现积极。新内阁组成以卜部敏男(驻外事务所代所长)为赔偿交涉首席代表，鸠山首相、重光葵外相等参加的对菲赔偿谈判阵容。1955年3月，菲律宾派出谈判技术小组赴日，提出“复兴和经济发展”的赔偿项目清单。经过研究，日方同意就该项目清单继续交涉。5月，菲律宾总统顾问、对日赔偿交涉首席代表奈里赴日就菲方最后方案作出说明：实物5亿美元、劳务费用3000万美元、现金2000万美元、长期经济贷款2.5亿美元。8月12日，正值双方代表进行交涉时，麦格赛赛总统向鸠山首相提出私人方案：日本纯粹赔偿5.5亿美元，其中包括相当于2000万美元现金和3000万美元的劳务；支付期为2.5亿在10年内付清，另外3亿在10年后偿付；长期开发贷款2.5亿美元。对于麦格赛赛总统的提案，日本于9月提出了修正：纯粹赔偿为5.5亿美元、民间借款为2.5亿，两者分别协定；期限为20年；支付方式是产品、劳务，2000万现金以现货在菲律宾销售所得来兑现；尊重菲律宾方案中5亿美元的资本货物和3000万美元的劳务；对民间借款，日本政府不予保证。
1956年3月，日本商工会议所会长藤山爱一郎以鸠山首相的特使身份赴菲律宾，提出“民间借款协定”方案，规定日本给予菲律宾2.5亿美元的借款，由日本政府促进借款的实施，有效期为20年。适值此时，菲律宾国民党要求加快解决赔偿，促进两国间正常贸易的呼声日渐增强。在得到鸠山首相“我方不论在执政党内部或在野党内部都有很多麻烦事情，但当竭力求其解决。我是总理，请相信我”的私人保证后，菲律宾政府接受了日方提案。于是，双方于4月27日草签了赔偿协定、经济开发借款协定和4个换文。5月9日，在马尼拉正式签署《菲日赔偿协定》和《关于经济开发借款的换文》。其要点为：1.日本向菲律宾的赔偿总额为1980亿日元，折合5.5亿美元的劳务和装备物资；2.赔偿期限为20年；3.作为赔偿的劳务和产品应为菲律宾政府所请求而为两国政府所同意；4.赔偿由5亿美元的生产品和5000万美元的劳务赔偿构成，其中2000万美元的现金赔偿用来料加工方式支付，另3000万美元为纯粹的劳务赔偿；5.赔偿依年度计划执行；6.赔偿以日元支付。《关于经济开发借款的换文》规定日本向菲律宾提供2.5亿美元的长期贷款。至此，困扰两国多年的赔偿问题宣告结束。
[关键词]赔偿交涉，日本，菲律宾，正常化
[中图分类号]K3 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241(2012)12-13059-07
战争赔偿作为战后日本与东南亚国家关系中的重大课题，现在虽不再是一个醒目的话题，但在受害国民间依稀能听到要求赔偿的声音。对于该问题，国内外学界虽不乏重要研究成果，但未见有专文就日菲赔偿问题展开系统研究。实际上，对该问题的研究有助于我们深入了解当时美日菲三方对赔偿问题的考量，以及各自在该特定时期对外政策的某些特点。基于此，本文拟在既有研究成果的基础上，就日菲关系正常化进程中的战争赔偿问题略作探讨，以求教于学界。
一、美国关于日本赔偿政策的
转变与菲律宾的回应
第二次世界大战结束后，菲律宾人民经过斗争，于1946年7月4日获得独立。独立后的菲律宾面临最重要、最迫切的任务是恢复惨遭破坏的国家经济。据统计，战争中共有1111938名菲律宾人丧生，经济损失约16159247959比索，合80亿美元。如何恢复国家经济，实现国家重建?
