论文部分内容阅读
摘 要：能力建设与技术合作是国际航运温室气体减排议程下的一项重要内容，也是落实“共同但有区别的责任”（CBDR）的途径。通过促进信息共享、技术转让与合作的方式，推动低碳技术的研发进展，加快实现船舶向低碳、零碳燃料的转型发展。本文通过对IMO目前的能力建设与技术合作方面内容进行了梳理，并对我国进一步开展温室气体减排方面的发展提出了若干建议。
关键词：国际航运;温室气体;减排;能力建设;技术合作
中图分类号：X736 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）05-0131-04
为了共同应对全球气候变化，国际海事组织（IMO）一直以来都在推动航运业温室气体减排工作，2011年，IMO推出了“新船能效设计指数”作为新造船舶的能效衡量标准，2013年，又通过了关于促进与提高船舶能效有关的技术合作和技术转让的决议，通过各类项目向成员国提供技术援助。2018年4月，通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》，提出到2050年航运业温室气体排放相比2008年至少降低50%。2019年4月，通过了关于鼓励港口与航运业合作促进温室气体减排的决议，同年7月成立了多捐助者自愿信托基金，用于支持落实初步战略的能力建设与技术合作项目。2020年，IMO通过了鼓励成员国制定和提交国家行动计划的决议。此外，IMO还将在相关国际组织和发达国家的捐助下，巩固并扩大“全球海运能效伙伴（GloMEEP）”等技术合作项目的成果，启动了“GreenVoyage 2050”等新的合作项目。后续基于市场机制的措施也可能为能力建设与技术合作提供财政支持。
1 IMO船舶减排方面的能力建设与技术合作的目前发展
1.1 技术合作项目
1.1.1 低碳航运全球产业联盟（GIA）
低碳航运全球产业联盟（GIA）于2017年6月的减少船舶温室气体排放会间工作组（ISWG-GHG）第一次会议期间正式成立，其目标是开发创新的解决方案，以解决吸收和实施能效技术和操作措施的常见障碍。GIA是在全球环境基金（GEF）-联合国开发计划署（UNDP）-国际海事组织（IMO）GloMEEP项目框架下建立的，目前有17个成员，包括主要的船东和运营商、船级社、发动机和技术建造商和供应商、大数据提供商、石油公司和港口。GIA成员既为GIA基金提供资金，也为实施具体活动提供技术投入，支持航运业向低碳未来过渡。
目前，GIA在进一步推进优先合作的活动有船舶准时到港（JIT Arrival），通过提前向船舶发送需要到达的时间信息，允许船舶调整到最佳航速，让船舶准时到达港口以获得泊位，从而节省燃油和减少排放。实施JIT需要港口当局、码头运营商、船东和租船人以及港口服务提供商之间的合作，例如沟通泊位可用性，并交换准确的船舶到达和离港时间的信息。GIA还制定了一份JIT到港指南，旨在向港口和航运部门以及港口和海事管理部门，提供有关如何促进船舶准时到港的信息和建议，优化港口停靠业务流程。GIA的工作将延长至2023年12月31日，鉴于GloMEEP项目已于2019年12月31日终止，GIA将在GreenVoyage 2050项目框架下继续运作。
1.1.2 GreenVoyage 2050
GreenVoyage 2050是挪威和IMO的合作项目[1]，最初将运行两年，预计将持续到2023年。该项目目前已经启动，支持包括小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDCs）在内的发展中国家，履行它们对国际航运相关气候变化和能效目标的承诺。该项目将汇集监管机构、港口、航运公司、技术开发人员和供应商、开发银行和其他主要合作伙伴，补充和扩大GloMEEP项目，并支持各国执行国家船舶减排战略（NSERS）/国家行动计划（NAP）中确定的具体措施。
