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摘 要： 专家、学者建议在高校实行处（馆）合一，实行二块牌子一套人马，合署办公，某些省已付诸实践，具有法律法规保障。探讨高校档案机构实行（处）馆合一的合理性，以期推进高校档案管理体制改革的步伐，更好地为学校、社会服务。处（馆）合一在名称表述上与其职能的设置更趋向一致；有别于国家档案局、档案馆的馆局合一；处(馆)合一重在提升管理思维；是提供高效优质档案服务的组织保证。
关键词： 高校档案机构 处（馆）合一 合理性
随着社会环境的变化，政治经济体制改革的深入，高等教育的变革与发展，高校档案管理体制需要不断地调整与改革，以适应我国档案事业、高等教育的发展。目前把高校档案机构作为学校的业务部门或教辅单位，弱化高校档案机构作为学校档案管理的职能部门这一职责，丧失了它的行政管理权，不利于高校档案工作的开展。很多专家、学者特别是高校档案工作者开始思考这个问题，并寻求解决的办法。至今，我国某些省在档案机构档案处（馆）的设置上已经付诸实践，具有法律法规保障。例如，江西省实施《高等学校档案管理办法》细则第八条规定：“具备下列条件之一的高校应当设立独立建制的档案馆，规模较大的学校应设立档案处，实行两块牌子一套人马，合署办公。……未设立档案处（馆）的高校应当设立综合档案科（室）。”①因此，有必要对高校档案机构实行（处）馆合一的合理性进行探讨，以期推进高校档案管理体制改革的步伐，更好地为学校、社会服务。
一、处（馆）合一在名称表述上
与其职能的设置更趋向一致
高校档案机构名称表述为档案馆、综合档案室，不够准确。而这种不准确使得高校档案机构处于一个尴尬的境地，主要是一方面我国档案法赋予了高校档案机构履行档案保管、利用和对所属机构的档案工作实行监督和指导的行政管理的双重职能的权力，但另一方面现实中由于档案机构名称表述的不准确而弱化了高校档案机构的行政管理职能，造成了在现实中档案机构职能的缺位。
这种表述的不准确主要是由于高校档案机构虽然表述为档案馆、综合档案室，但并不等同于《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中表述的“中央和县级以上地方各级各类档案馆”。这两种机构名称一样同为档案馆，但各自的职责却不同，有质的差别。《档案法》第二章第七条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”。而第二章第八条规定“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。高校档案机构除具备档案馆的档案保管职能之外，还具有行政管理权，对所属机构的档案工作实行监督和指导，而后者不具备。这种名称上的一致容易把两种机构混为一谈，在现实中把高校档案机构作为学校的业务部门或教辅单位，弱化高校档案机构作为学校档案管理的职能部门这一职责，丧失了行政管理权，势必造成一条腿长，一条腿短。看似履行了档案保管职能，但由于指导和监督职能的缺位，影响到档案材料收集的完整性、准确性、及时性，结果也不利于档案的保管和利用。
档案处（馆）、综合档案科（室）的设置，首先在名称上区别于国家档案馆，体现了高校档案机构的档案保管、利用和对所属机构的档案工作实行监督和指导的行政管理的双重职能，在现今高校行政级别还未弱化的前提下，这种设置有利于提高档案管理工作的行政地位和行政驱使力，有利于加强学校档案工作的管理，便于高校档案工作的开展。
二、处（馆）合一与馆局合一
国家档案局、档案馆的“局馆合一”的管理体制遭到了一些专家、学者的质疑。中国人民大学硕士研究生孟晓华认为“档案局(馆)的合一实际上形成了政事职能合一的局面，这与大的改革方向是相悖的”。②湘潭大学肖文建教授认为“将局、馆合一，不仅使档案局、馆定性不明，编制不清，而且混淆了两者的工作职责，甚至使各自的工作职能弱化” ③“易造成法律责任不清”④。电子科技大学政治与公共管理学院刘智勇副教授、成都市档案局张学文副局长指出“局馆合一”容易造成法律责任不清，档案馆行政化，政事不分，与行政改革目标相悖，导致两种职能的弱化。 ⑤
