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摘 要：挪用公款罪不仅是一种职务犯罪，还是一种多发性的刑事犯罪，近几年来其发案率呈上升趋势。此罪侵犯的客体具有复杂性，即不仅侵害了公共财物的使用权，而且严重破坏了国家工作人员职务行为的廉洁性，损害了人民公仆的形象，玷污了党和政府的声誉。国家工作人员利用职务上的便利，将公款挪归个人使用的行为，是一种违背职责，滥用职权的腐败行为，与国家法律法规对公务行为的廉洁性的要求相悖。鉴于其对社会的危害甚为严重，司法部门必须加大打击力度，尽可能排除其对经济建设的干扰和破坏，立法机关应当进一步完善对本罪的立法。本文拟就挪用公款罪的概述，以及挪用公款“归个人使用”、挪用公款具体用途和“三个月期限”等三个方面存在的问题进行探讨。
关键词：公款；归个人使用；具体用途；三个月期限
第一节 挪用公款罪概述及其对“公款”的界定
根据现行刑法第384条的规定，挪用公款是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的行为。如果单从该条法律规定的字面意思来看，我们可以得知，挪用公款罪的犯罪对象有两类：其一是公款；其二是用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、款物，简称特定款物。虽然，法律对公款的界定做了如此的规定，但在司法实践中对“公款”的界定，并非如此简单。
（一）“公款”的含义与范围
所谓“公款”，顾名思义，是指公共款项。首先，必须是“公共”款项。结合刑法第91条关于公共财产的规定，公共款项应指：1、国有款项，具体包括各类国家机关的公款、各级各类的国有公司、企业的公款、各级各类国有事业单位的公款等；2、劳动群众集体所有的款项，具体包括乡镇企业、街道企业、村办企业等集体所有制企业，以及供销合作社、信用合作社等集体经济组织的公款等；3、用于扶贫或者其他公益事业的社会捐助的款项或专项基金的财产；4、在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产。其次，必须是公“款”，典型意义上的公款表现为货币，包括人民币，人民币外汇券和外汇；而汇票、本票、支票、股票、债券等有价证券，是公款的特殊形式。因为根据最高人民检察院于1997年10月13日作出的《关于挪用国库券如何定性问题的批复》指出，“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公有的或本单位的国库券的行为以挪用公款论，符合刑法第384条、第272第第2款规定的情形构成犯罪的，按挪用公款罪追究刑事责任。”
（二）一般“公物”能否成为本罪的犯罪对象
一般“公物”能否成为本罪的犯罪对象？学术界有两种不同的观点。一种观点认为，公款和公物都属于公共财产，两者并无本质的区别，应受到同等的刑法保护。况且，公物可以折价为公款，所以追究挪用公物行为的刑事责任并不存在刑事诉讼上的障碍；另一种观点则认为，一般的公物不能成为本罪的犯罪对象，因为我国的刑法典明确限定了本罪的犯罪对象的范围，即不包括一般的公物。如果把公物认为是本罪的犯罪对象，那么就违反了刑法的罪刑法定原则[4]。
笔者比较倾向于第二种观点，理由在于，其一，根据罪行法定原则，任何刑法解释都不能超出刑法用语所可能具有的含义；其二，根据最高人民检察院《关于国家工作人员挪用非特定公物能否定罪的请示的批复》中明确规定：“刑法第384条规定的挪用公款中未包含挪用非特定公物归个人使用的行为，对该行为不以挪用公款罪论处。如构成其他犯罪的，依照刑法的相关规定定罪处罚。”因此，笔者认为，一般公物不能成为挪用公款罪的犯罪对象。
（三）对挪用单位“小金库”中款项的行为的认识
在现实生活中，单位非法设立“小金库”的现象可谓相当普遍。在这一过程中，也常伴随有“经营”“小金库”的有关国家工作人员大肆挪用“小金库”库款的情况。对这种行为能否以挪用公款罪论处呢？笔者认为可以。究其原因主要体现在以下几个方面：1、从性质上看，单位“小金库”中的库款在性质上属于公款，因为库款是单位从本该上交国家的款项中非法截留下来的；2、从侵犯客体上看，挪用“小金库”库款的行为虽然谈不上对擅设“小金库”的单位的公款占有权、使用权、收益权的侵犯，但最终还是侵害了国家对这部分款项的占有权、使用权、收益权；3、从规制的目的上来讲，以挪用公款罪来规制这类行为，并非默认私设的“小金库”行为的合法性，而是出于维护国家对该款项的所有权的需要。
第二节 对“归个人使用”的质疑
