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摘要：《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等的相继出台明确了民办学院的原则、合法地位和"独立性"； 明确了独立学院内部管理体制和机构设置，落实了独立学院法人财产权的要求。但存在着法制体系不健全、法人性质不明确、产权不清晰、管理体制不完善等问题。应着力构建系统、完善的独立学院法制体系，明确独立学院的法人性质，并设立理事会或者董事会，明确院长各项职权及责任，充分发挥独立学院内部相关机构的监督职能。
关键词：独立学院 独立性 法人财产权 法制 理事会
独立学院作为我国高等教育改革的重要举措之一，其存在和发展无疑对满足广大人民的高等教育需求，引进民间资本兴办教育起了不可估量的作用。《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等的相继出台更明确了民办学院举办的基本原则，也为独立学院的制度建设及发展规范提供了充分的法律依据，然而作为一种新兴事物，独立学院的法制建设还很不完善，这严重阻碍了独立学院发展，有待进一步完善，以不断促进独立学院的稳定和发展。
一、独立学院法制建设的意义可归纳为以下几方面：
1.确立了独立学院的合法地位。自独立学院诞生以来，其合法性地位一直是独立学院改革发展的核心问题，也是社会公众普遍关注的焦点。从教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称教育部8号文件）到《独立学院设置与管理办法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，逐渐肯定了独立学院的民办性质，明确规定独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院由普通高校和社会组织或者个人主要利用民间资金参与办学，必然导致独立学院的民辦性质，这从根本上符合《民办教育促进法》及其实施条例的规定。确立独立学院的合法性地位，有利于从根本上消除独立学院模糊的法律属性，明确举办各方的法律责任，促进独立学院健康发展。
2.明确了独立学院的"独立性"。教育部8号文件明确规定了独立学院"七个独立"，即独立校园、独立管理、独立招生、独立证书、独立财务、独立法人、独立责任。《独立学院设置与管理办法》坚持了"8号文件"的精神，进一步肯定"独立颁发文凭"，这对保证独立学院自主健康发展有着重大意义。独立学院"独立性"的确立利于明确办学主体与独立学院间的法律责任，最大限度地保护办学双方的利益，对分散投资办学风险、刺激投资办学具有积极性意义。
3.明确了独立学院内部管理体制和机构设置。建立健全规范的法人治理结构，是保证独立学院依法治校的必然要求，也是提高独立学院教育教学质量的重要保障。我国独立学院相关法规明确规定，独立学院设理事会（或董事会），作为独立学院的决策机构，决定学院的重大事项；院长则负责学院的教育教学和行政管理工作；教学、财务管理机构具体负责学院的教学、财务管理工作。
4.明确了落实独立学院法人财产权的要求。独立学院资产过户到学院名下，是落实学校法人财产权的基本要求，学院资产在过户前必须依法验资。新设独立学院，其资产须于筹设期内过户到独立学院名下。已设独立学院资产未过户到学院名下的，自《独立学院设置与管理办法》下发之日起1年内完成过户工作。独立学院存续期间，参与举办的合作双方均不得抽逃、挪用学院资产。这些规定从根本上保证了独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，防范办学风险。
除此之外，相关法律法规还对独立学院享有的有关民办教育的奖励和扶持政策、独立学院的办学条件和要求等作了相应规定，较大程度上促进了独立学院的发展。
二、存在的问题：
1.独立学院法制体系不健全。首先，现有独立学院法制体系构架尚不完备。一方面，《独立学院设置与管理办法》作为我国第一个完整意义上规范独立学院的法规性文件，虽然说明国家从宏观管理层面上加强了对独立学院的管理和调控，但它毕竟只是部门规章。即使是《民办教育促进法》及其《实施条例》也仅仅只是行政法规。法律效力等级较低，在与上一等级的法律规范冲突时则无法适用，需要制订效力更高的独立学院法律。另一方面，国家有关独立学院的法律法规仅限于原则性规定，有关独立学院的地方立法仍很不完善。其次，已有的独立学院法律法规需要进一步具体、细化。例如，有关独立学院出资人合理回报的具体实施办法、独立学院资产过户以及明晰产权、所有权、管理权和处置权等问题上，都存在规定不细化或不明确等问题，需要尽快解决。此外，现有的独立学院法律法规之间互不衔接、相互冲突甚至前后矛盾的情形也时有发生。
2.独立学院法人性质不明确。根据《独立学院设置与管理办法》第9条"独立学院应当具备法人条件"以及第23条"依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记"之规定，全国大部分独立学院办理了法人登记。然而在法人资格办理过程中，有的独立学院在人事部门办理，有的在民政部门登记，还有的是在教育部门注册。例如湖南省15所独立学院全部在湖南省人事厅办理了法人登记，并每年由湖南省人事厅事业单位登记管理处负责组织法人年度检查。独立学院之所以选择不同的行政管理部门进行注册登记，其主要原因是独立学院究竟属于哪一类法人，我国现行法律法规并没有给予明确的答案。
3.独立学院产权不清晰。产权是指主体对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利在内的一组权利的总称。独立学院的产权问题，既有投资所形成的财产归属问题，也包括学校办学积累形成的资产归属问题。现行法律法规虽然对独立学院存续期间的校产使用权、管理权及出资人投入资产的所有权等问题作了概括性规定，但整体而言独立学院产权不清晰的问题一直存在。其表现如下：首先，指导思想不清，独立学院"公益性"与"营利性"长期不能自圆其说，这是独立学院产权不清晰的根源；其次，先"出生"后办"准生证"，导致独立学院举办形式、投资主体差异较大，产权结构比较混乱；再次，独立学院原始投资未办理财产转移，资产过户困难重重，独立学院法人财产权名不符实。
