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摘 要 随着中国经济社会的高速发展，公共服务需求增长与公共服务提供短缺以及政府公共服务能力的不足之间的矛盾日益突出，购买公共服务已成为许多地方政府的选择。本文主要以广东省的非营利组织为例，对政府购买非营利组织公共服务存在的问题和原因进行了探讨和分析，并提出相应的建议。
关键词 政府购买 非营利组织 公共服务
作者简介：贺妍，东华大学人文学院，硕士研究生，研究方向：行政管理与法；周卫平，东华大学人文学院，副教授，研究方向：行政管理与法。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.302
一、政府购买非营利组织公共服务的定义及其理论基础
20世纪后期，随着西方福利国家出现危机，经济全球化步伐加快，传统公共行政模式面临着严峻的挑战。这时候，治理理论应运而生，它为世界各国政府的改革提供了一个全新的视角。治理理论的主要观点是强调多元的治理主体，认为政府应抛弃传统的“官本位”理念，下放行政权力，与行业协会、非营利组织、企业、公民等各种力量一起管理公共事务。
依照多中心治理理论，政府部门在提供公共服务方面经常性效率低下，究其根源是公共服务生产主体正是政府本身。所以，为改善公共服务供给现状，购买非营利组织公共服务成为政府的折中选择，目的在于达到“以私补公”的效果。
二、 广东省非营利组织的发展现状
从2013年以来，政府购买服务变得越来越普遍。党的十九大报告中就多处提到了政府购买，社会组织，慈善事业等内容。广东省在政府购买服务方面一直走在全国的前列，前后出台了三个目录，分别是：省级政府向非营利组织转移职能、政府购买非营利组织公共服务、具备承接政府职能转移和购买服务资历的非营利组织。 与其他省份不同，广东省的政府购买服务已超越社会工作机构，覆盖整个非营利组织领域。同时在扶持力度上，从2012年开始，每年安排约1亿元的资金扶持非营利组织发展，远超其他省市。
近年来，广东省非营利组织的数量也有了很大提高。截止2018年3月底，广东省经各级民政部门依法登记成立的非营利组织突破64758个，非营利组织数量位列全国第一，总体上形成了类别齐全，覆盖面广的模式，非营利组织也成为了促进广东省经济文化发展的重要力量。
三、政府购买非营利组织公共服务存在的问题
党的十九大报告指出了我国社会主要矛盾的转变，社会主要矛盾的转变，对政府创新购买服务，提出了更高的要求。在需求倒逼公共服务供给创新的环境下，广东省政府部门正试着通过购买形式的转变，创新公共服务供给，但目前还处在探索阶段，特别是对非营利组织存在自由裁量的情况，有时甚至不支付服务成本，导致非营利组织不被社会理解。
（一）对政府来说，主要问题包含如下几方面
1.政府购买非营利组织公共服务积极性不足，力度不够
当前，包括广东省在内的各地区政府在转变职能，促进经济发展过程中，往往受到传统思想束缚，购买非营利组织公共服务工作尚未在面上形成效应。在购买非营利组织公共服务过程中，各市政府积极性不足。另外，目前政府采购的重点仍在物资领域，对公共服务领域的整体采购，水平有限；深层次来说，目前政府购买非营利组织公共服务是对中国经济体制改革的探索，其中大部分地区尚在试点阶段，导致购买的资金来源有限。
2.购买非营利组织公共服务政策和法规不健全
目前，购买非营利组织公共服务政策方面，广东省主要依据《政府向社会力量购买服务指导目录〉》等文件，对政府购买的内容、形式、责任等也没有做出具体规定，存在着某些程度的监管空白。这样就导致政府部门在购买非营利组织公共服务时，虽然在服务供给主体的资质上有参考条件，但在责任等方面不能受到严格约束，购买行为难免出现“异化”。另外，在非营利组织服务供给的监管、质量反馈等方面没有相关法律法规，即使政府部门投入的资金再多，也可能无法满足公民的需求。
3.购买行为以政府为主导
以政府为主导是指包括购买方案制定，监督评价等在内的各购买环节，本应该由政府和非营利组织相互沟通决定，但常常表現为政府主导的单向行为。非营利组织作为参与方，在政府购买过程中没有话语权。尽管广东省部分地区，比如深圳有一些自下而上的购买实践，但资金决定权也还是掌握在政府手中。所以使得这些购买行为仍带有强烈的官僚色彩。
4.购买行为存在“内部化”现象
