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【摘要】随着海南国际旅游岛建设加快和旅游业的发展，海南旅游安全问题也随之更加突出和重要。在旅游安全事故处理过程中，大多是政府全力协调，企业全额赔付，而作为分摊和化解旅游风险的旅游保险却未能发挥其应有的功能。因此，通过立法，建立一套完善的旅游综合保险制度，已势在必行。
【关键词】国际旅游岛；旅游强制综合保险；海南
一、引言
随着海南国际旅游岛建设的不断向前推进，旅游安全问题也随之变得更加突出和重要，并更加受到社会各界关注。旅游安全不仅关系到广大游客的生命财产安全，还关系到海南在国内外的形象，关系到海南旅游业能否持续稳定发展，更关系到海南国际旅游岛建设的成败，因此，通过立法建立一套完善的旅游风险保障制度已势在必行。
中国旅游强制保险立法分为旅游意外保险和旅行社责任保险两个发展阶段。为了保障旅游者和旅行社的合法权益，国家旅游局于2001年5月发布了《旅行社投保旅行社责任保险规定》，2001年9月1日开始实施，旅行社责任保险自此代替旅游意外保险，成为旅游强制保险。旅游保险中的相关法律问题研究，是旅游保险研究领域的热点。费广玉在研究中指出，旅行社作为旅游意外保险的主要销售代理商，不但没有扮演好销售代理商的角色，还在一定程度上制约了旅游者对之的认可和接受。旅游意外保险在旅行社遭“冷遇”的原因主要有：工作人员旅游保险意识薄弱，对旅游意外险的认识存在误区，旅行社害怕增加经营成本，旅游监管部门不重视，对保险公司不信任。因此，有必要对旅游意外保险遭旅行社“冷遇”的相关问题进行探讨[1]。郑晶在研究中提到，深入分析旅游意外保险与旅行社责任保险立法的问题成因， 可以发现造成旅游强制保险制度缺陷不外乎两个方面的原因： 一是立法技术粗糙， 对相关的法律关系缺乏细致的考量；二是对旅游强制保险行政监管上的偏差[2]。李燕怡等人在文中指出，国内各大保险公司瞄准了旅游保险市场，纷纷推出各种旅游保险产品，与此同时，也产生了旅游保险纠纷。文章试图对旅游保险中的相关法律问题作一番探讨，从旅游保险合同签订过程中的法律问题和旅游保险合同理赔过程中的法律问题两个方面以图对旅游保险纠纷的解决有所帮助[3]。胡佳妮则指出，目前旅游业仍是我国法制建设中的薄弱环节，旅游保险更缺乏明确的法律定位和完善的法律约束，造成当前我国旅游保险难以及时、有效地保护旅游保险合同关系主体的合法权益，影响旅游保险功能的发挥。我国旅游保险的发展现状严重滞后于旅游业的发展进度，已经成为影响旅游业进一步持续健康发展的一道障碍。对此，有必要对旅游保险法制和实务中存在的问题进行分析研究，以期为我国现阶段旅游业法制的建设和完善提供参考[4]。
二、海南旅游安全概况与旅游强制综合保险制度立法的必要性
（一）海南旅游安全的特征
海南岛面积3.4万平方公里。除了本岛之外，海南还管辖着200万平方公里的海域以及南海诸岛。由于地理条件的特殊性，若从自然因素来说，其旅游安全具有以下特征：
首先海南岛孤悬海外，是一个相对独立的地理单元，旅游过程中抵抗突发事故或突发干扰的能力不强；二是海南旅游安全受制于气候因素、自然因素、地理因素，各种因素之间关联性强；三是海南是以水文景观和森林景观为主体资源的旅游景区，存在系列旅游安全隐患问题；四是海南地理环境空间和环境承载力有限，生态环境脆弱，旅游资源安全问题较为突出；五是海南旅游活动以参与性的水上项目为主，水上活动项目有一定危险性，旅游活动安全问题突出；六是海南本岛及周边岛屿交通相对不便，一旦出现安全事故，施救相对困难。
（二）海南旅游安全表现形态
1.自然灾害。其一是威胁旅游者生命及破坏旅游设施的自然灾害。包括：飓风、台风、气旋和龙卷风、暴雨、洪水、沙暴等气象灾害；地震、火山喷发、海啸、泥石流等地质及地貌灾害。如2010年10月陵水吊罗山区发生山体滑坡、125名游客和13名吊罗山林业局工作人员被困山中的事件。二是危及旅游者健康和生命的其他自然因素和现象。这些因素包括海潮、缺氧、极端气温、以及海上船只所引起的晕动等。三是野生动植物、昆虫等的接触而产生的危险。主要指凶猛动物对旅游者带来的伤害与威胁。如岛屿旅游出现的鲨鱼咬伤、毒蛇咬伤、水草裹绊、山蚂蟥吸伤等。四是森林火灾。因天气引发的森林火灾。
2.交通事故。在旅游活动各环节中，旅游交通安全事故是影响最大且发生频率最高的安全问题之一。一是水上交通安全事故。由于海南特殊的地理条件和交通条件，水上交通安全事故出现的频率相对较大。海南发生的水上交通安全事故表现形态主要集中在船只相撞、翻沉等水难事故以及游客落水、溺水等事故； 水上交通安全事故不仅发生在海上，在湖泊、水库、河流旅游时也会发生。二是陆上交通安全事故。海南岛上公路交通安全事故主要集中在上山车辆、缆车、私人经营机动车上。岛屿公路设施条件不良也是发生交通安全事故的主要原因之一。