在菲律宾当局看来，战后的国家重建，除了美国的援助，还寄希望于日本的战争赔偿。通过向日本索取大量赔偿，既可以一定程度上恢复国家经济，又可以消除日本发动战争的经济潜力，从而避免国家安全受到威胁，此即当时菲律宾对日政策中所要实现的经济与安全目标。然目标的实现并非易事。由于美国掌握着对日政策的主导权，日菲律宾又奉行追随美国的对外政策，因此，其目标的实现很大程度上依赖美国的对日政策，尤其是赔偿政策。
起初，美国对日本执行了严厉的拆迁赔偿政策，如“鲍莱报告”：禁止日本生活水平超过其侵略过的亚洲国家，将日本的陆海军工厂、飞机、轴承工厂的全部，以及钢铁、机床、火力发电厂的约一半，作为赔偿设备予以拆除并运往中国、菲律宾以及曾遭受日本侵略的其他国家。美国的意图非常明显，一是要从根本上消除其军事上的敌人和经济上的对手；二是利用赔偿复兴日本周边的国家，以制约日本。对于该赔偿政策，菲律宾表示支持。远东委员会菲律宾代表罗慕洛认为拆迁赔偿是“积极和明确的美国赔偿政策的体现”，他希望“(这)只是第一步……总体上赔偿问题的最终解决将随后而至”。
然而，对日索赔计划未及实施，东亚局势便发生重大变化。1947年，随着内战局势对蒋介石政权日益不利，中国在美国战略布局上的地位急剧下降，把日本纳入其全球战略轨道，使之成为美国在东亚的战略基地和“亚洲工厂”成为对日政策的重心。于是，美国对日政策开始从限制、打击转向扶植、复兴。体现在日本赔偿问题上，就是赔偿方案几经变动，由严厉向宽松、由实质性赔偿向象征性甚至放弃赔偿转化。1948年初，美国先后派出斯特赖克和约翰斯顿调查团赴日。经调查，它们均提出了大幅削减赔偿的方案。前者建议，缩小日本赔偿数额，除主要战争工业外，不要以赔偿的方式拆除日本的生产设备。后者提出，将私有军工企业和设施从拆迁赔偿范围中排除，国有军工企业如有助于日本经济的复兴应该留下；仅仅靠削减赔偿总额来促进日本经济复兴是远远不够的，必须给予其他扶植手段等。1949年5月12日，美国政府宣布停止拆迁赔偿计划。
美国关于日本赔偿政策的转变，遭到菲律宾的抗议。5月19日，罗慕洛发表声明：他质疑斯特莱克和约翰斯顿报告的准确性，声称日本的经济危机多半是日本人“精心策划的阴谋”。要求美国政府理解菲律宾的立场不是源于对日本人“盲目的复仇狂热”，而是被“菲律宾人民因实际遭受损害而要求的正义补偿”所激励。“赔偿问题不是日美关系的问题，也不是美苏大国关系的问题，而是与亚洲的未来有利害关系的远东委员会所有国家严重关注的一个国际问题”。
菲律宾的抗议，未能阻止美国对日政策的转变。1950年6月，朝鲜战争爆发，冷战在东亚发展成为“热战”，中国成了美国远东遏制战略的主要对象，这一变化加速了美国的对日媾和步伐。9月，美国向联合国提交了对日媾和初步方案，主要内容为：(1)小笠原群岛和琉球群岛应置于美国托管之下；(2)日本为自身安全考虑，向美军提供设施；(3)和约签字国放弃对日本的全部赔偿要求。
对于该方案未提及限制日本军备和要求放弃赔偿，菲律宾表示了坚决反对。参议员普里米西亚斯说道：“我不愿意与那些在占领时期打我耳光的人握手，他们应当首先赔偿我国人民和我所遭受的损失，以后我才愿意和他们握手。”为表明菲律宾在对日和约上的立场，1951年2月10日，参、众两院外交委员会联合发表了关于对日和约问题的国会公告。该公告对菲律宾的安全保障和赔偿请求权尤为关注，要求日本解决80亿美元的损害赔偿，以生产资料、现金、技术劳务等一切可以考虑的方式支付。
