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[摘要]本文试图从制度层面，分析農村金融服务体系的涵义和演进，结合山西案例，从制度角度揭示农村金融服务体系构建中存在的局限性，并据此提出相应的政策建议。
[关键字]农村金融服务体系 制度变迁 微型金融 适度竞争
连续7年中央一号文件统领农村金融体系建设，相应的各项政策、办法、意见等相继出台，政策要求越来越明确并具有可操作性，政策环境也更加宽松。但是，在我国政府主导下的农村金融发展需要统筹规划，零散的、不尽协调的、法律依据不足的农村金融政策、制度安排，往往在相互掣肘中抵消，合力作用难以充分发挥。
一 农村金融服务体系涵义及制度变迁
考虑到我国县及县以下地区农村金融服务的缺失性、历年中央1号文件使用的农村金融口径，以及新农村建设与农村金融的互动作用，本文认为农村金融应放在宏观和战略的角度，涵盖县及县以下地区存在的金融形式。结合金融体系六要素理论，农村金融服务体系是指在一定制度背景下，县及县以下金融交易主体(储蓄者、贷款者、金融中介机构)、金融工具、金融市场和农村金融调控与监管多方面相互联系形成的有机整体，主要涉及五要素：制度、金融交易主体、金融工具、金融市场、金融调控和监管。一般情况下，农村金融调控与监管直接作用于金融机构、金融市场和金融工具，间接影响储蓄者和贷款者行为，进而影响整体经济运行。
二 农村金融制度安排缺陷
(一)立法缺失，依据不足
一是农村政策性金融机构由农发行一家独当，农村政策性金融业务由农发行、农行、农信社等分别承担，政策性金融机构经营范围、运行规则、违规处罚等没有明确规定，导致大量企业借改制之机挪用资金、悬空和逃废债务等，风险加大。同时加大了商业银行、农村合作金融机构的信用风险。二是仅有部分农村政策性信贷体系，缺乏农村政策性担保体系和农村政策性保险体系，制约了信贷业务的发展。农业保险法律处于空白状态。三是对小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等微型金融活动进行规范的为决定、通知、意见等政策性文件，缺乏稳定的法律体系保障。四是我国《商业银行法》禁止非银行类金融机构吸收公众存款、发放贷款及其他金融服务，导致小额贷款公司等从事金融业务的组织无法定位，只能游离于正规金融体系边缘。五是现行法律条文制约了小额信贷的发展，如担保法对合格担保品范围的限制等。
(二)竞争不足，互补不够
县域基本呈现为农村信用社一社独大。一是农发行作为政策性银行扩大了服务对象，但受信贷资金来源的限制，政策性引导作用远未发挥。据辖内各县统计，截至2010年6月末，省农发行涉农贷款占县域涉农贷款的8.98％，农业企业贷款占比5.98％。二是农业银行作为商业性金融，在改制中经营重点转移。“三农”金融事业部制改革还有待实践检验，惠农卡开展有限。如，某市共发放惠农卡135958张，激活率虽然达到94.89％，但得到授信的912户，占比仅为0.67％，有贷款的占比0.51％。
(三)农信社产权虚置
省联社“政企合一”以及制度和行为惯性使其演变为省一市一县级从上至下的行政性、指令性管理模式，法人治理结构有形无实，经营管理行为短期化，与改革预期目标差异较大，导致农村信用社业务发展空间有限，经营自主性不够，发生存款虚增，贷款审批时间较长，增加了费用、支出和管理风险，影响金融秩序。一是省联社作为政府授权委托的机构，决定信用社“三会一层”高管人员的人选和任免，业务考核指标直接与员工任职挂钩，强化了高管人员的“官员化”，高管决策时更多考虑的是完成上级的工作安排和任务，而非服务“三农”。二是信用社实行理事长负责制，股权结构的平均化、分散化，形成所有者虚置，内部监督和约束基本不存在，县级联社的经营情况更多依赖于高管人员的责任感及有无科学的经营理念和经营思路。
(四)微型金融组织偏离制度设想
山西小额贷款公司发展迅速，村镇银行发展有限，贷款公司和农村资金互助社尚未开展。制度安排中定位不明确、激励约束机制不完善导致小额贷款公司实际运行中偏离制度设想。
1.双重身份导致监管依据缺乏，统一规范管理尚未形成。小额贷款公司由地方政府负责监督管理，山西各地级市各自为政，由当地金融办或财政局或行业协会主管，实际职责由相关部门负责，导致政府管理办公室、人民银行、银监部门等均没有充分的依据和手段进行监管、处罚，非审慎监管亦难以有效实施。
