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摘要：耕地占补平衡制度是现行《土地管理法》确定的一项以保护耕地为核心的重要制度。但在其实施过程中，由于尚未建立起补充耕地的质量评价标准体系，尚未制定具体的有关补充耕地质量的考核标准和验收办法，各地的占补平衡往往停留在“数量”层面。本文通过大量资料，解析了目前我国耕地占补平衡制度实行过程中存在的问题，指出现阶段我国实行占补平衡制度的目的，仍是控制占用耕地；重点是要建立起质量评价标准体系，保证补充耕地的质量。
关键词：耕地；占补；体系；质量。
Abstract: the farmland system of dynamic balance is the current "land management law" established a important system in order to protect the cultivated land as the core. But in the process of its implementation, because has not yet established a supplement cultivated land quality evaluation standard system, has not been specific about the added cultivated land quality evaluation standard and method of acceptance across the demand-supply balance tend to stay in the "quantity" level. In this paper, through a large number of data, analyzes the current land system of dynamic balance problems existing in the practice process, points out that the purpose of the present stage our country implements the system of dynamic balance, is still the control of cultivated land; Key is to build up the quality evaluation standard system, guarantee the quality of farmland.
Key words: land; Demand-supply; System; Quality.
中图分类号：F301文献标识码：A
一、占补平衡的根本目的是控制占用，保护耕地
实行耕地占补平衡制度是保护耕地的一个重要手段。我国是一个人口多、耕地少的国家，今后相当长的时期内，人口增加、耕地减少的基本趋势难以改变，在耕地后备资源有限的情况下，控制占用耕地仍应是我国保护耕地资源最有效的方法。因此，现阶段，占补平衡的根本目的仍然是控制占用耕地。原因主要有以下几个方面：一是耕地后备资源数量有限，开发利用的潜力不大；二是耕地后备资源开发难度大，开发效益低；三是建设用地利用粗放，可再利用的潜力较大。
根据以上分析，在耕地占补平衡的实际工作中，从控制占用耕地的角度出发，一方面要严格执行《决定》的配套文件《建设项目用地预审管理办法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》，把好建设项目用地预审关和农村宅基地审批关，合理、集约供地，控制建设用地总量。另一方面，要积极推进建设用地整理，尤其是农村居民点整理，扩大建设用地供应渠道。同时，应进一步显化和提高占用耕地的成本，从政策上鼓励建设优先占用其他类别的土地。
二、防止“以质抵量，占多补少”
《决定》第三条规定：“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折 算。”对于“数量、质量相当，实行按等级折算”，有两种不同的观点。观点一是，补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的用面积折抵；观点二是，补充耕地数量可减少，减少的耕地可通过提高耕地质量来折抵，即“以质抵量”。笔者认为，在现阶段，从严格保护耕地的角度出发，我们不应提倡“以质抵量”，耕地占补应明确要求补充耕地的数量不减少、质量不降低。主要理由有以下几点：
其一，耕地面积是农业生产的基础，是保证国家粮食安全的前提根据《21世纪初我国耕地资源前景分析及保护对策》研究报告，我国耕地资源总量大，但人均耕地仅为世界人均耕地的45%；我国耕地资源利用程度高，2000年我国土地垦殖率已达13.5%，复种指数达15%，处于世界较高水平，进一步提高耕地资源利用程度的空间十分有限。21世纪初，我国将进入人口高峰期，人口和经济社会发展对耕地资源和粮食生产提出了更高的要求，耕地面积保有量是这一特定时期国家和平稳定发展的必然要求。
其二，耕地占与补的相关制度不能全面落实，占补平衡机制尚不完善耕地占补平衡过程中补充耕地的质量很难得到保证，占优补劣是实际工作中普遍存在的现象。为达到数量上的“占一补一”，有些地方违反规定，在坡度较大的坡地或土壤贫瘠、不适宜耕作的地方开发耕地。大部分建设项目未按规定将耕地开垦费列入工程总投资，建设单位应承担的补充耕地责任和义务实际没有得到很好履行。一些地方违反规定，擅自减免、缓交和挪用耕地开垦费。有些省收取了耕地开垦费，但一直滞留在省里，没有安排土地开发整理项目，影响了市、县补充耕地的积极性。另外，耕地占补平衡市场运行机制，尤其是限制占用耕地的机制目前还没有完全形成。一些地方党政领导不能正确处理好发展经济与保护耕地的关系，只重视任期内地方发展经济的目标，往往不考虑用地是否合理、耕地是否得到保护，是否符合国家长远利益；对地方领导在土地利用和占用耕地中的行为缺乏有效的奖惩制度和制约手段，破坏耕地的责任难以追究。同时，土地利用上的收益分配不尽合理，造成多占地、多得益的现状；在土地利用上，地方政府、有关部门和用地单位从各自利益出发的心态和行为占了上风，还没有形成对新增用地的自我约束机制。