显然，美国放弃赔偿要求在菲律宾等东南亚国家中不受欢迎，它们坚决要求赔偿。对于这些反对声音，不论是出于对东南亚地理位置和作为原料供应地重要性的考虑，还是为其东亚遏制战略着想，美国都不能漠视。因此，美国一方面对东南亚国家作出让步但拒绝菲律宾现金赔偿的要求，另一方面规劝日本同意以劳务形式补偿菲律宾遭受的战争损害。
1951年4月，杜勒斯访问日本。会谈过程中，杜勒斯建议吉田考虑产品赔偿，以此建立与东南亚国家恢复通商贸易的契机。对此，吉田茂支吾其词，称其政府尚未形成具体计划。后经协调，日本最终同意以打捞沉船、原料加工等方式支付赔偿。了解日本的态度后，美国于6月14日公布了和约草案，其关于战争赔偿条款(即第14条)内容为：“兹承认，日本应对其在战争中所引起的损害及痛苦给盟国以赔偿，但同时承认，如欲维持其可以生存的经济，则日本的资源目前不足以全部赔偿此种损害及痛苦，并同时履行其他义务。”因此，“日本愿尽速与那些愿意谈判而其现有领土曾被日军占领并曾遭受损害的盟国进行谈判，以求将日本人民在制造上、打捞上及其他工作上的服务，供各该盟国利用，作为协助赔偿各该国修复其所受损害的费用。” 为探询菲律宾对和约草案的态度，6月22日，杜勒斯的顾问约翰·阿利森公使访问菲律宾。次日，菲律宾外长罗慕洛就赔偿和安全事项向公使陈述了菲方立场：重申菲律宾在赔偿和安全上的政策从未改变，因为这不仅是两党政策而且是国家政策，得到“国会和人民的一致支持”。之后，罗慕洛在华盛顿与美国务院、基里诺总统与美国驻菲大使在马尼拉就安全和赔偿问题进行谈判。经过妥协，就对日和约的安全和赔偿问题达成共识：双方承认一个强大的日本在反抗远东共产主义防卫中的必要性，强调来自任何方面对菲律宾的任何侵略将被视为对美国的威胁；承认日本有赔偿支付的义务，赔偿请求权限定在曾遭受日本占领的盟国，赔偿额与期限的决定由日本与请求国个别交涉，支付方式为劳务赔偿。之后，作为对菲律宾在赔偿问题上所做让步的补偿，美国同意为其提供安全保障，于是两国于8月30日缔结了《美菲共同防御条约》。
9月4日，旧金山和会召开。会上，菲律宾代表罗慕洛对“劳务赔偿”方案表示了异议，要求对和约第14条做出保留：“菲律宾共和国政府特此保留此种权利，即与日本政府谈判并彼此同意就后者付给前者赔偿的种类、形式及其偿付或交付方式的权利，尽管与现在和约的任何规定相左”，但未被大会采纳。由于对日和约上的安全考虑通过《美菲共同防御条约》得以保障，而赔偿问题在得到日本代表吉田茂“尽人力所及地补偿菲律宾所受的损害”和美国允诺鼎力协助菲律宾从日本取得赔偿的双重保证后，菲律宾缓和了强硬态度，最终在和约上签了字。于是，日本战争赔偿以《旧金山和约》的签署而暂时告一段落，此后，日菲赔偿问题便在双方讨价还价中展开。
二、日菲赔偿交涉的演变轨迹
菲律宾在对日和约上签了字，并不意味与日本外交关系的恢复，它只有获得参议院的批准方可生效。对于该和约，尽管季里诺政府表示不完全满意，但还是主张尽快批准以便实现和日本的关系正常化。为此，它提出了如下理由：第一，双边和平协定的可行性。如果菲律宾不批准对日和约，唯一办法就是与日本重新谈判双边和平协定。随着日本主权的恢复，其与菲律宾在谈判中讨价还价的立场将逐渐加强。试想，在那种情况下，菲律宾是否能获得比现在这一和约提供的内容更好的条款?第二，国家和集体安全的考虑。基于旧金山和约把日本整合进自由世界的考虑和美菲共同防御条约的保障，季里诺总统认为日本不再是菲律宾安全的威胁，对菲律宾和自由世界形成最直接威胁的是共产主义，因此在亚太地区建立一个反共集体安全体系是必要的。在这个体系中，菲律宾和日本是最重要的两环，起着基石的作用。