挪用公款归个人使用中的“归个人使用”是挪用公款罪的构成要件之一，是审查判断一行为是否构成挪用公款罪的重要方面。法律对挪用公款归个人使用如此定性本无可厚非，但却认为挪用公款“归公家使用”不构成犯罪，这明显与刑法的基本原则不相适应。笔者认为将挪用公款“归公家使用”的行为也应规定为犯罪。因为只有这样，才能体现刑法的公正与合理，挪用公款的犯罪行为也才能真正得到有效的打击和防范。
“归个人使用”，如果单从字面上看，这是一个比较明确的概念，即公款的使用人是个人，而不是单位。但实际上它的内涵却很丰富。1998年，最高人民法院在相关规定中指出，挪用公款“归个人使用”，包括挪用者本人使用或者给他人使用，挪用公款给私有公司、企业使用的，属于挪用公款归个人使用。2001年，最高人民法院在有关司法解释中规定，国家工作人员利用职务上的便利，以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用的，或者为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用的，均属于挪用公款归个人使用。2002年，全国人大常委会规定，挪用公款归个人使用是指：1、将公款供本人、亲友或者是其他自然人使用的；2、以个人名义将公款供其他单位使用；3、个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。通过比较上述三个法律解释，我们可以看出《人大解释》不仅更为全面、更为宽泛地界定了“挪用公款归个人使用”的适用范围，而且隐约中含有扩大解释的倾向。上述三个法律解释的不同，表明立法和司法部门对挪用公款罪的构成要件内涵的理解从形式走向了实质。 根据刑法第384条的规定和以上司法、人大的解释，我们可以得知，挪用公款的三种情况都以挪用公款“归个人使用”为前提，即挪用公款归个人使用的，构成挪用公款罪。但是，如果行为人将挪用的公款给国有公司、企业或混合所有制的公司、企业和国家机关等使用，则不构成本罪。同样是挪用了公款，但在归罪方面却不相同，这显然是不合理的，因为行为人无论挪用公款给上述单位使用还是归个人使用，都侵犯了公务行为的廉洁性和公款的所有权。举两个例子加以说明：1、某市财政局出纳陈某挪用公款10万元给起朋友吴某，解决了吴某私营企业流动资金的一时短缺的问题，使该厂得以度过难关，吴某在2个月内就及时还清了公款。由于企业生产经营良好，企业不仅解决了一部分人的就业问题，而且上缴了不少税收给国家。2、某县社会保障局出纳王某挪用社保基金10万元给一国有企业投资不动产，结果投资失败，本息尽失，给社会造成极坏的影响。如果我们单从行为的社会危害性对上述两个例子进行分析，很显然陈某的行为造成的社会危害性远远小于王某。但是，如果我们根据刑法的规定对上述两个例子进行定性，将会得出一个让人无法接受的结果，即陈某构成挪用公款罪而王某却不构成，社会正义的缺失由此可见。
综观世界各国对挪用公共款物行为的规定，我们可以得知，现代西方国家的刑法上普遍认为挪用公共款物的行为本身就具有社会危害性，因而也就应该追究刑事责任。英美法系国家大多把挪用型犯罪作为盗用罪而规定在盗窃罪中，大陆法系的国家则大多把挪用型的犯罪和其他相接近的犯罪一并规定为侵占罪。如意大利刑法典第626条规定：“仅为暂时使用而窃取，使用后拟返还者，告泄乃论之盗窃罪。”在英美法系的国家里规定为盗用罪，指受物主委托实行财产非法转移的行为，盗用罪的主体明确规定包括政府职员等。显然，各国虽然对挪用型犯罪的规定各有不同，但都没有将挪用公款使用者是公有企业或私有企业作为区分罪与非罪的要件[6]。
总之，笔者认为立法者有必要取消挪用公款给私有单位使用和给非私有单位使用区别对待的做法，而将挪用公款给非私有单位使用的行为也规定为犯罪。这样，方能体现出刑法的公正与合理，挪用公款的犯罪行为也才能真正得到有效的打击和防范[7]。
第三节 对挪用公款具体用途的质疑
挪用公款罪从本质上说是一种职务犯罪，即只要行为人明知是公款，而且利用职务之便予以挪用，就构成挪用公款罪。挪用公款的使用去向（或者说是使用用途），是否会影响挪用行为的社会危害性，是否有必要纳入犯罪构成要件，学术界至今仍未能达成统一的认识，还存在着较大的分歧。