3.疾病或人身伤害。一是环境因素导致的疾病。如热带地区岛屿所特有的疾病如疟疾、登革热等。二是饮食因素导致的疾病，如热带岛屿旅游中，游客容易因水土不服或食用不干净、不新鲜的食品而引起疾病。三是抽筋、心脏病等突发性疾病。因游泳而导致的手脚抽筋，由于参加体验性、激烈性活动项目而发生心脏病等突发性疾病。四是割伤、刺伤或碰伤。游客经常会被海滩上的贝壳、礁岩以及沙滩中的碎玻璃、易拉罐拉环等固体垃圾物造成身体部位的割伤或刺伤。在河流漂流时还会出现碰伤事故。五是溺水。以游泳项目为甚。许多游乐项目如快艇、海上垂钓、漂流等也容易引发游客不慎落水的溺水事故。六是登山和森林游运动过程中摔伤等。
4.治安犯罪问题。一是暴力型犯罪。包括抢劫、侵犯人身自由、性犯罪和与毒品、赌博、淫秽有关的犯罪。二是盗窃犯罪。多发生在岛上主要景区人流较拥挤的地方，游客夜晚在海滩上露天过夜，也容易引发盗窃犯罪。三是欺诈行为。主要包括强买强卖、以假充真、以次充好等损害旅游者利益的事件。 （三）海南旅游强制综合保险制度立法的必要性与可行性
1.海南旅游安全及旅游保险现状的迫切需要。随着海南旅游业规模的快速增长，随着异常气候、极端天气等自然灾害的多次、无序发生，再加上旅游者出游方式日趋多元化、个性化等综合因素等影响，游客在旅游过程中，吃、住、行、游、购、娱等环节发生的意外人身伤害、公共卫生事件、治安事件及社会安全事件等均呈现上升势头。截至2012年7月，海南省餐饮服务环节共发生一般食品安全事故2起，散发性食物中毒事故7起，涉及中毒人数累计173人。2010年海南全年道路交通事故发生1499起，上升12.5%；造成死亡471人；直接经济损失552.64万元[5]。2011年，海南发生一次死亡3人以上交通事故12起，共造成47人死亡。同年年11月29日，五指山市境内国道发生一起重大道路交通事故，造成12人死亡，12人受伤，直接经济损失703.2万元[6]。2012年海南因交通事故死亡457人 受伤2363人[7]。这其中有不少是旅游交通安全事故。主要的案例有：2010年10月陵水吊罗山区发生山体滑坡、125名游客和13名林业局工作人员被困山中事件。2012年8月发生三亚国光豪生度假酒店141名客人食物中毒事件； 2012年6月2日，三亚至海口东线高速中巴车发生遇险的事件，造成多人重伤。同年9月19日，琼海高速公路上由于驾驶员驾车未保持安全距离，致使该车追尾，碰撞上重型集装箱挂车，造成刚刚毕业的大学生导游死亡。2012年1月28日三亚发生“宰客门”事件成为该年度旅游热点事件盘点[8]。2013年1月8日，海南发生的23名“驴友”擅自赴西沙旅游遇险事件。在这些安全事故处理过程中，如处理三亚国光豪生发生的游客食物中毒事件，还是政府全力协调，企业全额赔付，而作为分摊和化解旅游风险的旅游保险却未能发挥其应有的功能。一方面，增加了政府协调负担；另一方面，大大增加了旅游企业的财务负担，给企业后续运行及发展造成严重困难。
造成海南旅游安全事故发生的原因是多方面的，但若从人为因素来讲，没有建立起旅游安全保障体系，包括没有建立起旅游安全保障政策法规体系，救援基础设施不配套、旅游应急救援不完善，旅游保险体系不健全等等。具体的表现主要有：经营场所存在安全风险隐患，比如：火灾、爆炸事故，造成游客损失；服务设施不完善，比如设施安全性低，陈旧老化，造成游客损失；食品安全存在隐患，危及游客身体健康生命；保险意识及风险意识不足，仅有20%左右的旅客是随团旅游购买保险等等。这不仅有损于海南在国内外的形象，还将制约海南旅游业的健康、稳定和永续发展。可以说，建立包括综合旅游保险体系在内的国际旅游岛旅游安全保障体系，是构建安全海南，和谐海南的前提，将有利于推进海南“建设中外游客的度假天堂”目标的实现。
据调查，旅行社、旅游运输企业以及旅游产业链上其它相关从业者，在组织游客旅游的过程中，由于缺乏旅游安全措施与安全意识，存在着大量的危险源，发生重特大事故的隐患也逐渐使海南旅游安全不容忽视，入岛游客仍存在一定的风险隐患及后顾之忧。而与发达国家的旅游保险相比，目前国内市场的旅游保险产品无论从产品设计、销售模式、理赔服务、救援机制以及制度建设等方面，均存在一定的差距。具体表现有：强制旅游保险制度缺失，仅有的旅行社强制责任保险根本无法满足现有需求；旅游保险产品覆盖面窄、保额低、保障不充分；保险产品不统一，条款内容复杂难懂，某些保险产品甚至存在“消费陷阱”；加上投保及交费手续复杂、繁琐，节假日及非工作时间无法正常投保，投保网络不稳定，数据修改时效缓慢；出现紧急灾害或事故，保险公司缺乏快速响应措施，并无能力提供紧急救援；出现需要紧急医疗抢救的情况，难以做到保险垫付；由于索赔程序复杂，理赔周期较长；市场竞争不规范，报价及折扣随意性很强，甚至侵害消费者利益；各险种各自为政，无法共享整个行业旅游风险数据及信息；游客和旅游经营者普遍缺乏保险意识及风险意识，有数据显示，我国只有20%左右的旅客随团旅游由旅行社办理保险，绝大部分旅游者均处于无保险状态；尽管大多旅行社都投保“旅行社责任险”，但仍有一些中小型旅行社及旅游酒店及景点存侥幸心理，不投或少投，一旦发生安全事故，由于投保金额不足，即便是大型企业，也会陷入窘困的境地，甚至几年都无法走出困境。而对于许多中小型旅游企业来说，则更无力赔付受害旅客的损失。这样，旅游安全产生的矛盾，就全部转嫁给当地政府，为政府带来沉重的负担，给社会带来严重的不稳定因素，影响社会的和谐稳定。