纵使季里诺政府为批准和约做了充分辩护，但依然未获通过。1952年5月12日，在菲律宾参议院就对日和约和美菲共同防御条约举行表决时，后者顺利通过，前者由于菲律宾国民党的反对未获成行。在国民党看来，政府在对日和约上的安全考虑杞人忧天，菲律宾的国家安全由于《美菲共同防御条约》的签订得到了保障。日本战争赔偿问题的满意解决应优先于对日和约的批准。此外，还主张将对日和约的批准作为与日本就赔偿问题进行谈判时讨价还价的筹码。这样，能否批准对日和约就与解决战争赔款问题联系起来了。
其实，早在就对日和约进行表决前，日菲两国就已经开始了赔偿交涉。其过程，分为三个阶段：
第一阶段：从津岛寿一代表团赴菲到《关于沉船打捞的中间赔偿协定》的签订
为探清菲律宾的索赔要求，1952年1月，以外务省顾问津岛寿一为首的日本代表团抵达菲律宾，与菲律宾外长埃利萨德开始预备会谈。28日，菲方提出三项要求：(1)日本承认给菲律宾造成的战争损失总额为16159247959比索，按1950年价格相当于80亿美元；(2)支付期为10-15年；(3)在赔偿协定缔结与对日和约被菲律宾批准前，日本应先期支付其中一部分以表示日本的诚意。此外，菲方还坚持对《旧金山对日和约》第14条款作自由解释，期望从日本所获赔偿不但有和约规定的劳务赔偿，还应有实物和现金赔偿。但日方认为现金赔偿与旧金山和约精神不相符，80亿美元赔偿远超过日本的偿付能力，且宣称在索赔国全面提出赔偿要求之前，不能单独对一国做出赔偿额度的承诺。
研究日方的答复后，2月10日，菲律宾代表就赔偿问题提出新提案：“(1)日本政府承认菲律宾实际遭受的战争损失达80亿美元；(2)作为它愿意履行赔偿义务的表示，在菲律宾批准和约后，日本政府应保证实施那些可能获致同意的劳务；(3)这种劳务的价值应构成80亿美元的赔偿请求额的10％；(4)菲律宾全部请求额的结算及其支付期限应在和约生效后和日本已决定其他国家的全部赔偿请求后的一年内由两国政府以协议加以解决。”由于此次出访的目的在于探清菲律宾在赔偿问题上的底细，对于新提案，日本代表团未给予明确答复，故双方第一次赔偿谈判没有取得任何实质进展。如前所述，菲律宾参议院于是以赔偿问题尚未解决为由，拒绝批准对日和约，赔偿问题的解决遂成为日菲关系正常化的先决条件。
赔偿谈判未有进展，阻碍了对日和约的批准，这当然非美国所愿，所以美国不会袖手旁观，而是积极介入。它一方面鼓励菲律宾在赔偿问题上尽快与日本达成协议，反对菲方过分的赔偿要求；另一方面向日本施加压力，督促其加快解决赔偿问题。10月，美国远东事务助理国务卿约翰·阿利森访问马尼拉，表示美国愿意给菲律宾提供更多的经济、军事援助。但对菲律宾在索赔问题上的立场表示木满，宣称如果菲律宾继续坚持原有的赔偿方案，那么它所期望的援助可能会相应减少。之后，阿利森飞抵东京，与日本政府领导商谈相关问题，期间指责日本在赔偿问题上“久拖不决”，要求其加快解决，以重建日本与亚洲邻国间令人满意的关系。