在传动公共服务提供模式下，政府是生产者，也是供给者，这样就偏离了多样化的市场供给需求。当前，在购买公共服务过程中，各地政府虽然都在推动服务购买市场化，但还是有着一些购买偏好，倾向于向具有浓厚行政色彩的非营利组织购买服务。此外，政府购买的“内部化”，还集中表现为有“政府关系”的行业协会更有可能获得政府的青睐。
（二）就非营利组织而言，其在公共服务生产方面也存在一些问题
1.非营利组织自身发展不足
非营利组织本身缺乏资金，自我发展能力较弱，王浦劬教授领导的团队调研表明，承接公共服务的非营利组织的资金几乎全取决于政府。但有相关购买经验表明，政府提供的资金，只占到了非营利组织自身发展所需的80%，剩下的20%来自于捐款或其他渠道。另外，一些非营利组织承接委托购买力不足，信誉度较低，长远发展能力有限，导致政府容易对其产生不信任。
2.非营利组织功能比较优势配置效率不高
应该说，政府向非营利组织购买服务在中国发达城市，已经取得了很大的成绩，但是现有的成果远非非营利组织功能优势的理想状态。一方面，在选择公共服务生产主体时，政府往往会受各种因素制约，并不能比较各个社会组织功能的优势，从而做出最佳选择。另一方面，非营利组织涉及的领域很多，具体的类型各有不同。然而政府在向非营利组织购买服务时，对非营利组织内部功能的比较优势考虑较少。 3.非营利组织服务绩效评估机制缺乏
对于市场中的商品或服务，经济学家菲利普·纳尔逊认为可以分为“查验品”和“体验品”。但是政府从非营利组织购买的服务，大多数类型在体验品范围内。也就是说，在提供公共服务时，不管非营利组织的服务是否满足质量要求，也只有当用户的消费体验结束后，才能对都非营利组织提供的服务进行评估。这样一来，合理的绩效评估机制对于非营利组织公共服务生产费用的支付尤为关键。但目前，政府尚未建立更加科学的绩效评估机制，也没能将非营利组织的绩效与公共服务的生产和收费联系在一起。
四、关于完善政府向非营利组织购买公共服务的建议
目前政府在向非营利组织购买公共服务过程中仍然存在很多不完善的地方，笔者认为首先要转变政府观念，加强顶层设计，通过完善相关的法律法规，进一步推动政府购买。另外，对政府购买行为的全过程要做到监督有效有力。
（一）转变政府观念，积极培育非营利组织发展
由于我国受封建传统影响较久，政府人员“官本位”的思想往往根深蒂固，所以，要进一步推动政府购买，首先就要转变政府观念，让政府各部门及其公职人员认识到政府购买服务的重要性。政府向非营利组织购买服务的根本目的在于促进政府职能转变，从而提高服务质量，减轻政府负担。其次，积极主动培育非营利组织发展，遵循分类扶持、重点培育的原则，有计划的稳步推进，为政府购买非营利组织公共服务营造良好的环境。
（二）加强顶层设计，完善相关政策法规
1.完备政府购买公共服务的法律法规体系
第一，在国家层面上，政府对非营利组织公共服务的购买要在《政府采购法》中作出明确规范。同时继续深化对非营利组织职责范围，地域条件等方面的规定。第二，应进一步明确购买过程中的权责关系，提高非营利组织在决策和参与公共服务购买中的话语权；第三，完善购买过程，对非营利组织实力的评估，项目确定、审批、实施以及第三方评估等都必须有相关的规定。
2.专财专用，加大政府财政投入
非营利组织的生存和发展与政府财政的投入息息相关，财政投入的稳定与充足将为非营利组织生存与发展开拓出巨大空间。政府应增加对非营利组织公共服务购买的投入并设立“非营利组织公共服务购买”专项基金，通过专财专用的模式统一来规范购买行为。
（三）构建服务评价及监督机制
1.建立独立多元的监督机制
独立和多元的监督机制是确保政府向非营利组织购买公共服务得到有效监督的前提和保障。监督应该包括公众的监督；第三方的监督；媒体的监督，舆论监督的高时效性为监督体系带来了新的活力；政府的监督，政府对预算资金的财政控制权和决定权，对非营利组织的制约作用是最关键的。
2.科学设定考核指标，完善绩效考核体系
非营利组织提供公共服务的绩效考核指标包括提供公共服务的效率和效益两个部分。政府应利用现有的评估方案，建立以目标为导向的服务购买机制，并根据服务进程采取分期付款的形式，如果最终服务质量不符合合同标准，政府部门可以选择终止付款或勒令期限改正；同时可以建立“客户”评价体系，设置星级标准，有益于促进非营利组织优化公共服务供给。
（四）优化非营利组织参与提供公共服务
