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内容提要 由于全球暖化对北极地区产生的影响，使得北极资源开采与航运的战略价值再度成为人们关注的亮点。西北航道开通的可能性，以及北极蕴藏的丰富石油、天然气与矿物，让观察家认为加拿大北极主权问题将再度成为争议的核心。美加之间多年来关于西北航道控制权的争议，以及环北极国家之间因大陆架延伸的重叠而发生纠纷，并非一定会导致冲突，相反地，透过协调与外交斡旋或许对各方更有利。加拿大北极主权问题，其实也是认同问题，而加拿大必须展现对北极地区更多的投入意愿。
关键词 北极 全球暖化 西北航道 主权 认同 安全 地缘政治 国际关系
导言
从2003年开始，与加拿大在北极的主权相关的议题再度引起学者与评论家的广泛关注。这个现象的产生，主要是由于气候变迁所带来的潜在影响，尤其是暖化造成的海冰消融，以及随之而来的航道开通，使得围绕加拿大对该地区的主权宣示所引发的争议再度浮上台面。
北极冰盖面积的缩减趋势，近年来似乎更加确定，随着新的研究数据发表，我们得以更深入认识这个现象的规模与性质。根据《北极气候冲击评估》与“政府间气候变化专门委员会”发表的报告，科学界对近20年来冰盖的快速退缩，以及这个现象在未来数十年间将会加速进行，已有强烈的共识。可以确定的是，这个现象必然会对加拿大在这个地区的领海主权宣示带来重大影响。然而，北极对加拿大而言，绝对不是单纯的主权宣示问题，事实上，加拿大政府面对的是来自这块“辽阔的北方（le Grand Nord）”包含领土、环境生态、经济、安全、社会、甚至认同等多方面的挑战。
本文的目的是确认这些挑战的性质，指出加拿大现有政策与措施的缺陷，并提出政策建议。
一、北极航道开通的可能性与利弊分析
经由对NASA的卫星观测资料比对，每年9月北冰洋海冰覆盖的最小面积，在1979年到2011年之间，缩小了35%。㈢这个发现证实了从1980年代开始的海冰缓慢消融现象，在近几年有加速的趋势。根据气象浮标所提供的数据，以及从1999年开始由QuickSCAT与ICESat卫星所拍摄的图片显示，在1958年到2007年这段期间内，北冰洋多年冰的面积从550万平方公里缩小到仅剩300万平方公里。几个不同的气象模型，在计算了冰川冰架融化速度、海冰厚度与形成时间等因素后，推定北冰洋的夏季可能在2020年到2040年时达到非冰封状态。
这个气候变迁的现象将带来许多后果，其中对加拿大来说影响最大的，是西北航道的商业运输成为可能。直到今日，北冰洋的酷寒断绝这类运输方式的可行性，只有极少数配备有高强度船壳的船只能在此区域航行。一旦北冰洋夏季无冰，表示一年之中将有数个月可以通航一般商业船只，与目前通过巴拿马运河的欧亚运输航线相比，大幅缩短的运输距离也就意味着成本的大幅降低。近年来几次通过东北航道的尝试已经获得媒体的关注，同时，通过西伯利亚北部海域的运输量也有显著成长。
与苏伊士运河、巴拿马运河不同，西北航道的大部分航道对通过的船只没有任何尺寸与吃水的限制。随着加拿大北冰洋地区海冰的消融，西北航道可能在不久的将来，成为欧亚之间商业运输的重要航线。然而，西北航道在夏季的开通，依旧存在许多困扰商船公司的因素：海冰融解之后的漂流残冰、格陵兰冰架裂解出来的冰山、在狭窄水域由海冰残冰堆积而成的巨大淤冰，都对航行安全造成威胁。2007年MS Explorer号在南极附近，因以较高的航速撞上多年冰构成的坚硬小冰山（growler）而沉没，该船拥有加强的船壳，依旧难以避免悲剧。一般货轮的正常航速是22节，在没有加强船壳的条件下，以这样的速度在北冰洋航行是相当危险的，而加强船壳船只的建造不仅昂贵，还相当费时。若是航速必须降低，则航行的时间势必增加，成本也将相应上升，再加上保险费用高出传统航道甚多，恐怕将抵消距离缩短的优势。即便如此，存在航道开通的可能性这一事实，已经足以引起加拿大政府领导人的高度关切。
北极地区所蕴藏的自然资源则是另一个引人注目的亮点，特别是丰富的石油与天然气。根据目前最可靠与精确的估计，北极地区的天然气未探明储量达到472610亿立方米，约占全球未探明储量的三分之一，而石油未探明储量则达到900亿桶，相当于全球未探明储量的10%。此外，各种矿物的蕴藏也相当丰富，包括铅、锌、黄金、钨、铀、银。目前加拿大北极地区已探明的矿脉，在数量上无法与俄罗斯北极地区的矿藏相比，这个差距很大一部分是对该地的地质研究严重落后所致。随着冻土层与冰原的消融增加了探勘的可行性，加上国际原料价格飞涨带来的商业动机，跨国矿业集团已经展开密集的勘探活动，加拿大联邦与努纳武特地区政府都对此大力支持。因应开发与运输矿产的需求，深水港的兴建计划也陆续推出，例如在努纳武特首府伊魁特、巴瑟斯特因莱特、米尔内因莱特以及濒临联合海峡的库格鲁克图克等地。
二、美加主权争议与资源争夺战
西北航道开通的可能性，使得对这个地区的控制权争议再度浮上台面。加拿大与其他国家关于北极地区的主权争议，不是在岛屿的所有权上（除了与丹麦之间关于汉斯岛的主权纠纷外），而是岛屿之间水域的主权归属问题。加拿大宣称，北极群岛之间的水域，也就是西北航道通过的水域，属于加拿大的历史性内水（internal waters），因此，渥太华拥有控制在这个水域内商业或军事航行的所有权力。为了进一步强化这一主权宣示的效力，加拿大在1986年划定了涵盖整个北极群岛的领海基线，并根据1982年的《联合国海洋法公约》将基线内的水域定为内水。加拿大除了必须证明排他性的控制与长期性使用事实，还必须得到其他利益相关国家的承认，才能使历史性内水的宣称成立。
然而，加拿大的立场马上受到美国与欧盟的反对，指出加拿大的领海基线无效，西北航道应该是国际水道，适用过境通行权。如果西北航道依照美国与欧盟的理解来定义，则加拿大将失去对该水域的单边与排他性的控制，只要通过的船只遵守过境通行规范，加拿大无权加以禁止。