2.抬高注册资本，一股独大和关联企业交易及大额贷款大量存在。辖内8个地级市82家小额贷款公司中，最大股东持股比例20％以下的占比仅8.64％。许多小额贷款公司突破了同一借款人贷款余额不超资本净额5％的标准。
(五)监管缺失与监管过度并存
1.监管主体缺陷及缺失。一是银监会县级监管办事处仅有3-4人的监管人员，缺乏独立监管权，大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，对县域内出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力。二是保险和证券业在县域缺乏监管主体，农村保险市场秩序较为混乱。如，临汾翼城县19家保险机构中有9家不具有保险经营许可证或营销许可证，虽然在当地人民银行推动下，县人民政府牵头进行了规范整顿，但市县保险市场监管缺失不利于当地保险业健康有序发展。三是随着“安贷宝”、理财等跨业和跨市场产品的不断发展，综合经营的合力监管能力不足。
2.微型金融监管过度和监管缺位并存。微型金融组织在资金融入、利率执行、贷款投向等方面有严格限制。随着新型农村金融机构的不断涌现，县域监管力量越显薄弱。绝大多数小额贷款公司仅有当地人民银行具有一定的业务监测，相关部门对其业务的合规性、利率执行等方面的监督检查及处罚介入有限。
三 改进农村金融服务体系建议
(一)实现强制性、供给型制度变迁与诱致性制度变迁的有效结合
正视农村金融服务体系建设中的各种矛盾，充分照顾各方面的利益。如信用社产权问题、政府与农村合作金融机构的关系等。三是发挥地方政府作用，实现意愿制度供给与实际制度供给的相对一致性。地方政府在推动农村金融服务体系建设中有着非常重要的作用。
(二)建立适度竞争的农村金融服务机构体系
1.政府主导而非干预，创造惠农的金融生态环境。一是建立良好的农村金融基础条件，包括农村保险体系、农村担保体系、农村信用体系、农村支付清算体系、农村金融监管体系等。二是提供合理的支持新农村建设的农村金融政策体系，包括振兴农村金融的各项政策、落实政策的机制、涉及的金融产品和农村金融机构等，鼓励资金进入农村、农村设立社区性中小金融机构及农村金融产品创新等。
2.培育竞争机制。包括农村金融服务需求者的选择权和农村金融服务供给的决定权，一是对一般商业贷款，应形成农村信用社、地方商业银行和农业银行竞争的局面；二是对小额贷款，应形成农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等各类农村小额信贷组织竞争的局面；三是对财政贴息的政策性金融业务，可通过招投标方式列入竞争机制；四是先放开农村贷款利率，给予农村存款利率浮动区间，借助城乡利率决定权的差异性，吸收部分资金进入农村市场，同时保证农村贷款利率能够覆盖风险溢价和操作成本。
(三)改革农村金融组织管理模式
一是坚持县市为法人单位的产权组织形式，不宜盲目通过行政手段推动以省为法人单位的农村信用社产权制度改革。不论采取何种产权制度和组织形式，要坚持服务“三农”的方向。二是农村信用社法人治理结构可适当灵活，规模较大的应建立完备的“三会一层”治理架构，规模小的可以采取多样化的治理形式，可不设独立的监事会，由理事会下设的专门委员会行使，
(四)改进农村金融监管
一是分类监管。对吸收公众存款的农村金融机构，由银监会采取审慎监管；对于不吸收公众存款或只能吸收大额存款的机构，采取非审慎性或有限监管。如小额贷款公司基本不吸收存款，部分有委托资金。二是分层监管。农村金融一般都规模小、业务量少，集中统一的对大银行的监管形式不适合微型金融，地方政府应进一步解决好在微型金融服务机构监管中的角色定位。鉴于其难以承担专业性的监管职责，可以考虑委托审计、工商或其他相关部门进行监管，避免监管缺失。三是保险监管。保监会应加强对农村保险市场的监管，促进农业保险市场发展，防范农村保险市场风险，保护投保人利益。
参考文献：
[1]焦瑾璞，构建普惠金融体系的重要性，中国金融，2010，10
[2]张正平，金融危机下的国际微型金融业：风险、影响及其对策.金融理论与实践，2009，11
