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近年来,农村土地承包经营权的流转速度日益加快,并呈现规模化和多样化趋势。引导农村土地承包经营权合理、有序流转,已成为优化农业资源配置必须解决的一个重要问题。
一、河北省农村土地承包经营权流转的特点
对献县等9个县(市)17乡(镇)26个村庄的调查数据分析表明,流转的土地面积占耕地总面积的比重约为4.1%,低于2007年全国4.57%的平均水平。从调查结果看,农民自发流转土地占流转面积的比重为90%以上,有组织主导流转的耕地不足10%。但也发现,基层政府充分认识到加速农地流转的重要性,开始从幕后走到台前,积极介入土地流转。从总体上看,农村土地流转初具规模,但与先进省份相比差距明显。我省农村土地流转以转包、租赁、互换为主,流转的对象既有本地企业、业主,又有外来企业、业主,形成了一批专业化、规模化的农业园。近年来,土地流转收益不断提高,每亩年租金从原先的几十元提高到500元以上。不论是村级集体组织规模流转,还是农户自主进行流转,其动机都是为了增加收入。农民土地流转动机发生变化,土地流转市场化取向日趋明显。但由于土地流转合同不规范,条款不完备,加上土地流转监管机制不健全,造成农村土地矛盾纠纷增多,影响了农村的稳定。
二、制约农村土地承包经营权流转的因素
(一)农民认识不到位,不愿流转。多数农民恋土情结较为严重,把土地当做命根子,认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕,也不愿将土地流转出去;随着中央各项支农、惠农政策的不断出台,农民经营土地的收益逐步提高,进一步加深了农民对土地的珍惜程度。工业化、城镇化进程的加快,也使农民对土地增值的心理预期越来越高。“长久不变”有可能固化了农民对承包土地的占有意识,让他们不肯放弃土地承包经营权。
(二)基层干部动力不足,不利流转。一是政策把握不准,引导不够。基层干部对基本经营制度理解不透,对政府在农村土地流转中的定位还不能准确理解。二是畏难情绪严重,推动不够。土地问题是基层工作的敏感区和风险点,部分基层干部担心土地流转过程中因操作失当,导致群众上访,影响的农村稳定,存在着求稳怕乱、怕担风险、怕惹麻烦的思想。三是工作动力不足,作为不够。有的基层干部认为土地流转的主体是农民,基层政府作用不大,对土地流转引导工作缺乏主动性和积极性。
(三)企业或其他经营主体积极性不高,抑制流转。农业是弱质产业,比较效益低,又面临自然和市场双重风险,造成企业或其他经营主体投资热情不高,流转土地需求不足。加之土地使用权又不能作为贷款抵押,土地经营者很难从金融部门贷到发展资金,造成资金严重短缺,增加了土地规模经营的难度,制约了土地经营主体扩大规模的积极性。而少数农民不守约,看到土地转入者经营收入增加后,心理不平衡,各种纠纷时有发生,使潜在的土地经营者望而却步。
(四)农地流转前提条件不成熟,不敢流转。由于目前我国农村土地仍然具有社会保障和就业的双重功能,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等社会保障问题,因而对于土地流转存有顾虑。而且,由于目前市场竞争激烈,农民非农就业难度增加,农村劳动力转移难以稳定,外出务工的农民仍把承包田作为自己最后的退路,不敢轻易放弃土地使用权。
(五)土地流转机制不健全,难以流转。一是缺乏有效的市场机制,还没有形成市场化运作的土地流转机制。二是尚未形成鼓励土地流转的激励机制。乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力,影响了土地流转的规模和效益。
(六)土地流转政策、法规不协调,不便流转。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对农村改革发展作出了总体性的规定,但仍缺乏法律上的明确规定和具体的实施细则。需要对《土地承包法》、《土地管理法》等相关法规进行相应的修订。
三、推动河北省土地承包经营权流转的对策与建议
(一)充分发挥农户的主体地位,主动流转。采取多种形式、多种渠道,有针对性地宣传土地流转政策,让农民群众充分认识到,加强农村土地流转,不是要剥夺其承包经营权,而是在土地所有权和承包经营权不变前提下对资源的优化配置,是家庭承包经营体制的延续和完善。要善于利用土地流转中好的经验和典型,充分发挥经营大户的典型示范作用,使农民看到土地流转给自己带来的实惠,主动参与土地流转。