1985年美国破冰船“冰洋号”在未提前知会渥太华当局的情况下通过西北航道，使得美加之间的关系降到冰点，虽然事后双方达成谅解，但还是各自坚持不同的立场。可以预期的是，美国对西北航道属于国际水道的立场，在该地区资源蕴藏与航运经济价值日趋确定之际，只会更加坚定，再加上美国决不会放弃其核动力潜舰在北冰洋海底穿梭的权利，这是美国未曾言明的在太平洋与大西洋之间快速变换战略核武配置的重要捷径。可以肯定的一点是，如果加拿大无法证明本身具有监视、控制这一水域的能力，将会对争取西北航道主权的努力造成极大打击。 从90年代中期开始，一股在北极群岛地区进行资源探勘的狂热席卷加拿大。目前已在进行的多处探勘若是确认了具有商业开采的价值，不论是矿产的运输、或是人员装备的补给，都将对该地区的海运产生大量需求。2004年，Darnley Bay公司在Paulatuk探勘发现镍矿与庆伯利岩（显示可能有钻石矿床），但是直到2011年该公司都未对外宣布大规模开采的计划。经过1961—1984年持续的探勘，在加拿大最北端的Sverdrup盆地区，发现许多证据显示该地区拥有大量原油蕴藏，但是，自从位于Ben Horn的油田于1999年关闭之后，至今未见任何大规模的开采。由于环境保护、开采成本、运输难度、当地政治社会因素等诸般考量，正式的大规模商业开采条件目前尚未成熟，但作为准备工作的各种规划已在幕后进行，除了前述的深水港建设外，造船产业也传递出相关讯息。2005年1月，芬兰赫尔辛基的造船厂Aker Finnyards宣布成立专门建造船壳强化货轮的子公司，以因应未来需求的增加。加拿大海运公司Fednav承包巴芬岛Mary River铁矿石运输，以及魁北克北端Raglan镍矿矿区运输补给作业，也订购6艘全新的船壳强化货轮，旨在增加对极地特殊海运市场的占有率。北极群岛地区夏季观光邮轮的业务也在成长，1990年只有1艘观光邮轮，1998年5艘，1999年大增为15艘，目前维持13艘的稳定数量。然而，这个新兴的观光活动也引起联邦政府对可能的偷渡与走私问题的关注。
对北极抱有高度兴趣者不仅限于环北极国家（加拿大、美国、俄罗斯、挪威、瑞典、芬兰、丹麦与冰岛），而这正是加拿大民族主义者深感忧虑的事。早在上世纪90年代，日本便对北极产生极大的兴趣，并积极参与“国际北方航道计划”（INSROP，1993—1999），这个计划投入了800万美元进行对俄罗斯北方航道（东北航道）商业通航可行性的研究。此外，日本的国立极地研究所的预算近年来不断提高，从1999年的3000万美元，2000年的3320万美元，到2010年的3800万美元。中国于2003年在斯瓦尔巴德岛的Ny—Alesund建立了黄河考察研究站，并在2008年提出北极理事会观察员资格的申请。作为一个大国，中国对极地科研的投入很早，最初是以南极的基础科学研究为主，由国家海洋局统筹管理各种计划，设于上海浦东的中国极地研究中心负责执行。该中心已经派遣了28次南极考察队，并拥有“雪龙号”极地考察破冰船，该船于1993年从乌克兰进口，总长167.0米、型宽22.6米、型深13.5米、满载吃水9.0米、满载排水量21025吨、最大航速18节、续航力20000海里。在基础科研之外，中国的极地研究也延伸到战略领域，中国极地研究中心成立了极地战略研究所，上海国际问题研究院也成立了海洋和极地研究中心，从国际法、地缘政治与全球治理的视角展开北极研究。相比之下，加拿大的北极研究显得极端落后，联邦政府对该地区的重要性长期漠视，一直到2003年拨款3300万美元重新启动北极研究计划后，才透露出了一线曙光。
正是在西北航道迅速吸引众人目光的背景之下，加拿大的主权诉求将遭到更大的挑战：加拿大是否有能力确保在该水域航行的安全？如果渥太华准许海运公司与矿业集团使用其宣称为内水的航道，是否表示今后加拿大政府必须承担在这个地区全年的安全、监管工作？
三、安全与认同的挑战
加拿大近年来与北极议题相关的文献中，最常提及的忧虑是：环境保护问题与大规模经济开发对加拿大主权产生的影响。然而，安全与认同也占据相当重要的位置，由此使整个议题更加复杂。
（一）安全与防卫的北美一体化过程
外在环境与经济状况的变化，常常伴随着军事或非军事安全概念实质内涵的转变。二战之后加拿大的北方领土安全思考，主要集中在四个方面：来自苏联的军事威胁的管理、以美国为主的其他国家的军事活动、两者对加拿大主权的影响以及北极地区军事化带来的社会经济冲击。1980年代末期，由于内外环境的急遽变化，大幅降低了加拿大对这个地区军事部署的兴趣与意愿：首先是1988年美加两国达成协议，暂时搁置与北极有关的所有争议；接着，由于财政困窘，联邦政府取消了建造“Polar Class 8”破冰船的计划，这艘破冰船造价高达7亿加元，总长167米，排水量37000吨，航速15节，可搭载两架直升机，计划拨交加拿大海岸防卫队使用；最重要的，是苏联的解体，让这个地区的军事对峙气氛逐渐缓和。如同其他加拿大国防领域，外交斡旋与协商取而代之，作为弥补（或粉饰）北极地区军事部署弱势的工具。
事实上，加拿大军队在北冰洋地区的任务，并未因国际情势和缓而减轻。观光、科研、商业探勘等活动日渐增多，使得军队必须增加巡逻与监视的次数，并随时对意外做出反应。此外，对偏远离岛居民的补给任务，以及对该地区自然灾害的救助，都使军队的负担更为沉重。
北极地区军事安全定义还面临一个全新现象的挑战，即所谓北美安全防卫一体化的过程。核弹攻击的忧虑被新形态的“非对称性威胁”所取代，而原本被视为太过遥远、气候条件太严酷的北极地区，由于全球暖化带来的航路开通，已成为足以对整个北美大陆构成威胁的防卫空隙。1996年，来自中国的非法移民试图从努纳武特首府伊魁特偷渡入境，以及稍后陆续发现经由这个通道进行的毒品走私，证明这些忧虑并非空穴来风。如果这些单一个案已经开始引起部分美国领导人的注意，不管加拿大政府是否信其为真，都将被迫做出反应。