那么按照这一模式在高校建立的档案处（馆）、档案科（室）合一的设置是否会存在这种弊端呢？高校档案机构处（馆）、档案科（室）合一与国家档案局、档案馆的局馆合一还是有差别的，国家档案局、档案馆的局馆合一是把档案事业行政管理职能与档案的保管、利用两种职能合并在一起，高校档案机构的档案保管和对本单位所属机构的档案工作的监督和指导的行政管理职能是与生俱来的，它的职能不因为叫档案馆还是档案处（馆）而改变，而且这两种职能相辅相成、互相促进，不会此消彼长。高校档案处（馆）、档案科（室）并不是一个单位两种体制，不存在政事职能合一，因此不与我国的行政体制改革政事分开相违背。
此外，还有一点要补充说明的是，档案局的行政管理权与高校档案机构的行政管理权是有区别的，档案局的行政管理权是国家行政机关才具有的，是狭义上的行政管理权，而高校档案机构的行政管理权是广义上的行政管理权，是对本单位的所属机构的档案工作进行的监督和指导，并不具备档案局的行政执法权。
三、处（馆）合一重在管理思维的提升
长期以来，高校档案机构档案保管和监督、指导两种职能发展不平衡，档案机构没有很好地运用管理手段对所属单位的档案工作进行指导和监督。而是包揽了本属于学校各归档单位职责范围之内的档案工作，造成了档案机构职能的缺位和错位，结果使得该管的事情没管好，不该管的又管不好。
部门立卷制度是档案工作的基本制度，直接关系到后续档案工作的开展。我国从1956年就开始在全国全面推行文书处理部门立卷制度。之后不论是国家教育委员会令第6号《普通高等学校档案管理办法》，还是教育部令第27号《高等学校档案管理办法》中都明确规定高等学校实行档案材料形成单位、课题组立卷的归档制度。在现行的《高等学校档案管理办法》第十六条中规定“高等学校实行档案材料形成单位、课题组立卷的归档制度。学校各部门负责档案工作的人员应当按照归档要求，组织本部门的教学、科研和管理等人员及时整理档案和立卷。立卷人应当按照纸质文件材料和电子文件材料的自然形成规律，对文件材料系统整理组卷，编制页号或者件号，制作卷内目录，交本部门负责档案工作的人员检查合格后向高校档案机构移交”。这项制度需要高校档案机构充分发挥档案行政管理职能对档案材料形成单位进行立卷指导和监督的，但并不是包揽具体的立卷工作。实际上这一制度在很多高校形同虚设。大多数高校是由归档单位的兼职档案员把归档的材料收集起来但没有按照归档要求进行整理就直接移交给学校档案机构，这就使得学校档案机构专职档案员不得不花费大量的时间、精力来对整个学校的档案重新进行整理、立卷。
因此，处（馆）合一要求高校档案机构提升管理思维，逐步学会运用管理手段，对所属单位的档案工作进行指导和监督。着重在建章立制、依法管理上加强指导和监督。加大档案工作的宣传力度，提高师生档案意识，特别是学校各归档单位档案分管领导的重视和兼职档案员的积极性。建立健全相关规章制度，严格付诸实施，加强监督管理。对学校各归档单位进行分类指导，加强业务培训，加强监督。
四、处（馆）合一是提供高效优质档案服务的
组织保证
高校档案处（馆）、综合档案科（室）的设置，会不会使得档案机构过度行政化，而影响高效优质的档案服务的提供呢？就目前来看，档案机构的档案行政管理职能不是发展过度，相反由于这一职能长期的缺位，缺乏培育这一职能的环境，加上工作方式、方法的思维定式，造成高校档案机构履行这一职能的能力相当薄弱，从而影响档案服务质量。因此，只有两种职能都发展好了才能促进高校档案工作的发展，高效优质的档案服务才能够实现。
注释：
①关于印发《江西省实施<高等学校档案管理办法>细则》的通知.[2012-02-28]. http://www.jxedu.gov.cn/zwgk/zwggjx/2012/02/20120203021225506.html.
②孟晓华. 档案管理体制研究[J].档案学通讯，2003(1):19.