美国的施压，似乎奏效。12月23日，日本外务省亚洲局局长倭岛英二访菲。他向菲方提出一份日本准备向其提供劳务赔偿的清单，包括沉船打捞和原料加工所需的各种“劳务和技术”。对于日方的赔偿方案，菲方表示不满。参议员罗德里格斯认为日本在处理赔偿问题上没有任何诚意。但经过妥协，此次交涉仍达成了关于日本向菲律宾派遣沉船打捞调查团的谅解备忘录，最终双方于1953年3月22日签订了《关于沉船打捞的中间赔偿协定》。 第二阶段：从冈崎外相出访到《大野——加西亚协定》的流产
自《关于沉船打捞的中间赔偿协定》签订以来，由于立场相去甚远，日菲双方在赔偿问题上没有付诸任何行动。然而国内外形势的变化，使得处于僵持中的赔偿问题出现转机。
就日本而言，朝鲜战争的结束，使日本依赖特需而迅速增长的出口贸易停滞，出现过剩危机。如何解决国内严重积压的产品、恢复国民经济，是摆在吉田政府面前的重大难题。中国市场已被美国强制关闭，转向欧美市场，日本除了获得贸易逆差外，什么也得不到。在此严峻形势下，办法只有一个，那就是开发东南亚。可此时日本与东南亚诸国尚未建立正式外交关系，莫说销售产品，就连日本人出入境及旅居活动都被严加限制。显然，要消除这些障碍就必须实现同这些国家关系的正常化，而其中解决赔偿问题是首要问题。
于是日本试图打破在赔偿问题上的僵局。1953年9月，冈崎外相访菲，提出对东南亚三国赔偿支付的“4：2：1”方案：全部赔偿额为5亿美元，其中菲律宾2.5亿美元、印尼1.25美元、缅甸0.6亿美元，印度支那三国总计3000万美元；赔偿期限为10-20年；赔偿支付除劳务外，还包括资本货物。日本虽在赔偿方式上有所让步，但其2.5亿美元的赔偿总额与菲方的要求相差悬殊，谈判破裂。
菲律宾呢?美国侵朝战争受挫，致使国际上原料价格下降，这对菲律宾而言无疑是雪上加霜。由于外汇短缺，菲律宾削减了工业原料及消费品的进口，这就加深了民族工商业危机和人民生活的困难，因此菲律宾迫切希望取得赔偿，以弥补外贸逆差、复兴民族经济。此外，菲律宾国内政权易位，国民党候选人麦格赛赛取代季里诺成为新任总统。该党在赔偿问题上虽主张不接受纯粹的劳务赔偿，要求包括现金在内的各种资本货物，但在赔偿总额上的立场表现灵活，表示如果日本接受菲方要求的支付方式，最初80亿美元的请求额可以减至20亿美元或更少。
对于菲律宾赔偿总额立场的变化，日本政府心领神会，于是命令马尼拉驻外事务所公使大野胜巳向菲方进行交涉。经过与副总统加西亚为首的菲方代表的激烈争论，最终于1954年4月15日达成“大野—加西亚预备协定”，其规定：通过生产加工、沉船打捞及其他劳务形式，日本的支付额为4亿美元；期限为10年，应签字国任何一方的要求，可视情况再延长10年；上述劳务赔偿要与菲律宾政府的经济开发项目相吻合；菲律宾将从日本的劳务中获得不低于10亿美元的经济利益；赔偿协定签订后，菲律宾政府要迅速批准对日和约。
对于该协定在参议院获得通过，副总统加西亚表现得信心满满，但却遭到参议院多数议员的反对。民主党参议员帕莱兹说：“我的职责是提醒多数党，上次大选中他们上台的一个主要因素是鼓吹他们将使日本付给我们不少于10亿美元的赔偿。现在是新政府显示他们在竞选时所做承诺意欲何为的时候了。”参议员莱库特等人主张：以“大野-加西亚协定”为基础就赔偿问题进行重新谈判，日本应以赔偿而非经济开发的名义向菲律宾支付10亿美元。碰巧，此时日本国内流传着为有利于赔偿协定签署，日本向菲政界要人送贿赂金的谣言，后虽经查证为毫无根据，但无疑给协定的签订制造了困难。所以，当以村田省藏为首席代表的日本代表团来菲准备签署最后协定时，菲方否定了临时协定内容，认为协定中所确定的4亿美元不过是正式赔偿交涉的起点，而日本则认为4亿美元是日本赔偿能力的最大限度，不能更改。因此一度进展顺利的赔偿交涉就此打住，“大野-加西亚协定”流产。