从上述分析可见，旅游保险作为辅助旅游安全管理的重要手段，目前，市场上的产品及经营模式已远远无法满足当前旅游发展形势的需要，通过立法，建立一套完善的旅游综合保险制度，已势在必行。
2.海南风险保障体系顺利运行的基础。据调查，一系列旅游事故的发生给国家和人民的生命财产造成了巨大损失，而在这些事故的处理过程中，凸显了旅游业的高风险，暴露了旅游安全保障机制的薄弱和抗风险能力的严重不适应性。
在海南省委、省政府的领导和有关部门的大力支持下，海南省旅委会会同海南旅游协会及海南星利保险经纪有限公司，通过两年时间，对海南旅游安全保障工作做了大量的市场调研，已形成海南旅游风险保障体系项目的方案，并与2012年5月1日正式启动。
旅游风险保障体系是海南国际旅游岛的重大项目。目前，旅游风险保障体系电子平台已测试成功并试运行。该保障体系整合了“海南省旅游信息服务平台”、“理赔服务平台”、“紧急事故处理救援平台”等，24小时为游客提供多国语言的旅游资讯、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务，实现对海南省各旅行社、旅游景点、旅游大巴的实时监控和管理。旅游强制综合保险的立法，将为平台的运行提供制度保障及法律依据，从而能够在游客及旅游经营者保险意识、风险防范意识普遍不强的前提下，通过平台让每一位入岛游客都享受到高保额、高保障、低费率、优服务服务的旅游保险，确保每一位入岛旅游者在享受阳光沙滩美景的同时，享受到一个更平安和谐的环境。一旦出现安全事故，也可通过旅游风险保障体系，得到圆满地处理和解决，使出现安全事故的个人和家庭得到补偿和保障，感受到阳光海南岛的温暖与人情。 3.海南具有经济特区先行立法的条件。1988年，七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定所属经济特区的法规。2000年，通过的立法第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”
根据相关授权决定和立法的规定，海南经济特区授权立法在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。此外，海南经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
另外，鉴于国务院已批准海南建设“海南国际旅游岛综合试验区”，同意海南进一步发挥经济特区优势，在旅游业对外开放和体制机制改革方面积极探索，先行试验。在此背景下，海南已先后出台7部旅游法规，内容涵盖旅行社管理、景区管理、导游管理、旅游局挨个管理、旅馆业管理和旅游客运管理等，旅游立法工作已走在全国前列。
鉴于此，海南作为有立法权的全国最大的经济特区，又有相应的政策支持，可以通过立法形式建立海南旅游强制综合保险制度，以确保海南旅游安全保障体系的顺利运行。
4.国外有现成的经验可以借鉴。强制旅游保险是国际通行做法。欧洲各国如法国、德国、意大利、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、卢森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和冰岛等，入境人员必须购买保障金额为三万欧元的旅游保险。俄罗斯、白俄罗斯也有类似规定。国际旅游保险保障内容包括：意外伤害、疾病医疗、个人财物保障、24小时全球紧急医疗救援和旅行支援服务。此外，保险期限灵活，可可按天数或月、年承保。
三、制订和实施海南旅游安全风险保障政策法规对策
（一）尽快把旅游安全风险保障法规列入立法规划
2012年5月1日，海南旅游风险保障体系项目正式启动。该体系通过海南旅游风险保障体系的建设为游客提供旅游咨询、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务，实现对海南各旅行社、旅游景点等的实时监控和管理，预防、减少旅游事故的发生，并在发生保障事故时能够给予及时处理，并且协调解决游客和旅游经营者、旅游辅助服务者之间因保险服务引发的矛盾纠纷。但由于种种原因，该项目的推行还不够理想，急需通过立法来推动和落实。海南省人大法制工作委员会工作人员表示，未来五年，省人大有“海南省旅游紧急（事故）处理法规”立法规划。建议把海南省旅游安全风险保障法规也列入未来五年立法规划内容。
（二）尽快对地方性的旅游法规进行修订
鉴于立法程序比较复杂，时间较长，建议海南省人大在修订《海南省旅游条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》等相关地方旅游法规时，增加有关旅游保险内容，包括对旅游强制综合保险、旅游风险保障体系平台、旅游风险保障储备金、旅游行业从业人员培训体系、监督保障体系等内容作出规定。