1.优化配置组织功能的比较优势
在社会经济高速发展的大环境下，公民对公共服务的数量和质量的需求都在不断提高。政府在选择公共服务提供主体时，应打破部门利益对公共服务生产者选择的限制，优化配置组织功能的比较优势。另外，政府在购买服务时，应该根据非营利组织不同类型的擅长领域和组织优势，采取分类购买方式。
2.优化非营利组织形象，提高非营利组织的信誉
非营利组织的信誉和形象直接影响着自身的建设。在推动非营利组织公共服务购买中，要以优化非营利组织形象为出发点，追求可持续发展。同时要加强对非营利组织工作人员的学习培训，提高知识储备与服务能力。通过履行服务承诺、治理商业贿赂等活动，完善内部管理机制；通過媒体宣传，政策奖励扶持等措施，不断增强非营利组织的社会责任感和公众的信任感，从而从根本上提高非营利组织的信誉。
注释：
广州市民政局关于印发广州市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录管理试行办法的通知。
参考文献：
[1]王浦劬、[美]莱斯特·M·萨拉蒙，等.政府向非营利组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析.北京：北京大学出版社.2010年版.
[2]王达梅.政府向非营利组织购买公共服务的问题与对策分析.广东外语外贸大学学报.2010，21（6）.
[3]陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析.华东理工大学学报（社会科学版）.2014（4）.
[4]李珍刚.当代中国政府与非营利组织的互动关系研究.北京：中国社会科学出版社.2004年版.
[5]陆燕芬.政府与非营利组织的伙伴关系.复旦大学.2009.
[6]吴秋兰.公共服务市场化进程中的政府责任研究.西北大学.2007.
[7]任婉梦.公共服务外包中政府与非营利组织关系：一项多案例比较研究.浙江大学.2013.
[8]赵立波.完善政府购买服务机制-推进非营利组织发展.行政论坛.2009（16）.
[9]中共青岛市委党校课题组.政府向非营利组织购买社会服务的制度化保障机制研究.青岛行政学院.2009（12）.
[10][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系.北京：商务印书馆.2008.
关键词 政府购买 非营利组织 公共服务
作者简介：贺妍，东华大学人文学院，硕士研究生，研究方向：行政管理与法；周卫平，东华大学人文学院，副教授，研究方向：行政管理与法。
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.302
一、政府购买非营利组织公共服务的定义及其理论基础
20世纪后期，随着西方福利国家出现危机，经济全球化步伐加快，传统公共行政模式面临着严峻的挑战。这时候，治理理论应运而生，它为世界各国政府的改革提供了一个全新的视角。治理理论的主要观点是强调多元的治理主体，认为政府应抛弃传统的“官本位”理念，下放行政权力，与行业协会、非营利组织、企业、公民等各种力量一起管理公共事务。
依照多中心治理理论，政府部门在提供公共服务方面经常性效率低下，究其根源是公共服务生产主体正是政府本身。所以，为改善公共服务供给现状，购买非营利组织公共服务成为政府的折中选择，目的在于达到“以私补公”的效果。
二、 广东省非营利组织的发展现状
从2013年以来，政府购买服务变得越来越普遍。党的十九大报告中就多处提到了政府购买，社会组织，慈善事业等内容。广东省在政府购买服务方面一直走在全国的前列，前后出台了三个目录，分别是：省级政府向非营利组织转移职能、政府购买非营利组织公共服务、具备承接政府职能转移和购买服务资历的非营利组织。 与其他省份不同，广东省的政府购买服务已超越社会工作机构，覆盖整个非营利组织领域。同时在扶持力度上，从2012年开始，每年安排约1亿元的资金扶持非营利组织发展，远超其他省市。
近年来，广东省非营利组织的数量也有了很大提高。截止2018年3月底，广东省经各级民政部门依法登记成立的非营利组织突破64758个，非营利组织数量位列全国第一，总体上形成了类别齐全，覆盖面广的模式，非营利组织也成为了促进广东省经济文化发展的重要力量。
三、政府购买非营利组织公共服务存在的问题