刑法第384条和1998年4月6日最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》，针对挪用公款归个人使用的三种具体用途分别规定了不同的挪用数额和挪用时间的限制条件。具体表现为：挪用公款用于营利活动、非法活动以外的其他个人用途的，不仅有数额较大的限制，而且有超过三个月未还的时间限制；挪用公款归个人进行营利活动的，只有数额较大的限制，而没有挪用时间的限制；挪用公款归个人进行非法活动的，既无挪用数额的限制，也没有挪用时间的限制。法律做出这样的规定，实质上使挪用公款后的具体用途成了构成挪用公款罪的必备要件。很多学者都认为，刑法之所以会做出这样的规定，可能是因为立法者认为被挪用的公款的具体用途的不同，会决定挪用公款行为的社会危害性也随之不同，故而认为其具体用途也应该成为挪用公款罪的构成要件之一。但是，这无论是从刑事立法的原理角度还是从刑法体系的协调以及司法实践角度，都是缺乏科学性和合理性的。
针对法律的这一规定，很多学者提出质疑。有的学者认为应当取消挪用公款后归个人使用的三种具体用途的规定，而只将用途问题作为情节严重的情况之一加以考虑，建议只要挪用公款的数额达到法律规定的较大数额，且时间较长的，无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均成立挪用公款罪[8]。而有的学者则认为，挪用公款的具体用途，在不同的情况下，会产生不同的影响，即：有时影响犯罪构成；有时只影响量刑，而不影响定性。比如在以下三种情况下，具体用途所起的作用就不同：数额不够较大，时间不论是否超过三个月，用途影响罪与非罪；数额较大，时间不足三个月，用途影响罪与非罪；数额较大，时间超过三个月，用途不影响定罪，只影响量刑[9]。笔者同意前面学者的观点，即只要挪用公款的数额达到法律规定的较大数额，且时间较长的，无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均成立挪用公款罪。笔者之所以这样认为，究其原因主要体现在以下四个方面：
第一，笔者认为挪用公款罪的既遂，并不以公款是否已被实际使用为标志，而是以公款的占有权是否已被非法转移为标志。因为，一旦公款被非法挪动即公款的占有权、使用权和收益权就已经遭到实际侵害，危害结果即已发生，至于公款是否被实际使用，被用于何种用途，对本罪的认定毫无影响。
第二，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款罪的客观构成要件之一，不符合我国刑事立法根据目的行为确定犯罪构成要件的原则。我们知道，犯罪目的和犯罪动机作为犯罪主观方面的因素，在司法实践中对于区分罪与非罪、此罪与彼罪以及刑罚的适用均具有十分重要的影响。犯罪行为有目的和动机之分，目的是行为人实施犯罪行为希望产生的危害结果，而犯罪动机则是使行为人决意实施犯罪行为的内心起因。在一般情况下，目的总是违法的，而动机却不一定违法。具体到挪用公款罪中，挪用的行为显然属于挪用公款的目的行为，该行为的实施必然对国家、集体的公共财产所有权以及国家公职人员职务行为的廉洁性构成侵犯，而挪用公款后对公款的具体使用行为不一定都具有社会危害性，比如挪用公款给亲人治病，给孩子上学等，这些都没有社会危害性。因而，笔者建议立法机关只需将挪用公款的目的行为规定为挪用公款罪的客观构成要件即可，而无须对挪用公款罪的动机行为再做出规定[10]。
第三，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款罪的客观构成要件之一，违背了刑法罪责刑相适应原则，在很多情况下容易引起罪刑关系的不相协调。因为决定挪用公款行为社会危害性大小的因素是：挪用的公款数额、公款性质以及挪用时间的长短，而非挪用公款后的具体用途。 第四，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一，将会给司法机关在司法实践中的工作带来诸多困难。我们知道，司法机关可以通过账本、报表、银行账户和会计报告等大量书证、物证等来对挪用公款行为进行确认，但是司法机关对挪用后的具体用途的确定，在大多数情况下只能依赖于犯罪嫌疑人的口供，然后再针对犯罪嫌疑人所提供的口供去调查相关的证据，可以说司法机关在对挪用后的具体用途的认定上处于极其被动的处境。更有甚者，在司法实践中，犯罪嫌疑人不配合，做假口供的情况屡见不鲜，在这种处境下，如果还将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一就会给结案带来极大的困难。