（三）加强旅游安全保障体系建设和旅游安全风险保障立法的研究
立法要作到科学性、可行性，必须有科学的理论指导和充分的依据。旅游安全风险保障体系涉及到旅游学、法学、管理学、经济学、社会学、消费心理学等学科，涉及到游客、旅游景区、旅游宾馆、旅游交通、旅行社、政府以及当地居民等利益相关者，因此，要加大投入，调动科研力量，充分发挥专家的作用，加强研究。
（四）完善海南旅游强制综合保险制度立法内容
1.关于旅游强制综合保险。（1）规定自某一时限开始，海南省实行“旅游强制综合保险制度”，要求每一位进入海南岛的游客，无论参与何种旅游方式，均须通过海南旅游风险保障平台购买旅游强制综合保险。具体产品名称、保障类别、保障责任、费率、条款等另行规定；（2）规定在遵循“大数法则”的原则和前提下，实行集中统一全行业的“统投统保”模式，将以往分散的保险费用，由旅行社及游客通过保险经纪人向共同承保公司集中统一投保旅游强制综合保险，一旦发生旅游安全事故，由共同承保公司统一集中处理，统一理赔。
2.关于旅游风险保障体系平台。（1）整合并进一步集成各类已建、在建、筹建的信息、服务品种，构建旅游风险保障体系平台。包括：海南省旅游服务信息系统，为海南省各级旅游行政管理部门提供实时旅游保险统保报告和数据。通过平台实时向旅游发展委员会提供统保项目运行和分析报告，包括投保率、网上报案、索赔进度、调处情况通报以及统保项目存在的问题等内容，建立承保公司网上质量考核、评分，了解承保公司服务质量并提出整改意见。（2）整合和完善海南省旅游保险服务信息网络平台，为全球游客及旅行社提供更方便快捷的投保和理赔服务；快速收集旅游行业和全球游客的投保与理赔数据，建立起行业的风险管理数据库，为旅游行业的安全风险管理提供决策性的依据。（3）整合和利用海南省旅游发展委员会信息中心的12301旅游热线，全方位、24小时为游客提供多国语言的旅游咨讯、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务的政府公益信息服务平台。（4）整合旅游安全救助服务中心，对旅游事故进行预防，并在发生旅游事故时给予及时处理，协调解决游客和旅游经营者、旅游辅助服务者之间因保险服务引发的矛盾。（5）整合由承保公司全国服务网络机器分布在海南省各市县的分支机构的专职查勘和理赔人员组成的理赔服务中心，确保能够在第一时间进行保险事故查勘，为被保险人提供周到的服务，及时做出理赔，做到游客在海南省出险，可回到游客居住当地收取赔款。
3.关于旅游风险保障储备金。要规定由保险经纪及承保公司作为发起人设立旅游风险保障储备基金。储备金的用途包括：针对在海南旅游并参与旅游综合保险的游客，发生重大保险事故时所需支付的巨大救援费用，超过保险理赔金额时，给予医疗运送和送返所产生的费用；发生自然灾害或重大意外事故时，实施紧急救援所需支出的相关费用；完善旅游风险保障体系而设立的紧急救援网点（如紧急救助站、紧急服务站）等产生的相关费用；支援旅游风险保障体系建设所投入的设备配置（如各救援机构的救援设备）的相关费用；非保障范围的人道主义费用等其他社会公益性的费用；储备金管理日常费用。
关于储备金的管理措施主要有：设立储备金管理章程和专门的旅游风险保障储备金专用账户，负责旅游风险保障储备金的管理与运用；旅游风险保障储备金的使用参照储备金管理章程，接受海南省旅游发展委员会、海南省保监局的监督。向旅行社及其他相关协会等多方面公开旅游风险保障储备金的使用情况，并接受各关联方的意见和建议，做到资金管理公开透明，依法使用。
除此之外，还要建立监督保障体系和旅游行业从业人员培训体系。规定由海南省旅委会指导整个海南旅游风险保障体系的运作及实施，并对承保公司、保险经纪以及旅游风险保障储备基金的运作实行监督；规定由海南省保监局对承保公司和保险经纪的经营管理水平和服务水平实施监控评估。由海南省旅委会、保险经纪及各承保公司对旅游行业相关从业人员就旅游保险的相关政策法规、保险产品的推广宣传、旅游风险防范、救援指南和保险理赔等方面进行培训。
参考文献：
[1] 费广玉.关于旅游意外保险在旅行社遭“冷遇”的若干思考[J].贵州教育学院学报，2009（1）.
[2] 郑晶.我国旅游强制保险立法评述[J].旅游学刊，2007（4）.
[3] 李燕怡，姜洪峰，刘明.旅游保险中的相关法律问题[J].山西财经大学学报，2008（S1）.
[4] 胡佳妮.论我国法制建设进程中的旅游保险[J].财经界，2006（8）.
[5] 海南省统计局 国家统计局海南调查总队.2010年海南省经济和社会发展统计公报[N]海南日报，2011-2.21.
[6]毛雷.1·29重大交通事故是海南近9年来最严重车祸.中国道路运输网.http：//www.chinarta.com/html/2011-12/2011127124648.htm1.