党的十九大报告指出了我国社会主要矛盾的转变，社会主要矛盾的转变，对政府创新购买服务，提出了更高的要求。在需求倒逼公共服务供给创新的环境下，广东省政府部门正试着通过购买形式的转变，创新公共服务供给，但目前还处在探索阶段，特别是对非营利组织存在自由裁量的情况，有时甚至不支付服务成本，导致非营利组织不被社会理解。
（一）对政府来说，主要问题包含如下几方面
1.政府购买非营利组织公共服务积极性不足，力度不够
当前，包括广东省在内的各地区政府在转变职能，促进经济发展过程中，往往受到传统思想束缚，购买非营利组织公共服务工作尚未在面上形成效应。在购买非营利组织公共服务过程中，各市政府积极性不足。另外，目前政府采购的重点仍在物资领域，对公共服务领域的整体采购，水平有限；深层次来说，目前政府购买非营利组织公共服务是对中国经济体制改革的探索，其中大部分地区尚在试点阶段，导致购买的资金来源有限。
2.购买非营利组织公共服务政策和法规不健全
目前，购买非营利组织公共服务政策方面，广东省主要依据《政府向社会力量购买服务指导目录〉》等文件，对政府购买的内容、形式、责任等也没有做出具体规定，存在着某些程度的监管空白。这样就导致政府部门在购买非营利组织公共服务时，虽然在服务供给主体的资质上有参考条件，但在责任等方面不能受到严格约束，购买行为难免出现“异化”。另外，在非营利组织服务供给的监管、质量反馈等方面没有相关法律法规，即使政府部门投入的资金再多，也可能无法满足公民的需求。
3.购买行为以政府为主导
以政府为主导是指包括购买方案制定，监督评价等在内的各购买环节，本应该由政府和非营利组织相互沟通决定，但常常表現为政府主导的单向行为。非营利组织作为参与方，在政府购买过程中没有话语权。尽管广东省部分地区，比如深圳有一些自下而上的购买实践，但资金决定权也还是掌握在政府手中。所以使得这些购买行为仍带有强烈的官僚色彩。
4.购买行为存在“内部化”现象
在传动公共服务提供模式下，政府是生产者，也是供给者，这样就偏离了多样化的市场供给需求。当前，在购买公共服务过程中，各地政府虽然都在推动服务购买市场化，但还是有着一些购买偏好，倾向于向具有浓厚行政色彩的非营利组织购买服务。此外，政府购买的“内部化”，还集中表现为有“政府关系”的行业协会更有可能获得政府的青睐。
（二）就非营利组织而言，其在公共服务生产方面也存在一些问题
1.非营利组织自身发展不足
非营利组织本身缺乏资金，自我发展能力较弱，王浦劬教授领导的团队调研表明，承接公共服务的非营利组织的资金几乎全取决于政府。但有相关购买经验表明，政府提供的资金，只占到了非营利组织自身发展所需的80%，剩下的20%来自于捐款或其他渠道。另外，一些非营利组织承接委托购买力不足，信誉度较低，长远发展能力有限，导致政府容易对其产生不信任。
2.非营利组织功能比较优势配置效率不高
应该说，政府向非营利组织购买服务在中国发达城市，已经取得了很大的成绩，但是现有的成果远非非营利组织功能优势的理想状态。一方面，在选择公共服务生产主体时，政府往往会受各种因素制约，并不能比较各个社会组织功能的优势，从而做出最佳选择。另一方面，非营利组织涉及的领域很多，具体的类型各有不同。然而政府在向非营利组织购买服务时，对非营利组织内部功能的比较优势考虑较少。 3.非营利组织服务绩效评估机制缺乏
对于市场中的商品或服务，经济学家菲利普·纳尔逊认为可以分为“查验品”和“体验品”。但是政府从非营利组织购买的服务，大多数类型在体验品范围内。也就是说，在提供公共服务时，不管非营利组织的服务是否满足质量要求，也只有当用户的消费体验结束后，才能对都非营利组织提供的服务进行评估。这样一来，合理的绩效评估机制对于非营利组织公共服务生产费用的支付尤为关键。但目前，政府尚未建立更加科学的绩效评估机制，也没能将非营利组织的绩效与公共服务的生产和收费联系在一起。
四、关于完善政府向非营利组织购买公共服务的建议
目前政府在向非营利组织购买公共服务过程中仍然存在很多不完善的地方，笔者认为首先要转变政府观念，加强顶层设计，通过完善相关的法律法规，进一步推动政府购买。另外，对政府购买行为的全过程要做到监督有效有力。
（一）转变政府观念，积极培育非营利组织发展