总之，笔者认为现行刑法以及司法解释将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一的做法是不可取的，建议立法者有必要取消对这一要件的规定，即：只要挪用公款的数额较大，时间较长，而无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均构成本罪。当然，笔者的观点并不是意味着完全不用考虑公款挪用后的具体用途，而是仅仅把挪用公款后的具体用途作为本罪的一个量刑情节予以考虑。比如，在挪用公款后进行的违法活动又构成犯罪的情况下，就应另立罪名与挪用公款罪并罚；在挪用公款后进行的违法活动尚未达到犯罪的程度的情况下，可以将其作为挪用公款罪量刑时从重处罚的情节。
第四节 对三个月期限的质疑
根据刑法第384条的规定和1998年最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定，我们知道，挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月未还的，是构成挪用公款罪的要件之一。那么，何谓“超过三个月未还”呢？对此，当前的理论界大概存在着三种不同的认识。第一种观点认为，“超过三个月未还”是指案发前未还[11]；第二种观点认为，只要是超过三个月（哪怕只是超过一天）还未归还，就具备了定罪的要件，而不管是案发前还是案发后[12]；第三种观点认为，“超过三个月未还”的规定有纵容犯罪之嫌，立法应予以改进[13]。
笔者同意第三种观点。具体原因主要表现在以下几个方面：
第一，根据法律中对“三个月期限”的规定，我们可以得出这样的认识，即：挪用公款归个人使用，数额较大，且挪用时间正好为三个月的不构成犯罪，但是挪用时间只要超过一天的就构成犯罪，这显然是让人难以接受的。笔者认为，挪用时间的长短固然会影响到该行为社会危害性的大小，但其不该成为挪用公款罪的构成要件之一。笔者猜测，立法上之所以对挪用公款罪规定这样一个“三个月期限”，也许是为了使这种情形成立犯罪的社会危害程度与行为人挪用公款进行非法活动或者挪用数额较大进行营利活动的社会危害程度相当。可以说，立法机关的出发点是好的，但是这明显违背了刑法强调的罪责刑相适应原则。
第二，我们知道法律作为一种社会规范，都有不同程度的威慑作用和预防违法犯罪行为的作用。但是，挪用公款罪中关于“三个月的期限”的规定，不但没有起到威慑和预防违法犯罪行为的作用，反而让一些本来没有胆量以身试法的、没考虑过要挪用公款的国家工作人员，产生了挪用公款的念头，有的人甚至为此付出了实际的行动。笔者认为，挪用公款罪中关于“三个月的期限”的规定明显违反了刑事立法的精神，其有纵容犯罪之嫌，立法应予以改进。众所周知，能挪用公款者，往往是身居高官或者要职的人员，即：他们对挪用的公款有一定的管理、控制或者处分的权力。他们之所以敢挪用公款，是因为法律给了他们三个月的缓冲期，他们相信其凭借手中的权利完全有能力在“三个月的期限”内把挪用的款项归还。在那种情况下，他们或许会有这样几种想法：我只是借公款来用几天而已；这个投资项目是肯定能赚钱的，我先借公款投资，等赚了钱就归还，只要我借用的时间不超过三个月就万事大吉------于是，他们就在这些念头的支配下，挪用了公款。此时的他们犯了一个致命的错误，即他们忽视了对“意外总是无处不在”的考虑。最终，那些在挪用公款之前，相信自己能在三个月期限内归还公款的人，因为意外的出现无法归还挪用的公款，最终东窗事发，纷纷落马。“三个月的期限”纵容犯罪的同时也导致了犯罪。
总之，笔者认为“三个月期限”，不能成为决定是否构成挪用公款罪的要件之一，而应将其作为量刑的一个情节加以考虑。
挪用公款罪是一个比较新的罪名，它不同于那些传统罪名，故其在实践和理论中必然会存在比较多的分歧，在立法上仍存在许多需要完善的地方。在综合各方学者观点的基础上，笔者认为，为了让挪用公款罪的法律规定，能更好的惩罚挪用公款行为，保护公私财产的所有权，维护公务行为的廉洁性和国家工作人员公仆的形象，立法机关有必要对挪用公款罪的法律规定做出如下表述：国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人或者其他单位使用，数额较大的，是挪用款物罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。
参考文献：
[1]袁登明，《刑法45讲》[M]，人民法院出版社2006年版，第365页
[2]杨春洗、杨敦先主编，《中国刑法论》第2版[M]，北京大学出版社1998年版，第624页
[3]刘生荣、但伟，《腐败七罪精要》[M]，中国方正出版社2001年版，第108页
[4]志刚，《惩治职务犯罪疑难问题司法对策》上册[M]，吉林人民出版社，第537页
[5]于志刚主编，《多发十种职务犯罪的定罪与量刑》[M]，中国方正出版社2001年版，第457页