该项目包括三个主要工作：法律和政策改革，以支持实现IMO温室气体初步战略的实施;开展低碳航运和清洁港口能力建设活动;技术合作、创新和示范。该项目旨在扩大政府和港口管理能力，进行法律和政策改革，为每个国家制定国家行动计划、促进私营部门伙伴关系、技术传播和提供试点示范项目，通过动员全球专家提供正确的解决方案、知识和融资，加强集体行动，实现船舶和港口大幅减排，并与政策制定者合作，以增加低碳航运项目的资金流动。该项目将通过与技术提供者和投资者团体的合作，将发展中国家与它们寻求的创新和相关技术联系起来，增加私营企业的参与。
IMO邀请两类国家参加该项目：在最初两年的项目期间将选择新试点国家 （NPCs）和先驱试点国家（PPCs）。新试点国家将复制GloMEEP的核心活动，有效执行MARPOL公约附则VI而进行的法律和政策改革，以及各国编制一份排放基线报告、制定港口减排战略等。先驱试点国家将从已经制定了国家船舶减排战略或国家行动计划的国家中选出，其重点在国家船舶减排战略/国家行动计划的落实，并推进试点示范项目。
1.2 多捐助者自愿信托基金（GHG TC-Trust Fund）
多捐助者信托基金是通过汇集机制为具有战略意义的具体方案提供捐助的一种方式。它为执行具体活动或项目提供了更灵活、更可预测和更协调的资金。在MECP 73次会议上，同意了建立该信托基金的必要性，MEPC 74次会议上，批准了“GHG TC-Trust Fund”的建立及其职权范围。 该信托基金于2019年7月2日建立，到目前为止，马来西亚政府和法国政府分别捐助了10000美金和80209美金。
该信托基金的目的是“为技术合作和能力建设活动提供一个专门的资金来源，以支持落实国际海事组织关于减少船舶温室气体排放的初步温室气体战略”，其资金来源包括各IMO成员国、联合国機构、国际组织和其他实体的自愿捐款，以及任何来自投资或信托基金结余的收入。该信托基金专门为小岛屿发展中国家和最不发达国家提供支助，并且可以作为财政支持的一部分，包括将商业资金来源与慈善资金结合起来的“混合融资”，以及投资者与政府合作建设基础设施。 1.3 自愿性国家行动计划（NAP）
IMO的GHG初步战略中的一项短期备选措施，包括了鼓励制定和更新国家行动计划，随后通过的MEPC.323（74）号决议请成员国鼓励港口和航运部门之间自愿合作。在这样的背景下，中国联合其他国家制定并向MEPC 75次会议上提交了关于鼓励成员国提交国家行动计划的决议草案，最终予以通过。建议国家行动计划可包括但不限于：（a）改善国内体制和立法安排，以有效执行IMO现有文书;（b）开展进一步提高船舶能效的活动;（c）开展研究，推进可替代低碳和零碳燃料的使用;（d）根据MEPC.323（74）号决议，加快港口减排活动;（e）促进能力建设、提高认识和区域合作;（f）促进绿色航运基础设施的发展。请成员国根据本国国情和优先事项，详细说明它们为支持船舶减排而制定或计划作出的安排（法律、政策、体制等）[2]。
目前，挪威已于2019年6月向MEPC 75次会议提交了国家行动计划[3]，其目标是到2030年将国内航运和渔业的排放减少一半，并為所有船舶类别制定低排放和零排放的解决方案。计划考虑针对不同类型船舶采取可能的措施和政策文件计划中包括的方式有：推动逐步采用带有电力推进系统的渡轮并纳入到今后渡轮和高速船的采购过程中;对于海上支援船已逐步采用绿色技术;对于近海支援船，要求使用电池混合动力船舶和岸电等。
1.4 国际海事研究与发展委员会（IMRB）
2019年12月，八大国际船东组织向IMO提交了一份提案，呼吁成立国际海事研究与发展委员会（IMRB），并通过IMRB来运作国际海事研发基金（IMRF），加速低碳和零碳燃料、能源系统和其他新的减排技术的研究、开发和部署。该提案一旦获得通过，将使海事部门对国际航运的脱碳负起集体责任。