[7]陈丽娜，周平虎. 2012年海南因交通事故死亡457人，受伤2363人[EB/0L].南海网. http：//www.hinews.cn/news/system/2013/03/01/015491286.shtml.
[8]2012旅游热点事件盘点 三亚“宰客门”上榜[N].信息时报，2012 12 31.
【关键词】国际旅游岛；旅游强制综合保险；海南
一、引言
随着海南国际旅游岛建设的不断向前推进，旅游安全问题也随之变得更加突出和重要，并更加受到社会各界关注。旅游安全不仅关系到广大游客的生命财产安全，还关系到海南在国内外的形象，关系到海南旅游业能否持续稳定发展，更关系到海南国际旅游岛建设的成败，因此，通过立法建立一套完善的旅游风险保障制度已势在必行。
中国旅游强制保险立法分为旅游意外保险和旅行社责任保险两个发展阶段。为了保障旅游者和旅行社的合法权益，国家旅游局于2001年5月发布了《旅行社投保旅行社责任保险规定》，2001年9月1日开始实施，旅行社责任保险自此代替旅游意外保险，成为旅游强制保险。旅游保险中的相关法律问题研究，是旅游保险研究领域的热点。费广玉在研究中指出，旅行社作为旅游意外保险的主要销售代理商，不但没有扮演好销售代理商的角色，还在一定程度上制约了旅游者对之的认可和接受。旅游意外保险在旅行社遭“冷遇”的原因主要有：工作人员旅游保险意识薄弱，对旅游意外险的认识存在误区，旅行社害怕增加经营成本，旅游监管部门不重视，对保险公司不信任。因此，有必要对旅游意外保险遭旅行社“冷遇”的相关问题进行探讨[1]。郑晶在研究中提到，深入分析旅游意外保险与旅行社责任保险立法的问题成因， 可以发现造成旅游强制保险制度缺陷不外乎两个方面的原因： 一是立法技术粗糙， 对相关的法律关系缺乏细致的考量；二是对旅游强制保险行政监管上的偏差[2]。李燕怡等人在文中指出，国内各大保险公司瞄准了旅游保险市场，纷纷推出各种旅游保险产品，与此同时，也产生了旅游保险纠纷。文章试图对旅游保险中的相关法律问题作一番探讨，从旅游保险合同签订过程中的法律问题和旅游保险合同理赔过程中的法律问题两个方面以图对旅游保险纠纷的解决有所帮助[3]。胡佳妮则指出，目前旅游业仍是我国法制建设中的薄弱环节，旅游保险更缺乏明确的法律定位和完善的法律约束，造成当前我国旅游保险难以及时、有效地保护旅游保险合同关系主体的合法权益，影响旅游保险功能的发挥。我国旅游保险的发展现状严重滞后于旅游业的发展进度，已经成为影响旅游业进一步持续健康发展的一道障碍。对此，有必要对旅游保险法制和实务中存在的问题进行分析研究，以期为我国现阶段旅游业法制的建设和完善提供参考[4]。
二、海南旅游安全概况与旅游强制综合保险制度立法的必要性
（一）海南旅游安全的特征
海南岛面积3.4万平方公里。除了本岛之外，海南还管辖着200万平方公里的海域以及南海诸岛。由于地理条件的特殊性，若从自然因素来说，其旅游安全具有以下特征：
首先海南岛孤悬海外，是一个相对独立的地理单元，旅游过程中抵抗突发事故或突发干扰的能力不强；二是海南旅游安全受制于气候因素、自然因素、地理因素，各种因素之间关联性强；三是海南是以水文景观和森林景观为主体资源的旅游景区，存在系列旅游安全隐患问题；四是海南地理环境空间和环境承载力有限，生态环境脆弱，旅游资源安全问题较为突出；五是海南旅游活动以参与性的水上项目为主，水上活动项目有一定危险性，旅游活动安全问题突出；六是海南本岛及周边岛屿交通相对不便，一旦出现安全事故，施救相对困难。
（二）海南旅游安全表现形态
1.自然灾害。其一是威胁旅游者生命及破坏旅游设施的自然灾害。包括：飓风、台风、气旋和龙卷风、暴雨、洪水、沙暴等气象灾害；地震、火山喷发、海啸、泥石流等地质及地貌灾害。如2010年10月陵水吊罗山区发生山体滑坡、125名游客和13名吊罗山林业局工作人员被困山中的事件。二是危及旅游者健康和生命的其他自然因素和现象。这些因素包括海潮、缺氧、极端气温、以及海上船只所引起的晕动等。三是野生动植物、昆虫等的接触而产生的危险。主要指凶猛动物对旅游者带来的伤害与威胁。如岛屿旅游出现的鲨鱼咬伤、毒蛇咬伤、水草裹绊、山蚂蟥吸伤等。四是森林火灾。因天气引发的森林火灾。
2.交通事故。在旅游活动各环节中，旅游交通安全事故是影响最大且发生频率最高的安全问题之一。一是水上交通安全事故。由于海南特殊的地理条件和交通条件，水上交通安全事故出现的频率相对较大。海南发生的水上交通安全事故表现形态主要集中在船只相撞、翻沉等水难事故以及游客落水、溺水等事故； 水上交通安全事故不仅发生在海上，在湖泊、水库、河流旅游时也会发生。二是陆上交通安全事故。海南岛上公路交通安全事故主要集中在上山车辆、缆车、私人经营机动车上。岛屿公路设施条件不良也是发生交通安全事故的主要原因之一。