[6]吴学斌，《论挪用公款罪的立法完善》[J]，《国家检察官学院学报》2002年6月，第10卷增刊
[7]孙力主编，《公务活动中犯罪界限的司法认定》[M]，中国检察出版社2001年版，第92-93页
[8]吕桂芬：《挪用公款罪认定中的若干疑难问题》[J]，《国家检察官学院学报》2000年第2期
[9]高峻、肖露，《挪用公款归个人使用的用途对犯罪构成的影响》[J]，载于《检察实践》2000年5月，第32页
[10]周振想主编：《公务犯罪研究综述》[M]，法律出版社，第156页
[11]王定，《刑法实务若干问题研讨》[M]，中国人民公安大学出版社1999年版，第147页
[12]高铭暄，《刑法专论》（下）[M]，高等教育出版社，第864页
[13]刘兴树，《挪用公款罪的准确认定与立法改进争议》[J]，《湖南省政法管理干部学院学报》2004年4月
注：J—期刊；M—书
关键词：公款；归个人使用；具体用途；三个月期限
第一节 挪用公款罪概述及其对“公款”的界定
根据现行刑法第384条的规定，挪用公款是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的行为。如果单从该条法律规定的字面意思来看，我们可以得知，挪用公款罪的犯罪对象有两类：其一是公款；其二是用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、款物，简称特定款物。虽然，法律对公款的界定做了如此的规定，但在司法实践中对“公款”的界定，并非如此简单。
（一）“公款”的含义与范围
所谓“公款”，顾名思义，是指公共款项。首先，必须是“公共”款项。结合刑法第91条关于公共财产的规定，公共款项应指：1、国有款项，具体包括各类国家机关的公款、各级各类的国有公司、企业的公款、各级各类国有事业单位的公款等；2、劳动群众集体所有的款项，具体包括乡镇企业、街道企业、村办企业等集体所有制企业，以及供销合作社、信用合作社等集体经济组织的公款等；3、用于扶贫或者其他公益事业的社会捐助的款项或专项基金的财产；4、在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产。其次，必须是公“款”，典型意义上的公款表现为货币，包括人民币，人民币外汇券和外汇；而汇票、本票、支票、股票、债券等有价证券，是公款的特殊形式。因为根据最高人民检察院于1997年10月13日作出的《关于挪用国库券如何定性问题的批复》指出，“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公有的或本单位的国库券的行为以挪用公款论，符合刑法第384条、第272第第2款规定的情形构成犯罪的，按挪用公款罪追究刑事责任。”
（二）一般“公物”能否成为本罪的犯罪对象
一般“公物”能否成为本罪的犯罪对象？学术界有两种不同的观点。一种观点认为，公款和公物都属于公共财产，两者并无本质的区别，应受到同等的刑法保护。况且，公物可以折价为公款，所以追究挪用公物行为的刑事责任并不存在刑事诉讼上的障碍；另一种观点则认为，一般的公物不能成为本罪的犯罪对象，因为我国的刑法典明确限定了本罪的犯罪对象的范围，即不包括一般的公物。如果把公物认为是本罪的犯罪对象，那么就违反了刑法的罪刑法定原则[4]。
笔者比较倾向于第二种观点，理由在于，其一，根据罪行法定原则，任何刑法解释都不能超出刑法用语所可能具有的含义；其二，根据最高人民检察院《关于国家工作人员挪用非特定公物能否定罪的请示的批复》中明确规定：“刑法第384条规定的挪用公款中未包含挪用非特定公物归个人使用的行为，对该行为不以挪用公款罪论处。如构成其他犯罪的，依照刑法的相关规定定罪处罚。”因此，笔者认为，一般公物不能成为挪用公款罪的犯罪对象。
（三）对挪用单位“小金库”中款项的行为的认识
在现实生活中，单位非法设立“小金库”的现象可谓相当普遍。在这一过程中，也常伴随有“经营”“小金库”的有关国家工作人员大肆挪用“小金库”库款的情况。对这种行为能否以挪用公款罪论处呢？笔者认为可以。究其原因主要体现在以下几个方面：1、从性质上看，单位“小金库”中的库款在性质上属于公款，因为库款是单位从本该上交国家的款项中非法截留下来的；2、从侵犯客体上看，挪用“小金库”库款的行为虽然谈不上对擅设“小金库”的单位的公款占有权、使用权、收益权的侵犯，但最终还是侵害了国家对这部分款项的占有权、使用权、收益权；3、从规制的目的上来讲，以挪用公款罪来规制这类行为，并非默认私设的“小金库”行为的合法性，而是出于维护国家对该款项的所有权的需要。