从这个思考出发，北极地区的安全问题，就理所当然地被视为北美整体安全的延伸。从1990年代中期开始构思，到2001年之后实际加速进行的北美安全与防卫一体化的建构，将原本局限于军事范畴的安全议题，扩大到各种民间活动领域，包括边界巡逻、移民管制、紧急事件处理、情报收集等等。美加两国除了签订多项关于边界管制的协议，还进一步实行多项安全措施的标准化，例如移民审核的相关规则与签证签发规定，甚至在两国建立功能一致的对口单位（美国的Department of Homeland Security对应加拿大的Ministry of Public Security：美国的Northern Command对应加拿大的Canadian Forces Canada Command）。我们有理由相信，美国对北极安全的忧虑将会使这套既定作法延伸到该地区。 （二）社会文化与认同
多伦多大学荣誉教授法兰克林·葛里费斯，加拿大北极研究的先驱，在指出加拿大人对“薄冰之上的主权”有着近乎妄想症的偏执时，认为这样一种心态使潜在的威胁被过度夸大，事实上，这已经不只是主权问题，而是国家认同的问题。即便目前我们感受到的威胁都是来自实际的事实，例如美国破冰船未经许可通过该水域，葛里费斯的确有理由将北极问题与加拿大人对认同的恒久追寻联结起来。北极地区事实上属于加拿大人集体想象的一部分，也是他们希望对外投射的一种意象。正如在许多外国人的印象中，加拿大与北极熊的关系似乎远远超越作为G8集团成员的身份。从这个角度来看，“辽阔的北方”对加拿大人而言，就如同西部对美国人的意义，是一块神奇的、野性的土地，等待着人们去开拓，在壮阔的挑战中建构整个民族的共同命运。
但是，北极也作为一个差异性关系的载体存在，强化着加拿大的自我认同。从20世纪初开始，加拿大在北极地区主权的主要威胁几乎都是来自美国。因此，捍卫领土完整性的行动，逐渐与对抗美国社会对加拿大之压力的社会意识结合起来。美国的生活样式、价值体系、大众文化在二战之后，透过掌控强大文化工业的优势，席卷了世界，即使在隔了重洋的西欧与东亚，都难以逃避所谓的文化趋同现象，更何况是紧邻的加拿大。加拿大多数人口使用英语，与美国的社会经济交流频繁，因此“被同化”的危机意识特别强烈。为了明确地与美国区隔开来，差异性的创造是建构认同的必要手段，否则“我者”与“他者”之间的界线将模糊难辨。加拿大的政治体制刻意沿袭英式的内阁制，社会保险体系师法欧陆福利国家，都是为了与美国不同。在文化与意识形态层面，加拿大的知识分子间也许存有巨大歧异，但在与美国划清界限这一点上，倒是罕见地达成了共识。于是我们看到“多元民族主义”与美式“民族大熔炉”的概念争锋；“均衡与发展兼顾”与美式“成长至上”理论的分庭抗礼；更重要的是“人与自然的和谐关系”与“征服改造世界”的截然不同。如处女地一般的北极地区，就自然而然地成为认同建构的象征，是加拿大“辽阔的北方”，所有加拿大人心灵的归宿。
美国对加拿大西北航道主权诉求的驳斥，更使得加拿大民族主义高涨，即使立场亲美的史蒂芬·哈珀当选总理，也必须正视国内日益升高的反美声浪。正如葛里费斯所说的：“西北航道是加拿大命运的象征”。加拿大北极圈的居民因纽特人，则是另一个集体认同的支柱。加拿大最早的法国移民已经与因纽特人有所接触，并以人类学式的细腻笔触将这一支北方族群的生活传递给子孙，成为共同历史不可分割的一部分。不可否认，加拿大政府常常忽略对因纽特人的照顾，甚至还曾经为了某些岛屿的主权诉求需要而强制迁移他们。更有人认为，可以利用因纽特人自古以来就在该地区生活作为证据，来强化加拿大的主权正当性。总之，因纽特人作为加拿大多元民族社会的一部分，是整体加拿大社会意识的必要成分，而全球因纽特人组织在国际舞台上旺盛的活力，也让加拿大人与有荣焉，这一点似乎更能与美国社会做出区隔。
四、捉襟见肘的加拿大政府
绝大多数的加拿大政客都承认，从皮埃尔·特鲁多时代（1968—1979）开始，在国会大选期间，出示几张候选人到北极圈穿着裘皮大衣、坐在狗拉雪橇上的相片，已成为极为讨好的公关手法。政客们对于可能威胁到北极主权的事件，也都相当快速地做出回应，虽然多数只是口头谴责。然而，也正是从这个时代开始，我们观察到联邦政府挹注北极事务的资源，除了极少数的特例外，都呈现稳定下降的趋势。当然，我们必须承认渥太华当局并非完全被动，过去几年，在政治与外交领域仍可见到联邦政府的作为。例如，北极理事会就是由加拿大政府在1996年9月倡议推动下成立的。但是，人力物力资源的极度短缺，常常使得身处第一线者有巧妇难为无米之炊的遗憾。
从上世纪80年代初开始，由联邦政府资助的民间研究一直处于资金匮乏的状态，尤其是与美国主导的研究相比，差距更为突出。当加拿大需要依赖他国的研究成果来认识自己的领土，如何能使主权宣示具有说服力？一直到1999年，加拿大的北极研究预算仅相当于美国的10—15%。最近几年，我们观察到美国的研究经费有下降的趋势，而加拿大方面，则由于ArticNet研究网络的成立，有利于取得更多研究补助：1998年时，美国各研究单位获得的北极研究经费为1.56亿美元，2004年为4亿美元，2005年降为3.52亿美元，2006年仅为3.12亿美元；加拿大联邦政府的北极研究预算，在2002年时仅为4400万美元，2007年为主办国际极地年会而大增为1.6亿美元，2009年又降为8800万美元。
加拿大国防部无疑是北极事务中责任最为重大的机构，它的任务包括在该地区维护主权与执法、进行急难救助、偏远地区物资补给等等。但是这种过度依赖军事组织来满足政府治理责任的做法，也引起国内许多批评。在正规军队之外，联邦政府更多地运用北极巡逻队来担负日常的安全任务。北极巡逻队是由政府在当地因纽特人中招募的半军事半公安组织，他们对地形的熟悉与对酷寒气候高度的忍受力是无人能比的。因此，这个因应冷战对峙而创设的组织，至今依旧扮演十分重要的角色，同时，它更有帮助因纽特社群与联邦政府组织整合的重要功能。在上世纪80年代，加拿大政府一年组织26次北极主权巡逻，到了2000年，则仅剩下4次。最近几年，巡逻次数又见回升，目标是要达到一年60次巡逻。最常担负这些巡逻任务的就是因纽特人巡逻队，由于成员的身份特殊，这些巡逻兼有保护祖传土地的意味，加拿大政府希望用这种不怎么引起争议的方式，来强化加拿大对这片领土实质占有的宣示。