在IMO GHG初步战略中，要求建立一个国际海事研究委员会（即提案中的IMRB）来协调和监督研发工作，并作为短期备选措施之一。根据该提案[4]，IMRF的资金将通过对全球航运公司（包括船东、船舶营运人等）所经营的船舶，每吨海运燃料强制征收2美元以筹措大约50亿美元的核心资金，用于加速低碳和零碳技术及燃料应用研究。
MEPC 75次会议就该项提案进行了初步审议，但各成员国在运营、行政、法律和管理方面上存在分歧。例如一些成员国认为IMO没有直接支持技术研发的先例，不清楚IMO如何确保所有国家都能平等地从技术研究和开发中获益，且不太可能解决小岛屿发展中国家和最不发达国家的具体需要等。鉴于对许多问题的意见没有协商一致，缺乏明确性，MEPC 75次会议并未就此形成结论性意见。
1.5 基于市场的减排机制措施
2003年，IMO大会通过了“国际海事组织有关减少船舶排放的温室气体”的决议，建议优先考虑技术、营运和基于市场的解决方案。而基于市场的减排机制，主要就是通过建立经济机制（碳排放交易、碳税（或燃油税）等经济手段），刺激减排主体（船东或船舶经营人）采取更具成本效益的方式提高船舶营运能效、减少温室气体排放。
自MECP 57次会议以来，各方陆续向MEPC提交市场机制方案，最终正式纳入谈判范畴的有7种机制，其中国际温室气体基金（GHG Fund）、港口征收排放费用（PSL）和基金+返还机制（RM）这三种方案是以碳税为特征（燃料-税费型）[5]。碳税是指根据船舶实际运营时的燃油消耗计算出船舶二氧化碳排放量，对船舶排放的二氧化碳征收税费，所征收的税款用于建立国际航运温室效应气体治理基金[6]。
在MEPC 59次会议上就基于市场的措施进行了深入讨论，大多数代表同意需要建立以市场为基础的机制，抵消日益增长的船舶排放量，为航运业提供奖励政策。会议制定并通过了进一步审议基于市场的措施的工作计划。MEPC 60会议上，收到了十项不同的提案，涵盖了碳税、排放交易、温室气体基金、能效激励等。IMO还成立了一个专家组，评估在多大程度上他们可以帮助国际航运、发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家减少温室气体排放，但始终无法对评估结果达成共识。2012年，鉴于建立市场机制的复杂性、敏感性、缺乏经济成本、收益和政策因素的考虑，以及发达国家和发展中国家在“共同但有区别的责任”原则与IMO的“无更优惠待遇”原则两项原则冲突方面存在严重分歧，关于市场机制的讨论被暂时搁置。
2 我国未来发展方向建议
2.1 推动多捐助者自愿信托基金强制化
《联合国气候变化框架公约》框架下建立的资金机制主要来自发达国家的捐助。在国际航运业减少船舶温室气体排放的资金机制方面，这应被视为首要考虑事项。然而，在国际航运业中，与减少船舶温室气体排放相关的财政机制明显不足，对发达国家的法律约束力也较低。IMO在2013年通过题为“促进技术合作和技术转让有关船舶能源效率的改进”的促进决议，该促进决议中承认了“共同但有区别的责任”原则。更重要的是“共同但有区别的责任”原则在IMO审议控制船舶温室气体排放措施的初步战略中得到了重新认可。但这些都是非强制性的，对发达国家没有任何要求[7]。多捐助者自愿信托基金目前也是以自愿捐助的形式。因此，我国应致力于推动该基金的强制化，责成发达国家向船舶温室气体减排提供持续稳定的资金，并将该资金用于支持发展中国家的减排能力建设，这样不仅可以保证稳定的资金来源，而且可以体现出发达国家与发展中国家相比所承担的区别责任。
国际航运业的现实情况是，大多数发展中国家仍然缺乏有效执行与船舶温室气体排放有关的强制性技术和操作措施的能力，原因是它们本国的航运能力不足。发达国家通过向发展中国家提供财政援助、技术合作和技术转让，无疑将帮助发展中国家的能力建设，提高技术和操作措施的实施。
2.2 积极制定国内船舶减排发展计划