第二节 对“归个人使用”的质疑
挪用公款归个人使用中的“归个人使用”是挪用公款罪的构成要件之一，是审查判断一行为是否构成挪用公款罪的重要方面。法律对挪用公款归个人使用如此定性本无可厚非，但却认为挪用公款“归公家使用”不构成犯罪，这明显与刑法的基本原则不相适应。笔者认为将挪用公款“归公家使用”的行为也应规定为犯罪。因为只有这样，才能体现刑法的公正与合理，挪用公款的犯罪行为也才能真正得到有效的打击和防范。
“归个人使用”，如果单从字面上看，这是一个比较明确的概念，即公款的使用人是个人，而不是单位。但实际上它的内涵却很丰富。1998年，最高人民法院在相关规定中指出，挪用公款“归个人使用”，包括挪用者本人使用或者给他人使用，挪用公款给私有公司、企业使用的，属于挪用公款归个人使用。2001年，最高人民法院在有关司法解释中规定，国家工作人员利用职务上的便利，以个人名义将公款借给其他自然人或者不具有法人资格的私营独资企业、私营合伙企业等使用的，或者为谋取个人利益，以个人名义将公款借给其他单位使用的，均属于挪用公款归个人使用。2002年，全国人大常委会规定，挪用公款归个人使用是指：1、将公款供本人、亲友或者是其他自然人使用的；2、以个人名义将公款供其他单位使用；3、个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的。通过比较上述三个法律解释，我们可以看出《人大解释》不仅更为全面、更为宽泛地界定了“挪用公款归个人使用”的适用范围，而且隐约中含有扩大解释的倾向。上述三个法律解释的不同，表明立法和司法部门对挪用公款罪的构成要件内涵的理解从形式走向了实质。 根据刑法第384条的规定和以上司法、人大的解释，我们可以得知，挪用公款的三种情况都以挪用公款“归个人使用”为前提，即挪用公款归个人使用的，构成挪用公款罪。但是，如果行为人将挪用的公款给国有公司、企业或混合所有制的公司、企业和国家机关等使用，则不构成本罪。同样是挪用了公款，但在归罪方面却不相同，这显然是不合理的，因为行为人无论挪用公款给上述单位使用还是归个人使用，都侵犯了公务行为的廉洁性和公款的所有权。举两个例子加以说明：1、某市财政局出纳陈某挪用公款10万元给起朋友吴某，解决了吴某私营企业流动资金的一时短缺的问题，使该厂得以度过难关，吴某在2个月内就及时还清了公款。由于企业生产经营良好，企业不仅解决了一部分人的就业问题，而且上缴了不少税收给国家。2、某县社会保障局出纳王某挪用社保基金10万元给一国有企业投资不动产，结果投资失败，本息尽失，给社会造成极坏的影响。如果我们单从行为的社会危害性对上述两个例子进行分析，很显然陈某的行为造成的社会危害性远远小于王某。但是，如果我们根据刑法的规定对上述两个例子进行定性，将会得出一个让人无法接受的结果，即陈某构成挪用公款罪而王某却不构成，社会正义的缺失由此可见。
综观世界各国对挪用公共款物行为的规定，我们可以得知，现代西方国家的刑法上普遍认为挪用公共款物的行为本身就具有社会危害性，因而也就应该追究刑事责任。英美法系国家大多把挪用型犯罪作为盗用罪而规定在盗窃罪中，大陆法系的国家则大多把挪用型的犯罪和其他相接近的犯罪一并规定为侵占罪。如意大利刑法典第626条规定：“仅为暂时使用而窃取，使用后拟返还者，告泄乃论之盗窃罪。”在英美法系的国家里规定为盗用罪，指受物主委托实行财产非法转移的行为，盗用罪的主体明确规定包括政府职员等。显然，各国虽然对挪用型犯罪的规定各有不同，但都没有将挪用公款使用者是公有企业或私有企业作为区分罪与非罪的要件[6]。
总之，笔者认为立法者有必要取消挪用公款给私有单位使用和给非私有单位使用区别对待的做法，而将挪用公款给非私有单位使用的行为也规定为犯罪。这样，方能体现出刑法的公正与合理，挪用公款的犯罪行为也才能真正得到有效的打击和防范[7]。
第三节 对挪用公款具体用途的质疑
挪用公款罪从本质上说是一种职务犯罪，即只要行为人明知是公款，而且利用职务之便予以挪用，就构成挪用公款罪。挪用公款的使用去向（或者说是使用用途），是否会影响挪用行为的社会危害性，是否有必要纳入犯罪构成要件，学术界至今仍未能达成统一的认识，还存在着较大的分歧。