至于加拿大正规军在北极地区的行动能力，情况更令人担忧。从上世纪80年代末期，政府关闭了设在丘吉尔的军事基地后，目前整个北极地区仅剩下140名常驻正规军，却要涵盖广达400万平方公里的区域。空中巡逻使用的是Aurora与Arcturus CP—140飞机，巡逻次数从1990年时的22次降到目前一年1—2次。至于海军，则根本未能在北冰洋中执行全年常规的巡逻任务，直到1954年，海军才拥有第一艘破冰船。海军的主要驱逐舰与巡防舰，都不具备在北冰洋航行的能力，只有部分补给船与隶属海巡单位的船只拥有强化船壳，但都不是破冰船等级。采购能在北冰洋海底长时间潜航的核动力潜舰的计划，则在1965与1990年两度被放弃。海军原有的4艘英国制Oberon级柴电动力潜舰，在2005年发生火灾事故之后，都被弃置不用。冷战时期在北冰洋海域不定期举行的海军演习与夏季巡航，在1989到2002年期间完全中止。 在《加拿大2000年北极行动能力报告》中，受国会委托进行研究的学者强调加拿大军队在北极地区的行动能力不断恶化。而上世纪70年代专门为适应北极特殊需求而采购的设备，至今都已不符需求或过度损耗。以直升机为例，Griffon机型无法在25℃以下的低温中飞行，使得它在北极地区的勤务大受限制，必须以Cormorant机型取代。1995年，加拿大裁撤了空降部队，更使在紧急状况下向偏远地区进行军事介入的能力大幅削弱。有鉴于此，从2004年开始，每年加拿大都在北极地区进行地面部队的演习，以及海空联合演习；同时，联邦政府也特别拨预算购买6艘船壳强化的巡逻舰（Arctic Offshore Patrol Ship）。
加拿大的破冰船船队隶属渔业及海洋部，而非国防部，其中大部分船只吨位不大而且过于陈旧，平均船龄介于17—36年，最大的路易圣罗伦斯号仅有20100kW动力，无法在冬季航行于北冰洋。
根据加拿大与美国海岸防卫署网站资料及莫曼斯克航运公司与远东航运公司资料制表。
破冰船数量的极度缺乏，不仅在目前将大幅限制加拿大处理紧急事故的能力，更有甚者，由于长时间对这项装备的忽视，而建造、武装一艘破冰船往往需要许多年，在可见的将来将继续成为加拿大北极行动的软肋。2005年联邦大选期间，保守党提出将为海军添购三艘重型破冰船来加强维护北极主权的政见。然而，保守党在胜选组成政府之后，却于2007年打消这个计划，取而代之的是添购6艘船壳强化的巡逻舰（Arctic Offshore Patrol Ship），目前还在设计图审查的阶段，随后，又追加了7.2亿加元的预算，要建造一艘Diefenbaker级大型破冰船，在2017年取代路易圣罗伦斯号。
加拿大在北极地区的活动处处显示出捉襟见肘的窘境，还将导致严重的法律后果。在领土或领海的主权纠纷中，法官的判断通常是基于占有时间长短与有效的行政治理两个要素，来决定主权诉求的合法性。因此，加拿大政府在北极地区极为有限的活动证据，很难支持其宣称西北航道为历史性内水的立场。同时，加拿大缺乏对该水域监控、治理的能力，也将引起他国对加拿大能否在海运运量快速增加后确实承担安全责任的质疑。
五、小结：政策建议
加拿大在北极的主权与安全议题是互相联结的，而维护主权与保障安全都指向对该地区进行有效控制的能力。如果我们将美国与欧盟对加拿大划定领海基线的长度与方向的反对，以及需要经由外交途径在冗长的协商谈判中解决的问题先放在一旁，从加拿大需要在国际仲裁法庭中为其主权宣称辩护的可能性出发，上文所提及的诸多弱点该如何加以补救？
（一）加强对北极地区的监控
2007年12月成功发射了卫星RadarSat 2，依赖该卫星提供的高解析度的北极群岛地区经常性监视资料，将能有效掌握在该地区水域通行船只的完整动向。我们也认为，应该重新启动一些曾以过度昂贵为由而被取消的计划，例如海底声纳监听网络，透过在重要海峡区域装置声纳监视系统（SOSUS），能有效掌握水面上与水面下通过的舰只船舶数目与动向；另外，投资于高频表面波雷达（HFSWR）装备，可提供超视距的持续监视功能。这两项军备投资都曾提交国会讨论，但均被否决。对北极领土的有效监控，还需要大幅增加空中巡逻，以及拥有能够快速运送部队与装备的空运能力。然而，现有的Aurora CP—140与Twin Otter DHC—6机队都过度陈旧，亟须更换更高效能的机型。同时，为了极大化空中巡逻时间，必须将Aurora机队部署在北方，或是添购空中加油机。
（二）加强快速反应部队的能力
自“北方部署（NORPLOY）”所进行的最后一次常态北极海军军事演习在1989年结束后，长达十余年间，加拿大海军未曾跨越北纬60度线。2002年8月，海军进行了Narwhal一号演习，接着在2004年8月又举行Narwhal二号演习。这两场演习的主要目的在测试海军对北方紧急事件快速反应的能力，虽然结果显示加拿大海军不论在装备与人员训练上都对北极的严苛条件完全缺乏准备，但是演习所带来的宝贵经验给未来的改善方案提供了丰富的资讯。更重要的是，加拿大政府重拾对北极的关注，并以实际行动展现其决心。2004年后，海军每年都举行北极军事演习。
加拿大宣称拥有西北航道绝对控制权的必要条件，是能够负起维护航道安全的责任，因此，更新现有的破冰船队，成为至关紧要的任务。2004年春天，联邦议会批准了海军提出的采购船壳强化补给舰申请，将换装现役船龄35年的陈旧补给舰，新的补给舰将能在70厘米厚的冰洋中航行。我们认为，除了补给舰外，海军更新驱逐舰与巡防舰的计划中，也必须加上能在结冰的海域中航行的要求，同时，也需要为海军配备重型武装破冰船。
（三）强化北极研究
加强加拿大对北极区域的研究，除了科学上可预期的成果外，还有许多重要价值：首先，此举证明加拿大在北极地区有稳定与长期的活动；其次，能够更加精确地记录气候变迁的趋势，掌握最新的资料；最后，加拿大政府对科学研究的支持，宣示了对北极地区的高度兴趣，有助于支持其对该地区的主权诉求。2003年起，联邦政府提供7000万加元的资金，支持一项北冰洋海底地形图绘制计划。从2006—2009年，加拿大也主动与美国、瑞典、与丹麦等国进行研究合作。我们认为，加拿大政府应该效法中国与日本，由政府专项基金成立国家级北极研究中心，除了常态性的基础科研项目外，还要整合目前分散各大学的北极战略研究人才，从事国际法、地缘政治、安全与防卫战略的专门研究。正如我们上文提过的，若是加拿大连自己的领土上发生的事，都要靠外国的研究来了解，如何理直气壮地维护主权？