[3]巴曙松，振兴县域经济以放松管制为要，国研网，
作者简介：任桂花(1975- )，女，山西，硕士，中国人民银行太原中心支行，研究方向：金融。
[关键字]农村金融服务体系 制度变迁 微型金融 适度竞争
连续7年中央一号文件统领农村金融体系建设，相应的各项政策、办法、意见等相继出台，政策要求越来越明确并具有可操作性，政策环境也更加宽松。但是，在我国政府主导下的农村金融发展需要统筹规划，零散的、不尽协调的、法律依据不足的农村金融政策、制度安排，往往在相互掣肘中抵消，合力作用难以充分发挥。
一 农村金融服务体系涵义及制度变迁
考虑到我国县及县以下地区农村金融服务的缺失性、历年中央1号文件使用的农村金融口径，以及新农村建设与农村金融的互动作用，本文认为农村金融应放在宏观和战略的角度，涵盖县及县以下地区存在的金融形式。结合金融体系六要素理论，农村金融服务体系是指在一定制度背景下，县及县以下金融交易主体(储蓄者、贷款者、金融中介机构)、金融工具、金融市场和农村金融调控与监管多方面相互联系形成的有机整体，主要涉及五要素：制度、金融交易主体、金融工具、金融市场、金融调控和监管。一般情况下，农村金融调控与监管直接作用于金融机构、金融市场和金融工具，间接影响储蓄者和贷款者行为，进而影响整体经济运行。
二 农村金融制度安排缺陷
(一)立法缺失，依据不足
一是农村政策性金融机构由农发行一家独当，农村政策性金融业务由农发行、农行、农信社等分别承担，政策性金融机构经营范围、运行规则、违规处罚等没有明确规定，导致大量企业借改制之机挪用资金、悬空和逃废债务等，风险加大。同时加大了商业银行、农村合作金融机构的信用风险。二是仅有部分农村政策性信贷体系，缺乏农村政策性担保体系和农村政策性保险体系，制约了信贷业务的发展。农业保险法律处于空白状态。三是对小额贷款公司、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等微型金融活动进行规范的为决定、通知、意见等政策性文件，缺乏稳定的法律体系保障。四是我国《商业银行法》禁止非银行类金融机构吸收公众存款、发放贷款及其他金融服务，导致小额贷款公司等从事金融业务的组织无法定位，只能游离于正规金融体系边缘。五是现行法律条文制约了小额信贷的发展，如担保法对合格担保品范围的限制等。
(二)竞争不足，互补不够
县域基本呈现为农村信用社一社独大。一是农发行作为政策性银行扩大了服务对象，但受信贷资金来源的限制，政策性引导作用远未发挥。据辖内各县统计，截至2010年6月末，省农发行涉农贷款占县域涉农贷款的8.98％，农业企业贷款占比5.98％。二是农业银行作为商业性金融，在改制中经营重点转移。“三农”金融事业部制改革还有待实践检验，惠农卡开展有限。如，某市共发放惠农卡135958张，激活率虽然达到94.89％，但得到授信的912户，占比仅为0.67％，有贷款的占比0.51％。
(三)农信社产权虚置
省联社“政企合一”以及制度和行为惯性使其演变为省一市一县级从上至下的行政性、指令性管理模式，法人治理结构有形无实，经营管理行为短期化，与改革预期目标差异较大，导致农村信用社业务发展空间有限，经营自主性不够，发生存款虚增，贷款审批时间较长，增加了费用、支出和管理风险，影响金融秩序。一是省联社作为政府授权委托的机构，决定信用社“三会一层”高管人员的人选和任免，业务考核指标直接与员工任职挂钩，强化了高管人员的“官员化”，高管决策时更多考虑的是完成上级的工作安排和任务，而非服务“三农”。二是信用社实行理事长负责制，股权结构的平均化、分散化，形成所有者虚置，内部监督和约束基本不存在，县级联社的经营情况更多依赖于高管人员的责任感及有无科学的经营理念和经营思路。
(四)微型金融组织偏离制度设想
山西小额贷款公司发展迅速，村镇银行发展有限，贷款公司和农村资金互助社尚未开展。制度安排中定位不明确、激励约束机制不完善导致小额贷款公司实际运行中偏离制度设想。
1.双重身份导致监管依据缺乏，统一规范管理尚未形成。小额贷款公司由地方政府负责监督管理，山西各地级市各自为政，由当地金融办或财政局或行业协会主管，实际职责由相关部门负责，导致政府管理办公室、人民银行、银监部门等均没有充分的依据和手段进行监管、处罚，非审慎监管亦难以有效实施。