刑法第384条和1998年4月6日最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》，针对挪用公款归个人使用的三种具体用途分别规定了不同的挪用数额和挪用时间的限制条件。具体表现为：挪用公款用于营利活动、非法活动以外的其他个人用途的，不仅有数额较大的限制，而且有超过三个月未还的时间限制；挪用公款归个人进行营利活动的，只有数额较大的限制，而没有挪用时间的限制；挪用公款归个人进行非法活动的，既无挪用数额的限制，也没有挪用时间的限制。法律做出这样的规定，实质上使挪用公款后的具体用途成了构成挪用公款罪的必备要件。很多学者都认为，刑法之所以会做出这样的规定，可能是因为立法者认为被挪用的公款的具体用途的不同，会决定挪用公款行为的社会危害性也随之不同，故而认为其具体用途也应该成为挪用公款罪的构成要件之一。但是，这无论是从刑事立法的原理角度还是从刑法体系的协调以及司法实践角度，都是缺乏科学性和合理性的。
针对法律的这一规定，很多学者提出质疑。有的学者认为应当取消挪用公款后归个人使用的三种具体用途的规定，而只将用途问题作为情节严重的情况之一加以考虑，建议只要挪用公款的数额达到法律规定的较大数额，且时间较长的，无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均成立挪用公款罪[8]。而有的学者则认为，挪用公款的具体用途，在不同的情况下，会产生不同的影响，即：有时影响犯罪构成；有时只影响量刑，而不影响定性。比如在以下三种情况下，具体用途所起的作用就不同：数额不够较大，时间不论是否超过三个月，用途影响罪与非罪；数额较大，时间不足三个月，用途影响罪与非罪；数额较大，时间超过三个月，用途不影响定罪，只影响量刑[9]。笔者同意前面学者的观点，即只要挪用公款的数额达到法律规定的较大数额，且时间较长的，无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均成立挪用公款罪。笔者之所以这样认为，究其原因主要体现在以下四个方面：
第一，笔者认为挪用公款罪的既遂，并不以公款是否已被实际使用为标志，而是以公款的占有权是否已被非法转移为标志。因为，一旦公款被非法挪动即公款的占有权、使用权和收益权就已经遭到实际侵害，危害结果即已发生，至于公款是否被实际使用，被用于何种用途，对本罪的认定毫无影响。
第二，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款罪的客观构成要件之一，不符合我国刑事立法根据目的行为确定犯罪构成要件的原则。我们知道，犯罪目的和犯罪动机作为犯罪主观方面的因素，在司法实践中对于区分罪与非罪、此罪与彼罪以及刑罚的适用均具有十分重要的影响。犯罪行为有目的和动机之分，目的是行为人实施犯罪行为希望产生的危害结果，而犯罪动机则是使行为人决意实施犯罪行为的内心起因。在一般情况下，目的总是违法的，而动机却不一定违法。具体到挪用公款罪中，挪用的行为显然属于挪用公款的目的行为，该行为的实施必然对国家、集体的公共财产所有权以及国家公职人员职务行为的廉洁性构成侵犯，而挪用公款后对公款的具体使用行为不一定都具有社会危害性，比如挪用公款给亲人治病，给孩子上学等，这些都没有社会危害性。因而，笔者建议立法机关只需将挪用公款的目的行为规定为挪用公款罪的客观构成要件即可，而无须对挪用公款罪的动机行为再做出规定[10]。
第三，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款罪的客观构成要件之一，违背了刑法罪责刑相适应原则，在很多情况下容易引起罪刑关系的不相协调。因为决定挪用公款行为社会危害性大小的因素是：挪用的公款数额、公款性质以及挪用时间的长短，而非挪用公款后的具体用途。 第四，将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一，将会给司法机关在司法实践中的工作带来诸多困难。我们知道，司法机关可以通过账本、报表、银行账户和会计报告等大量书证、物证等来对挪用公款行为进行确认，但是司法机关对挪用后的具体用途的确定，在大多数情况下只能依赖于犯罪嫌疑人的口供，然后再针对犯罪嫌疑人所提供的口供去调查相关的证据，可以说司法机关在对挪用后的具体用途的认定上处于极其被动的处境。更有甚者，在司法实践中，犯罪嫌疑人不配合，做假口供的情况屡见不鲜，在这种处境下，如果还将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一就会给结案带来极大的困难。
总之，笔者认为现行刑法以及司法解释将挪用公款归个人使用的具体用途规定为挪用公款的客观构成要件之一的做法是不可取的，建议立法者有必要取消对这一要件的规定，即：只要挪用公款的数额较大，时间较长，而无论行为人挪用公款归个人使用的具体用途是什么，均构成本罪。当然，笔者的观点并不是意味着完全不用考虑公款挪用后的具体用途，而是仅仅把挪用公款后的具体用途作为本罪的一个量刑情节予以考虑。比如，在挪用公款后进行的违法活动又构成犯罪的情况下，就应另立罪名与挪用公款罪并罚；在挪用公款后进行的违法活动尚未达到犯罪的程度的情况下，可以将其作为挪用公款罪量刑时从重处罚的情节。