国家行动计划是审查和进一步改进国家政策、工具、做法和行动的重要工具，可以在展示和传播各国在实现船舶温室气体减排方面所做的努力方面发挥重要作用。因此，我国想要在这方面拥有话语权，在跟紧国际步伐的同时，应主动进行船舶减排技术方面的研发，建议尽快制定国家和行业船舶减排发展计划，充分发挥国内外资源和优势，这有助于我国参与行业内相关标准的制定。
关键词：国际航运;温室气体;减排;能力建设;技术合作
中图分类号：X736 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）05-0131-04
为了共同应对全球气候变化，国际海事组织（IMO）一直以来都在推动航运业温室气体减排工作，2011年，IMO推出了“新船能效设计指数”作为新造船舶的能效衡量标准，2013年，又通过了关于促进与提高船舶能效有关的技术合作和技术转让的决议，通过各类项目向成员国提供技术援助。2018年4月，通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》，提出到2050年航运业温室气体排放相比2008年至少降低50%。2019年4月，通过了关于鼓励港口与航运业合作促进温室气体减排的决议，同年7月成立了多捐助者自愿信托基金，用于支持落实初步战略的能力建设与技术合作项目。2020年，IMO通过了鼓励成员国制定和提交国家行动计划的决议。此外，IMO还将在相关国际组织和发达国家的捐助下，巩固并扩大“全球海运能效伙伴（GloMEEP）”等技术合作项目的成果，启动了“GreenVoyage 2050”等新的合作项目。后续基于市场机制的措施也可能为能力建设与技术合作提供财政支持。
1 IMO船舶减排方面的能力建设与技术合作的目前发展
1.1 技术合作项目
1.1.1 低碳航运全球产业联盟（GIA）
低碳航运全球产业联盟（GIA）于2017年6月的减少船舶温室气体排放会间工作组（ISWG-GHG）第一次会议期间正式成立，其目标是开发创新的解决方案，以解决吸收和实施能效技术和操作措施的常见障碍。GIA是在全球环境基金（GEF）-联合国开发计划署（UNDP）-国际海事组织（IMO）GloMEEP项目框架下建立的，目前有17个成员，包括主要的船东和运营商、船级社、发动机和技术建造商和供应商、大数据提供商、石油公司和港口。GIA成员既为GIA基金提供资金，也为实施具体活动提供技术投入，支持航运业向低碳未来过渡。
目前，GIA在进一步推进优先合作的活动有船舶准时到港（JIT Arrival），通过提前向船舶发送需要到达的时间信息，允许船舶调整到最佳航速，让船舶准时到达港口以获得泊位，从而节省燃油和减少排放。实施JIT需要港口当局、码头运营商、船东和租船人以及港口服务提供商之间的合作，例如沟通泊位可用性，并交换准确的船舶到达和离港时间的信息。GIA还制定了一份JIT到港指南，旨在向港口和航运部门以及港口和海事管理部门，提供有关如何促进船舶准时到港的信息和建议，优化港口停靠业务流程。GIA的工作将延长至2023年12月31日，鉴于GloMEEP项目已于2019年12月31日终止，GIA将在GreenVoyage 2050项目框架下继续运作。
1.1.2 GreenVoyage 2050
GreenVoyage 2050是挪威和IMO的合作项目[1]，最初将运行两年，预计将持续到2023年。该项目目前已经启动，支持包括小岛屿发展中国家（SIDS）和最不发达国家（LDCs）在内的发展中国家，履行它们对国际航运相关气候变化和能效目标的承诺。该项目将汇集监管机构、港口、航运公司、技术开发人员和供应商、开发银行和其他主要合作伙伴，补充和扩大GloMEEP项目，并支持各国执行国家船舶减排战略（NSERS）/国家行动计划（NAP）中确定的具体措施。