3.疾病或人身伤害。一是环境因素导致的疾病。如热带地区岛屿所特有的疾病如疟疾、登革热等。二是饮食因素导致的疾病，如热带岛屿旅游中，游客容易因水土不服或食用不干净、不新鲜的食品而引起疾病。三是抽筋、心脏病等突发性疾病。因游泳而导致的手脚抽筋，由于参加体验性、激烈性活动项目而发生心脏病等突发性疾病。四是割伤、刺伤或碰伤。游客经常会被海滩上的贝壳、礁岩以及沙滩中的碎玻璃、易拉罐拉环等固体垃圾物造成身体部位的割伤或刺伤。在河流漂流时还会出现碰伤事故。五是溺水。以游泳项目为甚。许多游乐项目如快艇、海上垂钓、漂流等也容易引发游客不慎落水的溺水事故。六是登山和森林游运动过程中摔伤等。
4.治安犯罪问题。一是暴力型犯罪。包括抢劫、侵犯人身自由、性犯罪和与毒品、赌博、淫秽有关的犯罪。二是盗窃犯罪。多发生在岛上主要景区人流较拥挤的地方，游客夜晚在海滩上露天过夜，也容易引发盗窃犯罪。三是欺诈行为。主要包括强买强卖、以假充真、以次充好等损害旅游者利益的事件。 （三）海南旅游强制综合保险制度立法的必要性与可行性
1.海南旅游安全及旅游保险现状的迫切需要。随着海南旅游业规模的快速增长，随着异常气候、极端天气等自然灾害的多次、无序发生，再加上旅游者出游方式日趋多元化、个性化等综合因素等影响，游客在旅游过程中，吃、住、行、游、购、娱等环节发生的意外人身伤害、公共卫生事件、治安事件及社会安全事件等均呈现上升势头。截至2012年7月，海南省餐饮服务环节共发生一般食品安全事故2起，散发性食物中毒事故7起，涉及中毒人数累计173人。2010年海南全年道路交通事故发生1499起，上升12.5%；造成死亡471人；直接经济损失552.64万元[5]。2011年，海南发生一次死亡3人以上交通事故12起，共造成47人死亡。同年年11月29日，五指山市境内国道发生一起重大道路交通事故，造成12人死亡，12人受伤，直接经济损失703.2万元[6]。2012年海南因交通事故死亡457人 受伤2363人[7]。这其中有不少是旅游交通安全事故。主要的案例有：2010年10月陵水吊罗山区发生山体滑坡、125名游客和13名林业局工作人员被困山中事件。2012年8月发生三亚国光豪生度假酒店141名客人食物中毒事件； 2012年6月2日，三亚至海口东线高速中巴车发生遇险的事件，造成多人重伤。同年9月19日，琼海高速公路上由于驾驶员驾车未保持安全距离，致使该车追尾，碰撞上重型集装箱挂车，造成刚刚毕业的大学生导游死亡。2012年1月28日三亚发生“宰客门”事件成为该年度旅游热点事件盘点[8]。2013年1月8日，海南发生的23名“驴友”擅自赴西沙旅游遇险事件。在这些安全事故处理过程中，如处理三亚国光豪生发生的游客食物中毒事件，还是政府全力协调，企业全额赔付，而作为分摊和化解旅游风险的旅游保险却未能发挥其应有的功能。一方面，增加了政府协调负担；另一方面，大大增加了旅游企业的财务负担，给企业后续运行及发展造成严重困难。
造成海南旅游安全事故发生的原因是多方面的，但若从人为因素来讲，没有建立起旅游安全保障体系，包括没有建立起旅游安全保障政策法规体系，救援基础设施不配套、旅游应急救援不完善，旅游保险体系不健全等等。具体的表现主要有：经营场所存在安全风险隐患，比如：火灾、爆炸事故，造成游客损失；服务设施不完善，比如设施安全性低，陈旧老化，造成游客损失；食品安全存在隐患，危及游客身体健康生命；保险意识及风险意识不足，仅有20%左右的旅客是随团旅游购买保险等等。这不仅有损于海南在国内外的形象，还将制约海南旅游业的健康、稳定和永续发展。可以说，建立包括综合旅游保险体系在内的国际旅游岛旅游安全保障体系，是构建安全海南，和谐海南的前提，将有利于推进海南“建设中外游客的度假天堂”目标的实现。
据调查，旅行社、旅游运输企业以及旅游产业链上其它相关从业者，在组织游客旅游的过程中，由于缺乏旅游安全措施与安全意识，存在着大量的危险源，发生重特大事故的隐患也逐渐使海南旅游安全不容忽视，入岛游客仍存在一定的风险隐患及后顾之忧。而与发达国家的旅游保险相比，目前国内市场的旅游保险产品无论从产品设计、销售模式、理赔服务、救援机制以及制度建设等方面，均存在一定的差距。具体表现有：强制旅游保险制度缺失，仅有的旅行社强制责任保险根本无法满足现有需求；旅游保险产品覆盖面窄、保额低、保障不充分；保险产品不统一，条款内容复杂难懂，某些保险产品甚至存在“消费陷阱”；加上投保及交费手续复杂、繁琐，节假日及非工作时间无法正常投保，投保网络不稳定，数据修改时效缓慢；出现紧急灾害或事故，保险公司缺乏快速响应措施，并无能力提供紧急救援；出现需要紧急医疗抢救的情况，难以做到保险垫付；由于索赔程序复杂，理赔周期较长；市场竞争不规范，报价及折扣随意性很强，甚至侵害消费者利益；各险种各自为政，无法共享整个行业旅游风险数据及信息；游客和旅游经营者普遍缺乏保险意识及风险意识，有数据显示，我国只有20%左右的旅客随团旅游由旅行社办理保险，绝大部分旅游者均处于无保险状态；尽管大多旅行社都投保“旅行社责任险”，但仍有一些中小型旅行社及旅游酒店及景点存侥幸心理，不投或少投，一旦发生安全事故，由于投保金额不足，即便是大型企业，也会陷入窘困的境地，甚至几年都无法走出困境。而对于许多中小型旅游企业来说，则更无力赔付受害旅客的损失。这样，旅游安全产生的矛盾，就全部转嫁给当地政府，为政府带来沉重的负担，给社会带来严重的不稳定因素，影响社会的和谐稳定。