第四节 对三个月期限的质疑
根据刑法第384条的规定和1998年最高人民法院通过的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定，我们知道，挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月未还的，是构成挪用公款罪的要件之一。那么，何谓“超过三个月未还”呢？对此，当前的理论界大概存在着三种不同的认识。第一种观点认为，“超过三个月未还”是指案发前未还[11]；第二种观点认为，只要是超过三个月（哪怕只是超过一天）还未归还，就具备了定罪的要件，而不管是案发前还是案发后[12]；第三种观点认为，“超过三个月未还”的规定有纵容犯罪之嫌，立法应予以改进[13]。
笔者同意第三种观点。具体原因主要表现在以下几个方面：
第一，根据法律中对“三个月期限”的规定，我们可以得出这样的认识，即：挪用公款归个人使用，数额较大，且挪用时间正好为三个月的不构成犯罪，但是挪用时间只要超过一天的就构成犯罪，这显然是让人难以接受的。笔者认为，挪用时间的长短固然会影响到该行为社会危害性的大小，但其不该成为挪用公款罪的构成要件之一。笔者猜测，立法上之所以对挪用公款罪规定这样一个“三个月期限”，也许是为了使这种情形成立犯罪的社会危害程度与行为人挪用公款进行非法活动或者挪用数额较大进行营利活动的社会危害程度相当。可以说，立法机关的出发点是好的，但是这明显违背了刑法强调的罪责刑相适应原则。
第二，我们知道法律作为一种社会规范，都有不同程度的威慑作用和预防违法犯罪行为的作用。但是，挪用公款罪中关于“三个月的期限”的规定，不但没有起到威慑和预防违法犯罪行为的作用，反而让一些本来没有胆量以身试法的、没考虑过要挪用公款的国家工作人员，产生了挪用公款的念头，有的人甚至为此付出了实际的行动。笔者认为，挪用公款罪中关于“三个月的期限”的规定明显违反了刑事立法的精神，其有纵容犯罪之嫌，立法应予以改进。众所周知，能挪用公款者，往往是身居高官或者要职的人员，即：他们对挪用的公款有一定的管理、控制或者处分的权力。他们之所以敢挪用公款，是因为法律给了他们三个月的缓冲期，他们相信其凭借手中的权利完全有能力在“三个月的期限”内把挪用的款项归还。在那种情况下，他们或许会有这样几种想法：我只是借公款来用几天而已；这个投资项目是肯定能赚钱的，我先借公款投资，等赚了钱就归还，只要我借用的时间不超过三个月就万事大吉------于是，他们就在这些念头的支配下，挪用了公款。此时的他们犯了一个致命的错误，即他们忽视了对“意外总是无处不在”的考虑。最终，那些在挪用公款之前，相信自己能在三个月期限内归还公款的人，因为意外的出现无法归还挪用的公款，最终东窗事发，纷纷落马。“三个月的期限”纵容犯罪的同时也导致了犯罪。
总之，笔者认为“三个月期限”，不能成为决定是否构成挪用公款罪的要件之一，而应将其作为量刑的一个情节加以考虑。
挪用公款罪是一个比较新的罪名，它不同于那些传统罪名，故其在实践和理论中必然会存在比较多的分歧，在立法上仍存在许多需要完善的地方。在综合各方学者观点的基础上，笔者认为，为了让挪用公款罪的法律规定，能更好的惩罚挪用公款行为，保护公私财产的所有权，维护公务行为的廉洁性和国家工作人员公仆的形象，立法机关有必要对挪用公款罪的法律规定做出如下表述：国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人或者其他单位使用，数额较大的，是挪用款物罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。
挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。
参考文献：
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[10]周振想主编：《公务犯罪研究综述》[M]，法律出版社，第156页
[11]王定，《刑法实务若干问题研讨》[M]，中国人民公安大学出版社1999年版，第147页
[12]高铭暄，《刑法专论》（下）[M]，高等教育出版社，第864页
[13]刘兴树，《挪用公款罪的准确认定与立法改进争议》[J]，《湖南省政法管理干部学院学报》2004年4月
注：J—期刊；M—书