该项目包括三个主要工作：法律和政策改革，以支持实现IMO温室气体初步战略的实施;开展低碳航运和清洁港口能力建设活动;技术合作、创新和示范。该项目旨在扩大政府和港口管理能力，进行法律和政策改革，为每个国家制定国家行动计划、促进私营部门伙伴关系、技术传播和提供试点示范项目，通过动员全球专家提供正确的解决方案、知识和融资，加强集体行动，实现船舶和港口大幅减排，并与政策制定者合作，以增加低碳航运项目的资金流动。该项目将通过与技术提供者和投资者团体的合作，将发展中国家与它们寻求的创新和相关技术联系起来，增加私营企业的参与。
IMO邀请两类国家参加该项目：在最初两年的项目期间将选择新试点国家 （NPCs）和先驱试点国家（PPCs）。新试点国家将复制GloMEEP的核心活动，有效执行MARPOL公约附则VI而进行的法律和政策改革，以及各国编制一份排放基线报告、制定港口减排战略等。先驱试点国家将从已经制定了国家船舶减排战略或国家行动计划的国家中选出，其重点在国家船舶减排战略/国家行动计划的落实，并推进试点示范项目。
1.2 多捐助者自愿信托基金（GHG TC-Trust Fund）
多捐助者信托基金是通过汇集机制为具有战略意义的具体方案提供捐助的一种方式。它为执行具体活动或项目提供了更灵活、更可预测和更协调的资金。在MECP 73次会议上，同意了建立该信托基金的必要性，MEPC 74次会议上，批准了“GHG TC-Trust Fund”的建立及其职权范围。 该信托基金于2019年7月2日建立，到目前为止，马来西亚政府和法国政府分别捐助了10000美金和80209美金。
该信托基金的目的是“为技术合作和能力建设活动提供一个专门的资金来源，以支持落实国际海事组织关于减少船舶温室气体排放的初步温室气体战略”，其资金来源包括各IMO成员国、联合国機构、国际组织和其他实体的自愿捐款，以及任何来自投资或信托基金结余的收入。该信托基金专门为小岛屿发展中国家和最不发达国家提供支助，并且可以作为财政支持的一部分，包括将商业资金来源与慈善资金结合起来的“混合融资”，以及投资者与政府合作建设基础设施。 1.3 自愿性国家行动计划（NAP）
IMO的GHG初步战略中的一项短期备选措施，包括了鼓励制定和更新国家行动计划，随后通过的MEPC.323（74）号决议请成员国鼓励港口和航运部门之间自愿合作。在这样的背景下，中国联合其他国家制定并向MEPC 75次会议上提交了关于鼓励成员国提交国家行动计划的决议草案，最终予以通过。建议国家行动计划可包括但不限于：（a）改善国内体制和立法安排，以有效执行IMO现有文书;（b）开展进一步提高船舶能效的活动;（c）开展研究，推进可替代低碳和零碳燃料的使用;（d）根据MEPC.323（74）号决议，加快港口减排活动;（e）促进能力建设、提高认识和区域合作;（f）促进绿色航运基础设施的发展。请成员国根据本国国情和优先事项，详细说明它们为支持船舶减排而制定或计划作出的安排（法律、政策、体制等）[2]。
目前，挪威已于2019年6月向MEPC 75次会议提交了国家行动计划[3]，其目标是到2030年将国内航运和渔业的排放减少一半，并為所有船舶类别制定低排放和零排放的解决方案。计划考虑针对不同类型船舶采取可能的措施和政策文件计划中包括的方式有：推动逐步采用带有电力推进系统的渡轮并纳入到今后渡轮和高速船的采购过程中;对于海上支援船已逐步采用绿色技术;对于近海支援船，要求使用电池混合动力船舶和岸电等。
1.4 国际海事研究与发展委员会（IMRB）
2019年12月，八大国际船东组织向IMO提交了一份提案，呼吁成立国际海事研究与发展委员会（IMRB），并通过IMRB来运作国际海事研发基金（IMRF），加速低碳和零碳燃料、能源系统和其他新的减排技术的研究、开发和部署。该提案一旦获得通过，将使海事部门对国际航运的脱碳负起集体责任。
在IMO GHG初步战略中，要求建立一个国际海事研究委员会（即提案中的IMRB）来协调和监督研发工作，并作为短期备选措施之一。根据该提案[4]，IMRF的资金将通过对全球航运公司（包括船东、船舶营运人等）所经营的船舶，每吨海运燃料强制征收2美元以筹措大约50亿美元的核心资金，用于加速低碳和零碳技术及燃料应用研究。