关键词：独立学院 独立性 法人财产权 法制 理事会
独立学院作为我国高等教育改革的重要举措之一，其存在和发展无疑对满足广大人民的高等教育需求，引进民间资本兴办教育起了不可估量的作用。《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等的相继出台更明确了民办学院举办的基本原则，也为独立学院的制度建设及发展规范提供了充分的法律依据，然而作为一种新兴事物，独立学院的法制建设还很不完善，这严重阻碍了独立学院发展，有待进一步完善，以不断促进独立学院的稳定和发展。
一、独立学院法制建设的意义可归纳为以下几方面：
1.确立了独立学院的合法地位。自独立学院诞生以来，其合法性地位一直是独立学院改革发展的核心问题，也是社会公众普遍关注的焦点。从教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称教育部8号文件）到《独立学院设置与管理办法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，逐渐肯定了独立学院的民办性质，明确规定独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院由普通高校和社会组织或者个人主要利用民间资金参与办学，必然导致独立学院的民辦性质，这从根本上符合《民办教育促进法》及其实施条例的规定。确立独立学院的合法性地位，有利于从根本上消除独立学院模糊的法律属性，明确举办各方的法律责任，促进独立学院健康发展。
2.明确了独立学院的"独立性"。教育部8号文件明确规定了独立学院"七个独立"，即独立校园、独立管理、独立招生、独立证书、独立财务、独立法人、独立责任。《独立学院设置与管理办法》坚持了"8号文件"的精神，进一步肯定"独立颁发文凭"，这对保证独立学院自主健康发展有着重大意义。独立学院"独立性"的确立利于明确办学主体与独立学院间的法律责任，最大限度地保护办学双方的利益，对分散投资办学风险、刺激投资办学具有积极性意义。
3.明确了独立学院内部管理体制和机构设置。建立健全规范的法人治理结构，是保证独立学院依法治校的必然要求，也是提高独立学院教育教学质量的重要保障。我国独立学院相关法规明确规定，独立学院设理事会（或董事会），作为独立学院的决策机构，决定学院的重大事项；院长则负责学院的教育教学和行政管理工作；教学、财务管理机构具体负责学院的教学、财务管理工作。
4.明确了落实独立学院法人财产权的要求。独立学院资产过户到学院名下，是落实学校法人财产权的基本要求，学院资产在过户前必须依法验资。新设独立学院，其资产须于筹设期内过户到独立学院名下。已设独立学院资产未过户到学院名下的，自《独立学院设置与管理办法》下发之日起1年内完成过户工作。独立学院存续期间，参与举办的合作双方均不得抽逃、挪用学院资产。这些规定从根本上保证了独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，防范办学风险。
除此之外，相关法律法规还对独立学院享有的有关民办教育的奖励和扶持政策、独立学院的办学条件和要求等作了相应规定，较大程度上促进了独立学院的发展。
二、存在的问题：
1.独立学院法制体系不健全。首先，现有独立学院法制体系构架尚不完备。一方面，《独立学院设置与管理办法》作为我国第一个完整意义上规范独立学院的法规性文件，虽然说明国家从宏观管理层面上加强了对独立学院的管理和调控，但它毕竟只是部门规章。即使是《民办教育促进法》及其《实施条例》也仅仅只是行政法规。法律效力等级较低，在与上一等级的法律规范冲突时则无法适用，需要制订效力更高的独立学院法律。另一方面，国家有关独立学院的法律法规仅限于原则性规定，有关独立学院的地方立法仍很不完善。其次，已有的独立学院法律法规需要进一步具体、细化。例如，有关独立学院出资人合理回报的具体实施办法、独立学院资产过户以及明晰产权、所有权、管理权和处置权等问题上，都存在规定不细化或不明确等问题，需要尽快解决。此外，现有的独立学院法律法规之间互不衔接、相互冲突甚至前后矛盾的情形也时有发生。
2.独立学院法人性质不明确。根据《独立学院设置与管理办法》第9条"独立学院应当具备法人条件"以及第23条"依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记"之规定，全国大部分独立学院办理了法人登记。然而在法人资格办理过程中，有的独立学院在人事部门办理，有的在民政部门登记，还有的是在教育部门注册。例如湖南省15所独立学院全部在湖南省人事厅办理了法人登记，并每年由湖南省人事厅事业单位登记管理处负责组织法人年度检查。独立学院之所以选择不同的行政管理部门进行注册登记，其主要原因是独立学院究竟属于哪一类法人，我国现行法律法规并没有给予明确的答案。
3.独立学院产权不清晰。产权是指主体对财产所享有的权利，是包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利在内的一组权利的总称。独立学院的产权问题，既有投资所形成的财产归属问题，也包括学校办学积累形成的资产归属问题。现行法律法规虽然对独立学院存续期间的校产使用权、管理权及出资人投入资产的所有权等问题作了概括性规定，但整体而言独立学院产权不清晰的问题一直存在。其表现如下：首先，指导思想不清，独立学院"公益性"与"营利性"长期不能自圆其说，这是独立学院产权不清晰的根源；其次，先"出生"后办"准生证"，导致独立学院举办形式、投资主体差异较大，产权结构比较混乱；再次，独立学院原始投资未办理财产转移，资产过户困难重重，独立学院法人财产权名不符实。