关键词 北极 全球暖化 西北航道 主权 认同 安全 地缘政治 国际关系
导言
从2003年开始，与加拿大在北极的主权相关的议题再度引起学者与评论家的广泛关注。这个现象的产生，主要是由于气候变迁所带来的潜在影响，尤其是暖化造成的海冰消融，以及随之而来的航道开通，使得围绕加拿大对该地区的主权宣示所引发的争议再度浮上台面。
北极冰盖面积的缩减趋势，近年来似乎更加确定，随着新的研究数据发表，我们得以更深入认识这个现象的规模与性质。根据《北极气候冲击评估》与“政府间气候变化专门委员会”发表的报告，科学界对近20年来冰盖的快速退缩，以及这个现象在未来数十年间将会加速进行，已有强烈的共识。可以确定的是，这个现象必然会对加拿大在这个地区的领海主权宣示带来重大影响。然而，北极对加拿大而言，绝对不是单纯的主权宣示问题，事实上，加拿大政府面对的是来自这块“辽阔的北方（le Grand Nord）”包含领土、环境生态、经济、安全、社会、甚至认同等多方面的挑战。
本文的目的是确认这些挑战的性质，指出加拿大现有政策与措施的缺陷，并提出政策建议。
一、北极航道开通的可能性与利弊分析
经由对NASA的卫星观测资料比对，每年9月北冰洋海冰覆盖的最小面积，在1979年到2011年之间，缩小了35%。㈢这个发现证实了从1980年代开始的海冰缓慢消融现象，在近几年有加速的趋势。根据气象浮标所提供的数据，以及从1999年开始由QuickSCAT与ICESat卫星所拍摄的图片显示，在1958年到2007年这段期间内，北冰洋多年冰的面积从550万平方公里缩小到仅剩300万平方公里。几个不同的气象模型，在计算了冰川冰架融化速度、海冰厚度与形成时间等因素后，推定北冰洋的夏季可能在2020年到2040年时达到非冰封状态。
这个气候变迁的现象将带来许多后果，其中对加拿大来说影响最大的，是西北航道的商业运输成为可能。直到今日，北冰洋的酷寒断绝这类运输方式的可行性，只有极少数配备有高强度船壳的船只能在此区域航行。一旦北冰洋夏季无冰，表示一年之中将有数个月可以通航一般商业船只，与目前通过巴拿马运河的欧亚运输航线相比，大幅缩短的运输距离也就意味着成本的大幅降低。近年来几次通过东北航道的尝试已经获得媒体的关注，同时，通过西伯利亚北部海域的运输量也有显著成长。
与苏伊士运河、巴拿马运河不同，西北航道的大部分航道对通过的船只没有任何尺寸与吃水的限制。随着加拿大北冰洋地区海冰的消融，西北航道可能在不久的将来，成为欧亚之间商业运输的重要航线。然而，西北航道在夏季的开通，依旧存在许多困扰商船公司的因素：海冰融解之后的漂流残冰、格陵兰冰架裂解出来的冰山、在狭窄水域由海冰残冰堆积而成的巨大淤冰，都对航行安全造成威胁。2007年MS Explorer号在南极附近，因以较高的航速撞上多年冰构成的坚硬小冰山（growler）而沉没，该船拥有加强的船壳，依旧难以避免悲剧。一般货轮的正常航速是22节，在没有加强船壳的条件下，以这样的速度在北冰洋航行是相当危险的，而加强船壳船只的建造不仅昂贵，还相当费时。若是航速必须降低，则航行的时间势必增加，成本也将相应上升，再加上保险费用高出传统航道甚多，恐怕将抵消距离缩短的优势。即便如此，存在航道开通的可能性这一事实，已经足以引起加拿大政府领导人的高度关切。
北极地区所蕴藏的自然资源则是另一个引人注目的亮点，特别是丰富的石油与天然气。根据目前最可靠与精确的估计，北极地区的天然气未探明储量达到472610亿立方米，约占全球未探明储量的三分之一，而石油未探明储量则达到900亿桶，相当于全球未探明储量的10%。此外，各种矿物的蕴藏也相当丰富，包括铅、锌、黄金、钨、铀、银。目前加拿大北极地区已探明的矿脉，在数量上无法与俄罗斯北极地区的矿藏相比，这个差距很大一部分是对该地的地质研究严重落后所致。随着冻土层与冰原的消融增加了探勘的可行性，加上国际原料价格飞涨带来的商业动机，跨国矿业集团已经展开密集的勘探活动，加拿大联邦与努纳武特地区政府都对此大力支持。因应开发与运输矿产的需求，深水港的兴建计划也陆续推出，例如在努纳武特首府伊魁特、巴瑟斯特因莱特、米尔内因莱特以及濒临联合海峡的库格鲁克图克等地。
二、美加主权争议与资源争夺战
西北航道开通的可能性，使得对这个地区的控制权争议再度浮上台面。加拿大与其他国家关于北极地区的主权争议，不是在岛屿的所有权上（除了与丹麦之间关于汉斯岛的主权纠纷外），而是岛屿之间水域的主权归属问题。加拿大宣称，北极群岛之间的水域，也就是西北航道通过的水域，属于加拿大的历史性内水（internal waters），因此，渥太华拥有控制在这个水域内商业或军事航行的所有权力。为了进一步强化这一主权宣示的效力，加拿大在1986年划定了涵盖整个北极群岛的领海基线，并根据1982年的《联合国海洋法公约》将基线内的水域定为内水。加拿大除了必须证明排他性的控制与长期性使用事实，还必须得到其他利益相关国家的承认，才能使历史性内水的宣称成立。
然而，加拿大的立场马上受到美国与欧盟的反对，指出加拿大的领海基线无效，西北航道应该是国际水道，适用过境通行权。如果西北航道依照美国与欧盟的理解来定义，则加拿大将失去对该水域的单边与排他性的控制，只要通过的船只遵守过境通行规范，加拿大无权加以禁止。