从上述分析可见，旅游保险作为辅助旅游安全管理的重要手段，目前，市场上的产品及经营模式已远远无法满足当前旅游发展形势的需要，通过立法，建立一套完善的旅游综合保险制度，已势在必行。
2.海南风险保障体系顺利运行的基础。据调查，一系列旅游事故的发生给国家和人民的生命财产造成了巨大损失，而在这些事故的处理过程中，凸显了旅游业的高风险，暴露了旅游安全保障机制的薄弱和抗风险能力的严重不适应性。
在海南省委、省政府的领导和有关部门的大力支持下，海南省旅委会会同海南旅游协会及海南星利保险经纪有限公司，通过两年时间，对海南旅游安全保障工作做了大量的市场调研，已形成海南旅游风险保障体系项目的方案，并与2012年5月1日正式启动。
旅游风险保障体系是海南国际旅游岛的重大项目。目前，旅游风险保障体系电子平台已测试成功并试运行。该保障体系整合了“海南省旅游信息服务平台”、“理赔服务平台”、“紧急事故处理救援平台”等，24小时为游客提供多国语言的旅游资讯、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务，实现对海南省各旅行社、旅游景点、旅游大巴的实时监控和管理。旅游强制综合保险的立法，将为平台的运行提供制度保障及法律依据，从而能够在游客及旅游经营者保险意识、风险防范意识普遍不强的前提下，通过平台让每一位入岛游客都享受到高保额、高保障、低费率、优服务服务的旅游保险，确保每一位入岛旅游者在享受阳光沙滩美景的同时，享受到一个更平安和谐的环境。一旦出现安全事故，也可通过旅游风险保障体系，得到圆满地处理和解决，使出现安全事故的个人和家庭得到补偿和保障，感受到阳光海南岛的温暖与人情。 3.海南具有经济特区先行立法的条件。1988年，七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定所属经济特区的法规。2000年，通过的立法第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”
根据相关授权决定和立法的规定，海南经济特区授权立法在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。此外，海南经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
另外，鉴于国务院已批准海南建设“海南国际旅游岛综合试验区”，同意海南进一步发挥经济特区优势，在旅游业对外开放和体制机制改革方面积极探索，先行试验。在此背景下，海南已先后出台7部旅游法规，内容涵盖旅行社管理、景区管理、导游管理、旅游局挨个管理、旅馆业管理和旅游客运管理等，旅游立法工作已走在全国前列。
鉴于此，海南作为有立法权的全国最大的经济特区，又有相应的政策支持，可以通过立法形式建立海南旅游强制综合保险制度，以确保海南旅游安全保障体系的顺利运行。
4.国外有现成的经验可以借鉴。强制旅游保险是国际通行做法。欧洲各国如法国、德国、意大利、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、希腊、卢森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和冰岛等，入境人员必须购买保障金额为三万欧元的旅游保险。俄罗斯、白俄罗斯也有类似规定。国际旅游保险保障内容包括：意外伤害、疾病医疗、个人财物保障、24小时全球紧急医疗救援和旅行支援服务。此外，保险期限灵活，可可按天数或月、年承保。
三、制订和实施海南旅游安全风险保障政策法规对策
（一）尽快把旅游安全风险保障法规列入立法规划
2012年5月1日，海南旅游风险保障体系项目正式启动。该体系通过海南旅游风险保障体系的建设为游客提供旅游咨询、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务，实现对海南各旅行社、旅游景点等的实时监控和管理，预防、减少旅游事故的发生，并在发生保障事故时能够给予及时处理，并且协调解决游客和旅游经营者、旅游辅助服务者之间因保险服务引发的矛盾纠纷。但由于种种原因，该项目的推行还不够理想，急需通过立法来推动和落实。海南省人大法制工作委员会工作人员表示，未来五年，省人大有“海南省旅游紧急（事故）处理法规”立法规划。建议把海南省旅游安全风险保障法规也列入未来五年立法规划内容。
（二）尽快对地方性的旅游法规进行修订
鉴于立法程序比较复杂，时间较长，建议海南省人大在修订《海南省旅游条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》等相关地方旅游法规时，增加有关旅游保险内容，包括对旅游强制综合保险、旅游风险保障体系平台、旅游风险保障储备金、旅游行业从业人员培训体系、监督保障体系等内容作出规定。
（三）加强旅游安全保障体系建设和旅游安全风险保障立法的研究