③④肖文建.我国档案管理体制改革的重点、难点解析[J].档案学通讯，2004(2):5.
⑤刘智勇，张学文.对我国现行档案行政管理体制的反思与完善[J] .档案学通讯，2008(3):16-17.
作者单位：广西民族大学档案馆
关键词： 高校档案机构 处（馆）合一 合理性
随着社会环境的变化，政治经济体制改革的深入，高等教育的变革与发展，高校档案管理体制需要不断地调整与改革，以适应我国档案事业、高等教育的发展。目前把高校档案机构作为学校的业务部门或教辅单位，弱化高校档案机构作为学校档案管理的职能部门这一职责，丧失了它的行政管理权，不利于高校档案工作的开展。很多专家、学者特别是高校档案工作者开始思考这个问题，并寻求解决的办法。至今，我国某些省在档案机构档案处（馆）的设置上已经付诸实践，具有法律法规保障。例如，江西省实施《高等学校档案管理办法》细则第八条规定：“具备下列条件之一的高校应当设立独立建制的档案馆，规模较大的学校应设立档案处，实行两块牌子一套人马，合署办公。……未设立档案处（馆）的高校应当设立综合档案科（室）。”①因此，有必要对高校档案机构实行（处）馆合一的合理性进行探讨，以期推进高校档案管理体制改革的步伐，更好地为学校、社会服务。
一、处（馆）合一在名称表述上
与其职能的设置更趋向一致
高校档案机构名称表述为档案馆、综合档案室，不够准确。而这种不准确使得高校档案机构处于一个尴尬的境地，主要是一方面我国档案法赋予了高校档案机构履行档案保管、利用和对所属机构的档案工作实行监督和指导的行政管理的双重职能的权力，但另一方面现实中由于档案机构名称表述的不准确而弱化了高校档案机构的行政管理职能，造成了在现实中档案机构职能的缺位。
这种表述的不准确主要是由于高校档案机构虽然表述为档案馆、综合档案室，但并不等同于《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中表述的“中央和县级以上地方各级各类档案馆”。这两种机构名称一样同为档案馆，但各自的职责却不同，有质的差别。《档案法》第二章第七条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”。而第二章第八条规定“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。高校档案机构除具备档案馆的档案保管职能之外，还具有行政管理权，对所属机构的档案工作实行监督和指导，而后者不具备。这种名称上的一致容易把两种机构混为一谈，在现实中把高校档案机构作为学校的业务部门或教辅单位，弱化高校档案机构作为学校档案管理的职能部门这一职责，丧失了行政管理权，势必造成一条腿长，一条腿短。看似履行了档案保管职能，但由于指导和监督职能的缺位，影响到档案材料收集的完整性、准确性、及时性，结果也不利于档案的保管和利用。
档案处（馆）、综合档案科（室）的设置，首先在名称上区别于国家档案馆，体现了高校档案机构的档案保管、利用和对所属机构的档案工作实行监督和指导的行政管理的双重职能，在现今高校行政级别还未弱化的前提下，这种设置有利于提高档案管理工作的行政地位和行政驱使力，有利于加强学校档案工作的管理，便于高校档案工作的开展。
二、处（馆）合一与馆局合一
国家档案局、档案馆的“局馆合一”的管理体制遭到了一些专家、学者的质疑。中国人民大学硕士研究生孟晓华认为“档案局(馆)的合一实际上形成了政事职能合一的局面，这与大的改革方向是相悖的”。②湘潭大学肖文建教授认为“将局、馆合一，不仅使档案局、馆定性不明，编制不清，而且混淆了两者的工作职责，甚至使各自的工作职能弱化” ③“易造成法律责任不清”④。电子科技大学政治与公共管理学院刘智勇副教授、成都市档案局张学文副局长指出“局馆合一”容易造成法律责任不清，档案馆行政化，政事不分，与行政改革目标相悖，导致两种职能的弱化。 ⑤