1985年美国破冰船“冰洋号”在未提前知会渥太华当局的情况下通过西北航道，使得美加之间的关系降到冰点，虽然事后双方达成谅解，但还是各自坚持不同的立场。可以预期的是，美国对西北航道属于国际水道的立场，在该地区资源蕴藏与航运经济价值日趋确定之际，只会更加坚定，再加上美国决不会放弃其核动力潜舰在北冰洋海底穿梭的权利，这是美国未曾言明的在太平洋与大西洋之间快速变换战略核武配置的重要捷径。可以肯定的一点是，如果加拿大无法证明本身具有监视、控制这一水域的能力，将会对争取西北航道主权的努力造成极大打击。 从90年代中期开始，一股在北极群岛地区进行资源探勘的狂热席卷加拿大。目前已在进行的多处探勘若是确认了具有商业开采的价值，不论是矿产的运输、或是人员装备的补给，都将对该地区的海运产生大量需求。2004年，Darnley Bay公司在Paulatuk探勘发现镍矿与庆伯利岩（显示可能有钻石矿床），但是直到2011年该公司都未对外宣布大规模开采的计划。经过1961—1984年持续的探勘，在加拿大最北端的Sverdrup盆地区，发现许多证据显示该地区拥有大量原油蕴藏，但是，自从位于Ben Horn的油田于1999年关闭之后，至今未见任何大规模的开采。由于环境保护、开采成本、运输难度、当地政治社会因素等诸般考量，正式的大规模商业开采条件目前尚未成熟，但作为准备工作的各种规划已在幕后进行，除了前述的深水港建设外，造船产业也传递出相关讯息。2005年1月，芬兰赫尔辛基的造船厂Aker Finnyards宣布成立专门建造船壳强化货轮的子公司，以因应未来需求的增加。加拿大海运公司Fednav承包巴芬岛Mary River铁矿石运输，以及魁北克北端Raglan镍矿矿区运输补给作业，也订购6艘全新的船壳强化货轮，旨在增加对极地特殊海运市场的占有率。北极群岛地区夏季观光邮轮的业务也在成长，1990年只有1艘观光邮轮，1998年5艘，1999年大增为15艘，目前维持13艘的稳定数量。然而，这个新兴的观光活动也引起联邦政府对可能的偷渡与走私问题的关注。
对北极抱有高度兴趣者不仅限于环北极国家（加拿大、美国、俄罗斯、挪威、瑞典、芬兰、丹麦与冰岛），而这正是加拿大民族主义者深感忧虑的事。早在上世纪90年代，日本便对北极产生极大的兴趣，并积极参与“国际北方航道计划”（INSROP，1993—1999），这个计划投入了800万美元进行对俄罗斯北方航道（东北航道）商业通航可行性的研究。此外，日本的国立极地研究所的预算近年来不断提高，从1999年的3000万美元，2000年的3320万美元，到2010年的3800万美元。中国于2003年在斯瓦尔巴德岛的Ny—Alesund建立了黄河考察研究站，并在2008年提出北极理事会观察员资格的申请。作为一个大国，中国对极地科研的投入很早，最初是以南极的基础科学研究为主，由国家海洋局统筹管理各种计划，设于上海浦东的中国极地研究中心负责执行。该中心已经派遣了28次南极考察队，并拥有“雪龙号”极地考察破冰船，该船于1993年从乌克兰进口，总长167.0米、型宽22.6米、型深13.5米、满载吃水9.0米、满载排水量21025吨、最大航速18节、续航力20000海里。在基础科研之外，中国的极地研究也延伸到战略领域，中国极地研究中心成立了极地战略研究所，上海国际问题研究院也成立了海洋和极地研究中心，从国际法、地缘政治与全球治理的视角展开北极研究。相比之下，加拿大的北极研究显得极端落后，联邦政府对该地区的重要性长期漠视，一直到2003年拨款3300万美元重新启动北极研究计划后，才透露出了一线曙光。
正是在西北航道迅速吸引众人目光的背景之下，加拿大的主权诉求将遭到更大的挑战：加拿大是否有能力确保在该水域航行的安全？如果渥太华准许海运公司与矿业集团使用其宣称为内水的航道，是否表示今后加拿大政府必须承担在这个地区全年的安全、监管工作？
三、安全与认同的挑战
加拿大近年来与北极议题相关的文献中，最常提及的忧虑是：环境保护问题与大规模经济开发对加拿大主权产生的影响。然而，安全与认同也占据相当重要的位置，由此使整个议题更加复杂。
（一）安全与防卫的北美一体化过程
外在环境与经济状况的变化，常常伴随着军事或非军事安全概念实质内涵的转变。二战之后加拿大的北方领土安全思考，主要集中在四个方面：来自苏联的军事威胁的管理、以美国为主的其他国家的军事活动、两者对加拿大主权的影响以及北极地区军事化带来的社会经济冲击。1980年代末期，由于内外环境的急遽变化，大幅降低了加拿大对这个地区军事部署的兴趣与意愿：首先是1988年美加两国达成协议，暂时搁置与北极有关的所有争议；接着，由于财政困窘，联邦政府取消了建造“Polar Class 8”破冰船的计划，这艘破冰船造价高达7亿加元，总长167米，排水量37000吨，航速15节，可搭载两架直升机，计划拨交加拿大海岸防卫队使用；最重要的，是苏联的解体，让这个地区的军事对峙气氛逐渐缓和。如同其他加拿大国防领域，外交斡旋与协商取而代之，作为弥补（或粉饰）北极地区军事部署弱势的工具。
事实上，加拿大军队在北冰洋地区的任务，并未因国际情势和缓而减轻。观光、科研、商业探勘等活动日渐增多，使得军队必须增加巡逻与监视的次数，并随时对意外做出反应。此外，对偏远离岛居民的补给任务，以及对该地区自然灾害的救助，都使军队的负担更为沉重。
北极地区军事安全定义还面临一个全新现象的挑战，即所谓北美安全防卫一体化的过程。核弹攻击的忧虑被新形态的“非对称性威胁”所取代，而原本被视为太过遥远、气候条件太严酷的北极地区，由于全球暖化带来的航路开通，已成为足以对整个北美大陆构成威胁的防卫空隙。1996年，来自中国的非法移民试图从努纳武特首府伊魁特偷渡入境，以及稍后陆续发现经由这个通道进行的毒品走私，证明这些忧虑并非空穴来风。如果这些单一个案已经开始引起部分美国领导人的注意，不管加拿大政府是否信其为真，都将被迫做出反应。
从这个思考出发，北极地区的安全问题，就理所当然地被视为北美整体安全的延伸。从1990年代中期开始构思，到2001年之后实际加速进行的北美安全与防卫一体化的建构，将原本局限于军事范畴的安全议题，扩大到各种民间活动领域，包括边界巡逻、移民管制、紧急事件处理、情报收集等等。美加两国除了签订多项关于边界管制的协议，还进一步实行多项安全措施的标准化，例如移民审核的相关规则与签证签发规定，甚至在两国建立功能一致的对口单位（美国的Department of Homeland Security对应加拿大的Ministry of Public Security：美国的Northern Command对应加拿大的Canadian Forces Canada Command）。我们有理由相信，美国对北极安全的忧虑将会使这套既定作法延伸到该地区。 （二）社会文化与认同