2.抬高注册资本，一股独大和关联企业交易及大额贷款大量存在。辖内8个地级市82家小额贷款公司中，最大股东持股比例20％以下的占比仅8.64％。许多小额贷款公司突破了同一借款人贷款余额不超资本净额5％的标准。
(五)监管缺失与监管过度并存
1.监管主体缺陷及缺失。一是银监会县级监管办事处仅有3-4人的监管人员，缺乏独立监管权，大部分监管权上收，由地市以上监管局统一调配人员和组织专项检查，对县域内出现的违规行为和风险隐患缺乏及时、有效排除的能力。二是保险和证券业在县域缺乏监管主体，农村保险市场秩序较为混乱。如，临汾翼城县19家保险机构中有9家不具有保险经营许可证或营销许可证，虽然在当地人民银行推动下，县人民政府牵头进行了规范整顿，但市县保险市场监管缺失不利于当地保险业健康有序发展。三是随着“安贷宝”、理财等跨业和跨市场产品的不断发展，综合经营的合力监管能力不足。
2.微型金融监管过度和监管缺位并存。微型金融组织在资金融入、利率执行、贷款投向等方面有严格限制。随着新型农村金融机构的不断涌现，县域监管力量越显薄弱。绝大多数小额贷款公司仅有当地人民银行具有一定的业务监测，相关部门对其业务的合规性、利率执行等方面的监督检查及处罚介入有限。
三 改进农村金融服务体系建议
(一)实现强制性、供给型制度变迁与诱致性制度变迁的有效结合
正视农村金融服务体系建设中的各种矛盾，充分照顾各方面的利益。如信用社产权问题、政府与农村合作金融机构的关系等。三是发挥地方政府作用，实现意愿制度供给与实际制度供给的相对一致性。地方政府在推动农村金融服务体系建设中有着非常重要的作用。
(二)建立适度竞争的农村金融服务机构体系
1.政府主导而非干预，创造惠农的金融生态环境。一是建立良好的农村金融基础条件，包括农村保险体系、农村担保体系、农村信用体系、农村支付清算体系、农村金融监管体系等。二是提供合理的支持新农村建设的农村金融政策体系，包括振兴农村金融的各项政策、落实政策的机制、涉及的金融产品和农村金融机构等，鼓励资金进入农村、农村设立社区性中小金融机构及农村金融产品创新等。
2.培育竞争机制。包括农村金融服务需求者的选择权和农村金融服务供给的决定权，一是对一般商业贷款，应形成农村信用社、地方商业银行和农业银行竞争的局面；二是对小额贷款，应形成农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等各类农村小额信贷组织竞争的局面；三是对财政贴息的政策性金融业务，可通过招投标方式列入竞争机制；四是先放开农村贷款利率，给予农村存款利率浮动区间，借助城乡利率决定权的差异性，吸收部分资金进入农村市场，同时保证农村贷款利率能够覆盖风险溢价和操作成本。
(三)改革农村金融组织管理模式
一是坚持县市为法人单位的产权组织形式，不宜盲目通过行政手段推动以省为法人单位的农村信用社产权制度改革。不论采取何种产权制度和组织形式，要坚持服务“三农”的方向。二是农村信用社法人治理结构可适当灵活，规模较大的应建立完备的“三会一层”治理架构，规模小的可以采取多样化的治理形式，可不设独立的监事会，由理事会下设的专门委员会行使，
(四)改进农村金融监管
一是分类监管。对吸收公众存款的农村金融机构，由银监会采取审慎监管；对于不吸收公众存款或只能吸收大额存款的机构，采取非审慎性或有限监管。如小额贷款公司基本不吸收存款，部分有委托资金。二是分层监管。农村金融一般都规模小、业务量少，集中统一的对大银行的监管形式不适合微型金融，地方政府应进一步解决好在微型金融服务机构监管中的角色定位。鉴于其难以承担专业性的监管职责，可以考虑委托审计、工商或其他相关部门进行监管，避免监管缺失。三是保险监管。保监会应加强对农村保险市场的监管，促进农业保险市场发展，防范农村保险市场风险，保护投保人利益。
参考文献：
[1]焦瑾璞，构建普惠金融体系的重要性，中国金融，2010，10
[2]张正平，金融危机下的国际微型金融业：风险、影响及其对策.金融理论与实践，2009，11
[3]巴曙松，振兴县域经济以放松管制为要，国研网，
作者简介：任桂花(1975- )，女，山西，硕士，中国人民银行太原中心支行，研究方向：金融。