MEPC 75次会议就该项提案进行了初步审议，但各成员国在运营、行政、法律和管理方面上存在分歧。例如一些成员国认为IMO没有直接支持技术研发的先例，不清楚IMO如何确保所有国家都能平等地从技术研究和开发中获益，且不太可能解决小岛屿发展中国家和最不发达国家的具体需要等。鉴于对许多问题的意见没有协商一致，缺乏明确性，MEPC 75次会议并未就此形成结论性意见。
1.5 基于市场的减排机制措施
2003年，IMO大会通过了“国际海事组织有关减少船舶排放的温室气体”的决议，建议优先考虑技术、营运和基于市场的解决方案。而基于市场的减排机制，主要就是通过建立经济机制（碳排放交易、碳税（或燃油税）等经济手段），刺激减排主体（船东或船舶经营人）采取更具成本效益的方式提高船舶营运能效、减少温室气体排放。
自MECP 57次会议以来，各方陆续向MEPC提交市场机制方案，最终正式纳入谈判范畴的有7种机制，其中国际温室气体基金（GHG Fund）、港口征收排放费用（PSL）和基金+返还机制（RM）这三种方案是以碳税为特征（燃料-税费型）[5]。碳税是指根据船舶实际运营时的燃油消耗计算出船舶二氧化碳排放量，对船舶排放的二氧化碳征收税费，所征收的税款用于建立国际航运温室效应气体治理基金[6]。
在MEPC 59次会议上就基于市场的措施进行了深入讨论，大多数代表同意需要建立以市场为基础的机制，抵消日益增长的船舶排放量，为航运业提供奖励政策。会议制定并通过了进一步审议基于市场的措施的工作计划。MEPC 60会议上，收到了十项不同的提案，涵盖了碳税、排放交易、温室气体基金、能效激励等。IMO还成立了一个专家组，评估在多大程度上他们可以帮助国际航运、发展中国家、最不发达国家和小岛屿发展中国家减少温室气体排放，但始终无法对评估结果达成共识。2012年，鉴于建立市场机制的复杂性、敏感性、缺乏经济成本、收益和政策因素的考虑，以及发达国家和发展中国家在“共同但有区别的责任”原则与IMO的“无更优惠待遇”原则两项原则冲突方面存在严重分歧，关于市场机制的讨论被暂时搁置。
2 我国未来发展方向建议
2.1 推动多捐助者自愿信托基金强制化
《联合国气候变化框架公约》框架下建立的资金机制主要来自发达国家的捐助。在国际航运业减少船舶温室气体排放的资金机制方面，这应被视为首要考虑事项。然而，在国际航运业中，与减少船舶温室气体排放相关的财政机制明显不足，对发达国家的法律约束力也较低。IMO在2013年通过题为“促进技术合作和技术转让有关船舶能源效率的改进”的促进决议，该促进决议中承认了“共同但有区别的责任”原则。更重要的是“共同但有区别的责任”原则在IMO审议控制船舶温室气体排放措施的初步战略中得到了重新认可。但这些都是非强制性的，对发达国家没有任何要求[7]。多捐助者自愿信托基金目前也是以自愿捐助的形式。因此，我国应致力于推动该基金的强制化，责成发达国家向船舶温室气体减排提供持续稳定的资金，并将该资金用于支持发展中国家的减排能力建设，这样不仅可以保证稳定的资金来源，而且可以体现出发达国家与发展中国家相比所承担的区别责任。
国际航运业的现实情况是，大多数发展中国家仍然缺乏有效执行与船舶温室气体排放有关的强制性技术和操作措施的能力，原因是它们本国的航运能力不足。发达国家通过向发展中国家提供财政援助、技术合作和技术转让，无疑将帮助发展中国家的能力建设，提高技术和操作措施的实施。
2.2 积极制定国内船舶减排发展计划
国家行动计划是审查和进一步改进国家政策、工具、做法和行动的重要工具，可以在展示和传播各国在实现船舶温室气体减排方面所做的努力方面发挥重要作用。因此，我国想要在这方面拥有话语权，在跟紧国际步伐的同时，应主动进行船舶减排技术方面的研发，建议尽快制定国家和行业船舶减排发展计划，充分发挥国内外资源和优势，这有助于我国参与行业内相关标准的制定。