(二)明确政府的职能定位,推动流转。基层政府依据法律法规及政策的规定,遵循“流转形式多样化、运作方式市场化、流转程序合法化、流转合同规范化”的原则,搞好引导、服务、调控、监管工作。按照发展现代农业的要求,制定完善农业产业规划,围绕优势产业,合理布局农业产业,实现土地规模经营。搞好农村土地确权、登记、颁证制度,做到家底清、情况明。按照 “平等协商、自愿有偿、互利互惠”的宗旨,坚持“宜转则转、宜换则换、宜租则租”和“土地流转后不改变土地农业用途”的原则,积极引导和规范农民群众自主进行土地流转,维护流转双方的合法权益。
(三)建立和健全土地流转中介组织和市场,服务流转。一是建立健全土地流转服务组织。建立覆盖县(市、区)、乡(镇)、村的三级土地流转管理服务体系;积极探索建立土地存贷合作社或“土地银行”等形式的流转中介,为供需双方提供流转平台。二是完善土地流转价格机制,提高集体土地入市的透明度和可操作性。三是规范土地流转市场交易程序。运行流程包括:信息服务、组织洽谈、规范土地流转合同、签约鉴证、资料归档、跟踪服务。
(四)培育土地经营主体,促进流转。首先,积极扶持专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体。各级政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策,各级财政可设立农村土地流转专项资金,加大奖励扶持力度。金融部门应降低贷款门槛,增加信贷规模,鼓励大户承租土地。鼓励有条件的地方开展土地股份合作经营试点,组建土地股份合作社。其次,积极引导社会力量进入农村土地流转市场。鼓励并大力支持工商资本、民间资本、外来资本依法进入农村土地流转市场,引进业主集中发展设施农业、观光农业、都市农业等现代农业,促进土地规模化经营和集群化生产。
(五)完善政策机制,保障流转。一是健全土地流转激励机制。县乡财政要安排一定的资金,设立土地流转奖励资金、土地流转风险资金和贷款贴息扶持资金,保障投资者和农户流转土地的安全和收益。二是建立健全相应的社会保障机制。逐步实现农村社会保障制度对土地福利保障功能的完全替代,从根本上促进土地流转。三是建立有效的劳动力转移机制,形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境,从而为土地流转创造新的空间。四是建立多部门联动纠纷调处机制。建立由信访、纪检监察、仲裁、司法参与的多部门联动机制,畅通纠纷解决渠道,化解矛盾纠纷,维护好土地流转双方的合法利益。
调研组成员:穆瑞丽、李凤瑞、程爱军、张宏升、种项谭
(责编/彭 澜)
一、河北省农村土地承包经营权流转的特点
对献县等9个县(市)17乡(镇)26个村庄的调查数据分析表明,流转的土地面积占耕地总面积的比重约为4.1%,低于2007年全国4.57%的平均水平。从调查结果看,农民自发流转土地占流转面积的比重为90%以上,有组织主导流转的耕地不足10%。但也发现,基层政府充分认识到加速农地流转的重要性,开始从幕后走到台前,积极介入土地流转。从总体上看,农村土地流转初具规模,但与先进省份相比差距明显。我省农村土地流转以转包、租赁、互换为主,流转的对象既有本地企业、业主,又有外来企业、业主,形成了一批专业化、规模化的农业园。近年来,土地流转收益不断提高,每亩年租金从原先的几十元提高到500元以上。不论是村级集体组织规模流转,还是农户自主进行流转,其动机都是为了增加收入。农民土地流转动机发生变化,土地流转市场化取向日趋明显。但由于土地流转合同不规范,条款不完备,加上土地流转监管机制不健全,造成农村土地矛盾纠纷增多,影响了农村的稳定。
二、制约农村土地承包经营权流转的因素
(一)农民认识不到位,不愿流转。多数农民恋土情结较为严重,把土地当做命根子,认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕,也不愿将土地流转出去;随着中央各项支农、惠农政策的不断出台,农民经营土地的收益逐步提高,进一步加深了农民对土地的珍惜程度。工业化、城镇化进程的加快,也使农民对土地增值的心理预期越来越高。“长久不变”有可能固化了农民对承包土地的占有意识,让他们不肯放弃土地承包经营权。
(二)基层干部动力不足,不利流转。一是政策把握不准,引导不够。基层干部对基本经营制度理解不透,对政府在农村土地流转中的定位还不能准确理解。二是畏难情绪严重,推动不够。土地问题是基层工作的敏感区和风险点,部分基层干部担心土地流转过程中因操作失当,导致群众上访,影响的农村稳定,存在着求稳怕乱、怕担风险、怕惹麻烦的思想。三是工作动力不足,作为不够。有的基层干部认为土地流转的主体是农民,基层政府作用不大,对土地流转引导工作缺乏主动性和积极性。