那么按照这一模式在高校建立的档案处（馆）、档案科（室）合一的设置是否会存在这种弊端呢？高校档案机构处（馆）、档案科（室）合一与国家档案局、档案馆的局馆合一还是有差别的，国家档案局、档案馆的局馆合一是把档案事业行政管理职能与档案的保管、利用两种职能合并在一起，高校档案机构的档案保管和对本单位所属机构的档案工作的监督和指导的行政管理职能是与生俱来的，它的职能不因为叫档案馆还是档案处（馆）而改变，而且这两种职能相辅相成、互相促进，不会此消彼长。高校档案处（馆）、档案科（室）并不是一个单位两种体制，不存在政事职能合一，因此不与我国的行政体制改革政事分开相违背。
此外，还有一点要补充说明的是，档案局的行政管理权与高校档案机构的行政管理权是有区别的，档案局的行政管理权是国家行政机关才具有的，是狭义上的行政管理权，而高校档案机构的行政管理权是广义上的行政管理权，是对本单位的所属机构的档案工作进行的监督和指导，并不具备档案局的行政执法权。
三、处（馆）合一重在管理思维的提升
长期以来，高校档案机构档案保管和监督、指导两种职能发展不平衡，档案机构没有很好地运用管理手段对所属单位的档案工作进行指导和监督。而是包揽了本属于学校各归档单位职责范围之内的档案工作，造成了档案机构职能的缺位和错位，结果使得该管的事情没管好，不该管的又管不好。
部门立卷制度是档案工作的基本制度，直接关系到后续档案工作的开展。我国从1956年就开始在全国全面推行文书处理部门立卷制度。之后不论是国家教育委员会令第6号《普通高等学校档案管理办法》，还是教育部令第27号《高等学校档案管理办法》中都明确规定高等学校实行档案材料形成单位、课题组立卷的归档制度。在现行的《高等学校档案管理办法》第十六条中规定“高等学校实行档案材料形成单位、课题组立卷的归档制度。学校各部门负责档案工作的人员应当按照归档要求，组织本部门的教学、科研和管理等人员及时整理档案和立卷。立卷人应当按照纸质文件材料和电子文件材料的自然形成规律，对文件材料系统整理组卷，编制页号或者件号，制作卷内目录，交本部门负责档案工作的人员检查合格后向高校档案机构移交”。这项制度需要高校档案机构充分发挥档案行政管理职能对档案材料形成单位进行立卷指导和监督的，但并不是包揽具体的立卷工作。实际上这一制度在很多高校形同虚设。大多数高校是由归档单位的兼职档案员把归档的材料收集起来但没有按照归档要求进行整理就直接移交给学校档案机构，这就使得学校档案机构专职档案员不得不花费大量的时间、精力来对整个学校的档案重新进行整理、立卷。
因此，处（馆）合一要求高校档案机构提升管理思维，逐步学会运用管理手段，对所属单位的档案工作进行指导和监督。着重在建章立制、依法管理上加强指导和监督。加大档案工作的宣传力度，提高师生档案意识，特别是学校各归档单位档案分管领导的重视和兼职档案员的积极性。建立健全相关规章制度，严格付诸实施，加强监督管理。对学校各归档单位进行分类指导，加强业务培训，加强监督。
四、处（馆）合一是提供高效优质档案服务的
组织保证
高校档案处（馆）、综合档案科（室）的设置，会不会使得档案机构过度行政化，而影响高效优质的档案服务的提供呢？就目前来看，档案机构的档案行政管理职能不是发展过度，相反由于这一职能长期的缺位，缺乏培育这一职能的环境，加上工作方式、方法的思维定式，造成高校档案机构履行这一职能的能力相当薄弱，从而影响档案服务质量。因此，只有两种职能都发展好了才能促进高校档案工作的发展，高效优质的档案服务才能够实现。
注释：
①关于印发《江西省实施<高等学校档案管理办法>细则》的通知.[2012-02-28]. http://www.jxedu.gov.cn/zwgk/zwggjx/2012/02/20120203021225506.html.
②孟晓华. 档案管理体制研究[J].档案学通讯，2003(1):19.
③④肖文建.我国档案管理体制改革的重点、难点解析[J].档案学通讯，2004(2):5.
⑤刘智勇，张学文.对我国现行档案行政管理体制的反思与完善[J] .档案学通讯，2008(3):16-17.
作者单位：广西民族大学档案馆