多伦多大学荣誉教授法兰克林·葛里费斯，加拿大北极研究的先驱，在指出加拿大人对“薄冰之上的主权”有着近乎妄想症的偏执时，认为这样一种心态使潜在的威胁被过度夸大，事实上，这已经不只是主权问题，而是国家认同的问题。即便目前我们感受到的威胁都是来自实际的事实，例如美国破冰船未经许可通过该水域，葛里费斯的确有理由将北极问题与加拿大人对认同的恒久追寻联结起来。北极地区事实上属于加拿大人集体想象的一部分，也是他们希望对外投射的一种意象。正如在许多外国人的印象中，加拿大与北极熊的关系似乎远远超越作为G8集团成员的身份。从这个角度来看，“辽阔的北方”对加拿大人而言，就如同西部对美国人的意义，是一块神奇的、野性的土地，等待着人们去开拓，在壮阔的挑战中建构整个民族的共同命运。
但是，北极也作为一个差异性关系的载体存在，强化着加拿大的自我认同。从20世纪初开始，加拿大在北极地区主权的主要威胁几乎都是来自美国。因此，捍卫领土完整性的行动，逐渐与对抗美国社会对加拿大之压力的社会意识结合起来。美国的生活样式、价值体系、大众文化在二战之后，透过掌控强大文化工业的优势，席卷了世界，即使在隔了重洋的西欧与东亚，都难以逃避所谓的文化趋同现象，更何况是紧邻的加拿大。加拿大多数人口使用英语，与美国的社会经济交流频繁，因此“被同化”的危机意识特别强烈。为了明确地与美国区隔开来，差异性的创造是建构认同的必要手段，否则“我者”与“他者”之间的界线将模糊难辨。加拿大的政治体制刻意沿袭英式的内阁制，社会保险体系师法欧陆福利国家，都是为了与美国不同。在文化与意识形态层面，加拿大的知识分子间也许存有巨大歧异，但在与美国划清界限这一点上，倒是罕见地达成了共识。于是我们看到“多元民族主义”与美式“民族大熔炉”的概念争锋；“均衡与发展兼顾”与美式“成长至上”理论的分庭抗礼；更重要的是“人与自然的和谐关系”与“征服改造世界”的截然不同。如处女地一般的北极地区，就自然而然地成为认同建构的象征，是加拿大“辽阔的北方”，所有加拿大人心灵的归宿。
美国对加拿大西北航道主权诉求的驳斥，更使得加拿大民族主义高涨，即使立场亲美的史蒂芬·哈珀当选总理，也必须正视国内日益升高的反美声浪。正如葛里费斯所说的：“西北航道是加拿大命运的象征”。加拿大北极圈的居民因纽特人，则是另一个集体认同的支柱。加拿大最早的法国移民已经与因纽特人有所接触，并以人类学式的细腻笔触将这一支北方族群的生活传递给子孙，成为共同历史不可分割的一部分。不可否认，加拿大政府常常忽略对因纽特人的照顾，甚至还曾经为了某些岛屿的主权诉求需要而强制迁移他们。更有人认为，可以利用因纽特人自古以来就在该地区生活作为证据，来强化加拿大的主权正当性。总之，因纽特人作为加拿大多元民族社会的一部分，是整体加拿大社会意识的必要成分，而全球因纽特人组织在国际舞台上旺盛的活力，也让加拿大人与有荣焉，这一点似乎更能与美国社会做出区隔。
四、捉襟见肘的加拿大政府
绝大多数的加拿大政客都承认，从皮埃尔·特鲁多时代（1968—1979）开始，在国会大选期间，出示几张候选人到北极圈穿着裘皮大衣、坐在狗拉雪橇上的相片，已成为极为讨好的公关手法。政客们对于可能威胁到北极主权的事件，也都相当快速地做出回应，虽然多数只是口头谴责。然而，也正是从这个时代开始，我们观察到联邦政府挹注北极事务的资源，除了极少数的特例外，都呈现稳定下降的趋势。当然，我们必须承认渥太华当局并非完全被动，过去几年，在政治与外交领域仍可见到联邦政府的作为。例如，北极理事会就是由加拿大政府在1996年9月倡议推动下成立的。但是，人力物力资源的极度短缺，常常使得身处第一线者有巧妇难为无米之炊的遗憾。
从上世纪80年代初开始，由联邦政府资助的民间研究一直处于资金匮乏的状态，尤其是与美国主导的研究相比，差距更为突出。当加拿大需要依赖他国的研究成果来认识自己的领土，如何能使主权宣示具有说服力？一直到1999年，加拿大的北极研究预算仅相当于美国的10—15%。最近几年，我们观察到美国的研究经费有下降的趋势，而加拿大方面，则由于ArticNet研究网络的成立，有利于取得更多研究补助：1998年时，美国各研究单位获得的北极研究经费为1.56亿美元，2004年为4亿美元，2005年降为3.52亿美元，2006年仅为3.12亿美元；加拿大联邦政府的北极研究预算，在2002年时仅为4400万美元，2007年为主办国际极地年会而大增为1.6亿美元，2009年又降为8800万美元。
加拿大国防部无疑是北极事务中责任最为重大的机构，它的任务包括在该地区维护主权与执法、进行急难救助、偏远地区物资补给等等。但是这种过度依赖军事组织来满足政府治理责任的做法，也引起国内许多批评。在正规军队之外，联邦政府更多地运用北极巡逻队来担负日常的安全任务。北极巡逻队是由政府在当地因纽特人中招募的半军事半公安组织，他们对地形的熟悉与对酷寒气候高度的忍受力是无人能比的。因此，这个因应冷战对峙而创设的组织，至今依旧扮演十分重要的角色，同时，它更有帮助因纽特社群与联邦政府组织整合的重要功能。在上世纪80年代，加拿大政府一年组织26次北极主权巡逻，到了2000年，则仅剩下4次。最近几年，巡逻次数又见回升，目标是要达到一年60次巡逻。最常担负这些巡逻任务的就是因纽特人巡逻队，由于成员的身份特殊，这些巡逻兼有保护祖传土地的意味，加拿大政府希望用这种不怎么引起争议的方式，来强化加拿大对这片领土实质占有的宣示。