第三阶段：从赫尔南德斯使团赴日到《菲日赔偿协定》的签订
为调查日本经济形势，以评估其能够向菲律宾赔偿的数额，1954年4月，麦格赛赛总统派以财长赫尔南德斯为首的事实调查团赴日。经过5周的实地调查，调查团向总统提交了报告：现在日本经济发展势头良好，足以支付对菲4亿美元以上的赔偿。建议政府“赔偿问题的解决不应局限于日本可以提供或生产的那些赔偿形式和项目，而应集中于那些按本国发展计划最能促进菲律宾经济发展的物资和其他赔付项目”。对于该报告所提建议，麦格赛赛政府表示认可。
日本方面，为了尽快实现与东南亚国家关系的正常化，以便为本国严重积压的产品寻求市场和配合美国的东南亚政策，鸠山一郎上台后，在解决赔偿问题上开始表现积极。新内阁组成以卜部敏男(驻外事务所代所长)为赔偿交涉首席代表，鸠山首相、重光葵外相等参加的对菲赔偿谈判阵容。1955年3月，菲律宾派出谈判技术小组赴日，提出“复兴和经济发展”的赔偿项目清单。经过研究，日方同意就该项目清单继续交涉。5月，菲律宾总统顾问、对日赔偿交涉首席代表奈里赴日就菲方最后方案作出说明：实物5亿美元、劳务费用3000万美元、现金2000万美元、长期经济贷款2.5亿美元。8月12日，正值双方代表进行交涉时，麦格赛赛总统向鸠山首相提出私人方案：日本纯粹赔偿5.5亿美元，其中包括相当于2000万美元现金和3000万美元的劳务；支付期为2.5亿在10年内付清，另外3亿在10年后偿付；长期开发贷款2.5亿美元。对于麦格赛赛总统的提案，日本于9月提出了修正：纯粹赔偿为5.5亿美元、民间借款为2.5亿，两者分别协定；期限为20年；支付方式是产品、劳务，2000万现金以现货在菲律宾销售所得来兑现；尊重菲律宾方案中5亿美元的资本货物和3000万美元的劳务；对民间借款，日本政府不予保证。
1956年3月，日本商工会议所会长藤山爱一郎以鸠山首相的特使身份赴菲律宾，提出“民间借款协定”方案，规定日本给予菲律宾2.5亿美元的借款，由日本政府促进借款的实施，有效期为20年。适值此时，菲律宾国民党要求加快解决赔偿，促进两国间正常贸易的呼声日渐增强。在得到鸠山首相“我方不论在执政党内部或在野党内部都有很多麻烦事情，但当竭力求其解决。我是总理，请相信我”的私人保证后，菲律宾政府接受了日方提案。于是，双方于4月27日草签了赔偿协定、经济开发借款协定和4个换文。5月9日，在马尼拉正式签署《菲日赔偿协定》和《关于经济开发借款的换文》。其要点为：1.日本向菲律宾的赔偿总额为1980亿日元，折合5.5亿美元的劳务和装备物资；2.赔偿期限为20年；3.作为赔偿的劳务和产品应为菲律宾政府所请求而为两国政府所同意；4.赔偿由5亿美元的生产品和5000万美元的劳务赔偿构成，其中2000万美元的现金赔偿用来料加工方式支付，另3000万美元为纯粹的劳务赔偿；5.赔偿依年度计划执行；6.赔偿以日元支付。《关于经济开发借款的换文》规定日本向菲律宾提供2.5亿美元的长期贷款。至此，困扰两国多年的赔偿问题宣告结束。