由于我国受封建传统影响较久，政府人员“官本位”的思想往往根深蒂固，所以，要进一步推动政府购买，首先就要转变政府观念，让政府各部门及其公职人员认识到政府购买服务的重要性。政府向非营利组织购买服务的根本目的在于促进政府职能转变，从而提高服务质量，减轻政府负担。其次，积极主动培育非营利组织发展，遵循分类扶持、重点培育的原则，有计划的稳步推进，为政府购买非营利组织公共服务营造良好的环境。
（二）加强顶层设计，完善相关政策法规
1.完备政府购买公共服务的法律法规体系
第一，在国家层面上，政府对非营利组织公共服务的购买要在《政府采购法》中作出明确规范。同时继续深化对非营利组织职责范围，地域条件等方面的规定。第二，应进一步明确购买过程中的权责关系，提高非营利组织在决策和参与公共服务购买中的话语权；第三，完善购买过程，对非营利组织实力的评估，项目确定、审批、实施以及第三方评估等都必须有相关的规定。
2.专财专用，加大政府财政投入
非营利组织的生存和发展与政府财政的投入息息相关，财政投入的稳定与充足将为非营利组织生存与发展开拓出巨大空间。政府应增加对非营利组织公共服务购买的投入并设立“非营利组织公共服务购买”专项基金，通过专财专用的模式统一来规范购买行为。
（三）构建服务评价及监督机制
1.建立独立多元的监督机制
独立和多元的监督机制是确保政府向非营利组织购买公共服务得到有效监督的前提和保障。监督应该包括公众的监督；第三方的监督；媒体的监督，舆论监督的高时效性为监督体系带来了新的活力；政府的监督，政府对预算资金的财政控制权和决定权，对非营利组织的制约作用是最关键的。
2.科学设定考核指标，完善绩效考核体系
非营利组织提供公共服务的绩效考核指标包括提供公共服务的效率和效益两个部分。政府应利用现有的评估方案，建立以目标为导向的服务购买机制，并根据服务进程采取分期付款的形式，如果最终服务质量不符合合同标准，政府部门可以选择终止付款或勒令期限改正；同时可以建立“客户”评价体系，设置星级标准，有益于促进非营利组织优化公共服务供给。
（四）优化非营利组织参与提供公共服务
1.优化配置组织功能的比较优势
在社会经济高速发展的大环境下，公民对公共服务的数量和质量的需求都在不断提高。政府在选择公共服务提供主体时，应打破部门利益对公共服务生产者选择的限制，优化配置组织功能的比较优势。另外，政府在购买服务时，应该根据非营利组织不同类型的擅长领域和组织优势，采取分类购买方式。
2.优化非营利组织形象，提高非营利组织的信誉
非营利组织的信誉和形象直接影响着自身的建设。在推动非营利组织公共服务购买中，要以优化非营利组织形象为出发点，追求可持续发展。同时要加强对非营利组织工作人员的学习培训，提高知识储备与服务能力。通过履行服务承诺、治理商业贿赂等活动，完善内部管理机制；通過媒体宣传，政策奖励扶持等措施，不断增强非营利组织的社会责任感和公众的信任感，从而从根本上提高非营利组织的信誉。
注释：
广州市民政局关于印发广州市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录管理试行办法的通知。
参考文献：
[1]王浦劬、[美]莱斯特·M·萨拉蒙，等.政府向非营利组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析.北京：北京大学出版社.2010年版.
[2]王达梅.政府向非营利组织购买公共服务的问题与对策分析.广东外语外贸大学学报.2010，21（6）.
[3]陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析.华东理工大学学报（社会科学版）.2014（4）.
[4]李珍刚.当代中国政府与非营利组织的互动关系研究.北京：中国社会科学出版社.2004年版.
[5]陆燕芬.政府与非营利组织的伙伴关系.复旦大学.2009.
[6]吴秋兰.公共服务市场化进程中的政府责任研究.西北大学.2007.
[7]任婉梦.公共服务外包中政府与非营利组织关系：一项多案例比较研究.浙江大学.2013.
[8]赵立波.完善政府购买服务机制-推进非营利组织发展.行政论坛.2009（16）.
[9]中共青岛市委党校课题组.政府向非营利组织购买社会服务的制度化保障机制研究.青岛行政学院.2009（12）.
[10][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系.北京：商务印书馆.2008.