立法要作到科学性、可行性，必须有科学的理论指导和充分的依据。旅游安全风险保障体系涉及到旅游学、法学、管理学、经济学、社会学、消费心理学等学科，涉及到游客、旅游景区、旅游宾馆、旅游交通、旅行社、政府以及当地居民等利益相关者，因此，要加大投入，调动科研力量，充分发挥专家的作用，加强研究。
（四）完善海南旅游强制综合保险制度立法内容
1.关于旅游强制综合保险。（1）规定自某一时限开始，海南省实行“旅游强制综合保险制度”，要求每一位进入海南岛的游客，无论参与何种旅游方式，均须通过海南旅游风险保障平台购买旅游强制综合保险。具体产品名称、保障类别、保障责任、费率、条款等另行规定；（2）规定在遵循“大数法则”的原则和前提下，实行集中统一全行业的“统投统保”模式，将以往分散的保险费用，由旅行社及游客通过保险经纪人向共同承保公司集中统一投保旅游强制综合保险，一旦发生旅游安全事故，由共同承保公司统一集中处理，统一理赔。
2.关于旅游风险保障体系平台。（1）整合并进一步集成各类已建、在建、筹建的信息、服务品种，构建旅游风险保障体系平台。包括：海南省旅游服务信息系统，为海南省各级旅游行政管理部门提供实时旅游保险统保报告和数据。通过平台实时向旅游发展委员会提供统保项目运行和分析报告，包括投保率、网上报案、索赔进度、调处情况通报以及统保项目存在的问题等内容，建立承保公司网上质量考核、评分，了解承保公司服务质量并提出整改意见。（2）整合和完善海南省旅游保险服务信息网络平台，为全球游客及旅行社提供更方便快捷的投保和理赔服务；快速收集旅游行业和全球游客的投保与理赔数据，建立起行业的风险管理数据库，为旅游行业的安全风险管理提供决策性的依据。（3）整合和利用海南省旅游发展委员会信息中心的12301旅游热线，全方位、24小时为游客提供多国语言的旅游咨讯、旅游投诉、旅游救援、旅游安全警示等多方服务的政府公益信息服务平台。（4）整合旅游安全救助服务中心，对旅游事故进行预防，并在发生旅游事故时给予及时处理，协调解决游客和旅游经营者、旅游辅助服务者之间因保险服务引发的矛盾。（5）整合由承保公司全国服务网络机器分布在海南省各市县的分支机构的专职查勘和理赔人员组成的理赔服务中心，确保能够在第一时间进行保险事故查勘，为被保险人提供周到的服务，及时做出理赔，做到游客在海南省出险，可回到游客居住当地收取赔款。
3.关于旅游风险保障储备金。要规定由保险经纪及承保公司作为发起人设立旅游风险保障储备基金。储备金的用途包括：针对在海南旅游并参与旅游综合保险的游客，发生重大保险事故时所需支付的巨大救援费用，超过保险理赔金额时，给予医疗运送和送返所产生的费用；发生自然灾害或重大意外事故时，实施紧急救援所需支出的相关费用；完善旅游风险保障体系而设立的紧急救援网点（如紧急救助站、紧急服务站）等产生的相关费用；支援旅游风险保障体系建设所投入的设备配置（如各救援机构的救援设备）的相关费用；非保障范围的人道主义费用等其他社会公益性的费用；储备金管理日常费用。
关于储备金的管理措施主要有：设立储备金管理章程和专门的旅游风险保障储备金专用账户，负责旅游风险保障储备金的管理与运用；旅游风险保障储备金的使用参照储备金管理章程，接受海南省旅游发展委员会、海南省保监局的监督。向旅行社及其他相关协会等多方面公开旅游风险保障储备金的使用情况，并接受各关联方的意见和建议，做到资金管理公开透明，依法使用。
除此之外，还要建立监督保障体系和旅游行业从业人员培训体系。规定由海南省旅委会指导整个海南旅游风险保障体系的运作及实施，并对承保公司、保险经纪以及旅游风险保障储备基金的运作实行监督；规定由海南省保监局对承保公司和保险经纪的经营管理水平和服务水平实施监控评估。由海南省旅委会、保险经纪及各承保公司对旅游行业相关从业人员就旅游保险的相关政策法规、保险产品的推广宣传、旅游风险防范、救援指南和保险理赔等方面进行培训。
参考文献：
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[2] 郑晶.我国旅游强制保险立法评述[J].旅游学刊，2007（4）.
[3] 李燕怡，姜洪峰，刘明.旅游保险中的相关法律问题[J].山西财经大学学报，2008（S1）.
[4] 胡佳妮.论我国法制建设进程中的旅游保险[J].财经界，2006（8）.
[5] 海南省统计局 国家统计局海南调查总队.2010年海南省经济和社会发展统计公报[N]海南日报，2011-2.21.
[6]毛雷.1·29重大交通事故是海南近9年来最严重车祸.中国道路运输网.http：//www.chinarta.com/html/2011-12/2011127124648.htm1.
[7]陈丽娜，周平虎. 2012年海南因交通事故死亡457人，受伤2363人[EB/0L].南海网. http：//www.hinews.cn/news/system/2013/03/01/015491286.shtml.
[8]2012旅游热点事件盘点 三亚“宰客门”上榜[N].信息时报，2012 12 31.