(三)企业或其他经营主体积极性不高,抑制流转。农业是弱质产业,比较效益低,又面临自然和市场双重风险,造成企业或其他经营主体投资热情不高,流转土地需求不足。加之土地使用权又不能作为贷款抵押,土地经营者很难从金融部门贷到发展资金,造成资金严重短缺,增加了土地规模经营的难度,制约了土地经营主体扩大规模的积极性。而少数农民不守约,看到土地转入者经营收入增加后,心理不平衡,各种纠纷时有发生,使潜在的土地经营者望而却步。
(四)农地流转前提条件不成熟,不敢流转。由于目前我国农村土地仍然具有社会保障和就业的双重功能,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等社会保障问题,因而对于土地流转存有顾虑。而且,由于目前市场竞争激烈,农民非农就业难度增加,农村劳动力转移难以稳定,外出务工的农民仍把承包田作为自己最后的退路,不敢轻易放弃土地使用权。
(五)土地流转机制不健全,难以流转。一是缺乏有效的市场机制,还没有形成市场化运作的土地流转机制。二是尚未形成鼓励土地流转的激励机制。乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“以地生财”的能力,影响了土地流转的规模和效益。
(六)土地流转政策、法规不协调,不便流转。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,对农村改革发展作出了总体性的规定,但仍缺乏法律上的明确规定和具体的实施细则。需要对《土地承包法》、《土地管理法》等相关法规进行相应的修订。
三、推动河北省土地承包经营权流转的对策与建议
(一)充分发挥农户的主体地位,主动流转。采取多种形式、多种渠道,有针对性地宣传土地流转政策,让农民群众充分认识到,加强农村土地流转,不是要剥夺其承包经营权,而是在土地所有权和承包经营权不变前提下对资源的优化配置,是家庭承包经营体制的延续和完善。要善于利用土地流转中好的经验和典型,充分发挥经营大户的典型示范作用,使农民看到土地流转给自己带来的实惠,主动参与土地流转。
(二)明确政府的职能定位,推动流转。基层政府依据法律法规及政策的规定,遵循“流转形式多样化、运作方式市场化、流转程序合法化、流转合同规范化”的原则,搞好引导、服务、调控、监管工作。按照发展现代农业的要求,制定完善农业产业规划,围绕优势产业,合理布局农业产业,实现土地规模经营。搞好农村土地确权、登记、颁证制度,做到家底清、情况明。按照 “平等协商、自愿有偿、互利互惠”的宗旨,坚持“宜转则转、宜换则换、宜租则租”和“土地流转后不改变土地农业用途”的原则,积极引导和规范农民群众自主进行土地流转,维护流转双方的合法权益。
(三)建立和健全土地流转中介组织和市场,服务流转。一是建立健全土地流转服务组织。建立覆盖县(市、区)、乡(镇)、村的三级土地流转管理服务体系;积极探索建立土地存贷合作社或“土地银行”等形式的流转中介,为供需双方提供流转平台。二是完善土地流转价格机制,提高集体土地入市的透明度和可操作性。三是规范土地流转市场交易程序。运行流程包括:信息服务、组织洽谈、规范土地流转合同、签约鉴证、资料归档、跟踪服务。
(四)培育土地经营主体,促进流转。首先,积极扶持专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体。各级政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策,各级财政可设立农村土地流转专项资金,加大奖励扶持力度。金融部门应降低贷款门槛,增加信贷规模,鼓励大户承租土地。鼓励有条件的地方开展土地股份合作经营试点,组建土地股份合作社。其次,积极引导社会力量进入农村土地流转市场。鼓励并大力支持工商资本、民间资本、外来资本依法进入农村土地流转市场,引进业主集中发展设施农业、观光农业、都市农业等现代农业,促进土地规模化经营和集群化生产。
(五)完善政策机制,保障流转。一是健全土地流转激励机制。县乡财政要安排一定的资金,设立土地流转奖励资金、土地流转风险资金和贷款贴息扶持资金,保障投资者和农户流转土地的安全和收益。二是建立健全相应的社会保障机制。逐步实现农村社会保障制度对土地福利保障功能的完全替代,从根本上促进土地流转。三是建立有效的劳动力转移机制,形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境,从而为土地流转创造新的空间。四是建立多部门联动纠纷调处机制。建立由信访、纪检监察、仲裁、司法参与的多部门联动机制,畅通纠纷解决渠道,化解矛盾纠纷,维护好土地流转双方的合法利益。
调研组成员:穆瑞丽、李凤瑞、程爱军、张宏升、种项谭
(责编/彭 澜)