至于加拿大正规军在北极地区的行动能力，情况更令人担忧。从上世纪80年代末期，政府关闭了设在丘吉尔的军事基地后，目前整个北极地区仅剩下140名常驻正规军，却要涵盖广达400万平方公里的区域。空中巡逻使用的是Aurora与Arcturus CP—140飞机，巡逻次数从1990年时的22次降到目前一年1—2次。至于海军，则根本未能在北冰洋中执行全年常规的巡逻任务，直到1954年，海军才拥有第一艘破冰船。海军的主要驱逐舰与巡防舰，都不具备在北冰洋航行的能力，只有部分补给船与隶属海巡单位的船只拥有强化船壳，但都不是破冰船等级。采购能在北冰洋海底长时间潜航的核动力潜舰的计划，则在1965与1990年两度被放弃。海军原有的4艘英国制Oberon级柴电动力潜舰，在2005年发生火灾事故之后，都被弃置不用。冷战时期在北冰洋海域不定期举行的海军演习与夏季巡航，在1989到2002年期间完全中止。 在《加拿大2000年北极行动能力报告》中，受国会委托进行研究的学者强调加拿大军队在北极地区的行动能力不断恶化。而上世纪70年代专门为适应北极特殊需求而采购的设备，至今都已不符需求或过度损耗。以直升机为例，Griffon机型无法在25℃以下的低温中飞行，使得它在北极地区的勤务大受限制，必须以Cormorant机型取代。1995年，加拿大裁撤了空降部队，更使在紧急状况下向偏远地区进行军事介入的能力大幅削弱。有鉴于此，从2004年开始，每年加拿大都在北极地区进行地面部队的演习，以及海空联合演习；同时，联邦政府也特别拨预算购买6艘船壳强化的巡逻舰（Arctic Offshore Patrol Ship）。
加拿大的破冰船船队隶属渔业及海洋部，而非国防部，其中大部分船只吨位不大而且过于陈旧，平均船龄介于17—36年，最大的路易圣罗伦斯号仅有20100kW动力，无法在冬季航行于北冰洋。
根据加拿大与美国海岸防卫署网站资料及莫曼斯克航运公司与远东航运公司资料制表。
破冰船数量的极度缺乏，不仅在目前将大幅限制加拿大处理紧急事故的能力，更有甚者，由于长时间对这项装备的忽视，而建造、武装一艘破冰船往往需要许多年，在可见的将来将继续成为加拿大北极行动的软肋。2005年联邦大选期间，保守党提出将为海军添购三艘重型破冰船来加强维护北极主权的政见。然而，保守党在胜选组成政府之后，却于2007年打消这个计划，取而代之的是添购6艘船壳强化的巡逻舰（Arctic Offshore Patrol Ship），目前还在设计图审查的阶段，随后，又追加了7.2亿加元的预算，要建造一艘Diefenbaker级大型破冰船，在2017年取代路易圣罗伦斯号。
加拿大在北极地区的活动处处显示出捉襟见肘的窘境，还将导致严重的法律后果。在领土或领海的主权纠纷中，法官的判断通常是基于占有时间长短与有效的行政治理两个要素，来决定主权诉求的合法性。因此，加拿大政府在北极地区极为有限的活动证据，很难支持其宣称西北航道为历史性内水的立场。同时，加拿大缺乏对该水域监控、治理的能力，也将引起他国对加拿大能否在海运运量快速增加后确实承担安全责任的质疑。
五、小结：政策建议
加拿大在北极的主权与安全议题是互相联结的，而维护主权与保障安全都指向对该地区进行有效控制的能力。如果我们将美国与欧盟对加拿大划定领海基线的长度与方向的反对，以及需要经由外交途径在冗长的协商谈判中解决的问题先放在一旁，从加拿大需要在国际仲裁法庭中为其主权宣称辩护的可能性出发，上文所提及的诸多弱点该如何加以补救？
（一）加强对北极地区的监控
2007年12月成功发射了卫星RadarSat 2，依赖该卫星提供的高解析度的北极群岛地区经常性监视资料，将能有效掌握在该地区水域通行船只的完整动向。我们也认为，应该重新启动一些曾以过度昂贵为由而被取消的计划，例如海底声纳监听网络，透过在重要海峡区域装置声纳监视系统（SOSUS），能有效掌握水面上与水面下通过的舰只船舶数目与动向；另外，投资于高频表面波雷达（HFSWR）装备，可提供超视距的持续监视功能。这两项军备投资都曾提交国会讨论，但均被否决。对北极领土的有效监控，还需要大幅增加空中巡逻，以及拥有能够快速运送部队与装备的空运能力。然而，现有的Aurora CP—140与Twin Otter DHC—6机队都过度陈旧，亟须更换更高效能的机型。同时，为了极大化空中巡逻时间，必须将Aurora机队部署在北方，或是添购空中加油机。
（二）加强快速反应部队的能力
自“北方部署（NORPLOY）”所进行的最后一次常态北极海军军事演习在1989年结束后，长达十余年间，加拿大海军未曾跨越北纬60度线。2002年8月，海军进行了Narwhal一号演习，接着在2004年8月又举行Narwhal二号演习。这两场演习的主要目的在测试海军对北方紧急事件快速反应的能力，虽然结果显示加拿大海军不论在装备与人员训练上都对北极的严苛条件完全缺乏准备，但是演习所带来的宝贵经验给未来的改善方案提供了丰富的资讯。更重要的是，加拿大政府重拾对北极的关注，并以实际行动展现其决心。2004年后，海军每年都举行北极军事演习。
加拿大宣称拥有西北航道绝对控制权的必要条件，是能够负起维护航道安全的责任，因此，更新现有的破冰船队，成为至关紧要的任务。2004年春天，联邦议会批准了海军提出的采购船壳强化补给舰申请，将换装现役船龄35年的陈旧补给舰，新的补给舰将能在70厘米厚的冰洋中航行。我们认为，除了补给舰外，海军更新驱逐舰与巡防舰的计划中，也必须加上能在结冰的海域中航行的要求，同时，也需要为海军配备重型武装破冰船。
（三）强化北极研究
加强加拿大对北极区域的研究，除了科学上可预期的成果外，还有许多重要价值：首先，此举证明加拿大在北极地区有稳定与长期的活动；其次，能够更加精确地记录气候变迁的趋势，掌握最新的资料；最后，加拿大政府对科学研究的支持，宣示了对北极地区的高度兴趣，有助于支持其对该地区的主权诉求。2003年起，联邦政府提供7000万加元的资金，支持一项北冰洋海底地形图绘制计划。从2006—2009年，加拿大也主动与美国、瑞典、与丹麦等国进行研究合作。我们认为，加拿大政府应该效法中国与日本，由政府专项基金成立国家级北极研究中心，除了常态性的基础科研项目外，还要整合目前分散各大学的北极战略研究人才，从事国际法、地缘政治、安全与防卫战略的专门研究。正如我们上文提过的，若是加拿大连自己的领土上发生的事，都要靠外国的研究来了解，如何理直气壮地维护主权？