其三，耕地质量评价体系尚不完善，缺乏可操作性强的耕地占补平衡质量评价标准国内有关耕地质量评价的资料很多，但有关耕地质量管理的实践却很少。耕地占补平衡的验收，尤其是质量平衡验收，缺乏可操作性强的、切合实际的考核标准和办法。现行《土地管理法》对此只有一些原则性规定，但耕地占补平衡验收的具体程序、内容和方法，特别是土地部门与农业部门在验收工作中的职责、验收鉴定书的内容等，目前尚无规范性的文件。
基于以上原因，建议各地在贯彻落实《决定》有关规定时，制订详细的耕地占补平衡实施细则，明确规定：“补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的实行按等级折算，用面积折抵。”同时，在耕地占补平衡实际工作中，应严格管理，完善机制，抓紧研究制订切实可行的耕地占补平衡质量评价标准，从制度上、技术上防止“以质抵量，占多补少”。
三、建立耕地占补平衡质量评价标准体系，补充高等级耕地
农用地分等定级工作是新一轮国土资源大调查的重要内容。目前，这项工作已在全国范围内展开，已有23省（区市）开展了农用地分等及其相关工作，有11个省份完成了国家预检，3个省份通过了国家验收。预计2006年全国各省（区、市）将全部完成农用地分等定级工作。农用地分等定级从自然、利用和社会经济等不同方面、不同层次、不同尺度对农用土地的质量和生产能力进行了定量化的评价，国土资源部发布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》。其成果反映了农用地自然质量、利用水平等多方面的信息，可以为耕地占补平衡考核提供依据。
目前在我国农用地分等定级工作全面开展、并已取得初步成果的大好局面下，应尽快结合农用地分等定级的已有成果，研究制订《耕地占补平衡质量评价标准》和《耕地占补平衡验收办法》，明确耕地占补平衡验收的程序、内容、方法，并尽快在全国农用地分等定级工作开展较早、成果较完善的省（区、市）选择试点，进行耕地占补平衡评价实践，把评价标准和验收办法落到实处，以切实保证补充高等级耕地，严防占优补劣。耕地占补平衡在我国是一项长期的工作，也是一项实践性很强的工作。耕地占补质量评价才刚刚起步，许多内容都有待于在实践中逐步完善。要在实际工作中真正做到“数量和质量相當”，达到数量和质量完全统一，还有相当长的一段路要走，关键在于能及时总结，弥补不足，才能有进步、有发展。
关键词：耕地；占补；体系；质量。
Abstract: the farmland system of dynamic balance is the current "land management law" established a important system in order to protect the cultivated land as the core. But in the process of its implementation, because has not yet established a supplement cultivated land quality evaluation standard system, has not been specific about the added cultivated land quality evaluation standard and method of acceptance across the demand-supply balance tend to stay in the "quantity" level. In this paper, through a large number of data, analyzes the current land system of dynamic balance problems existing in the practice process, points out that the purpose of the present stage our country implements the system of dynamic balance, is still the control of cultivated land; Key is to build up the quality evaluation standard system, guarantee the quality of farmland.
Key words: land; Demand-supply; System; Quality.
中图分类号：F301文献标识码：A
一、占补平衡的根本目的是控制占用，保护耕地
实行耕地占补平衡制度是保护耕地的一个重要手段。我国是一个人口多、耕地少的国家，今后相当长的时期内，人口增加、耕地减少的基本趋势难以改变，在耕地后备资源有限的情况下，控制占用耕地仍应是我国保护耕地资源最有效的方法。因此，现阶段，占补平衡的根本目的仍然是控制占用耕地。原因主要有以下几个方面：一是耕地后备资源数量有限，开发利用的潜力不大；二是耕地后备资源开发难度大，开发效益低；三是建设用地利用粗放，可再利用的潜力较大。
根据以上分析，在耕地占补平衡的实际工作中，从控制占用耕地的角度出发，一方面要严格执行《决定》的配套文件《建设项目用地预审管理办法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》，把好建设项目用地预审关和农村宅基地审批关，合理、集约供地，控制建设用地总量。另一方面，要积极推进建设用地整理，尤其是农村居民点整理，扩大建设用地供应渠道。同时，应进一步显化和提高占用耕地的成本，从政策上鼓励建设优先占用其他类别的土地。
二、防止“以质抵量，占多补少”
《决定》第三条规定：“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折 算。”对于“数量、质量相当，实行按等级折算”，有两种不同的观点。观点一是，补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的用面积折抵；观点二是，补充耕地数量可减少，减少的耕地可通过提高耕地质量来折抵，即“以质抵量”。笔者认为，在现阶段，从严格保护耕地的角度出发，我们不应提倡“以质抵量”，耕地占补应明确要求补充耕地的数量不减少、质量不降低。主要理由有以下几点：
其一，耕地面积是农业生产的基础，是保证国家粮食安全的前提根据《21世纪初我国耕地资源前景分析及保护对策》研究报告，我国耕地资源总量大，但人均耕地仅为世界人均耕地的45%；我国耕地资源利用程度高，2000年我国土地垦殖率已达13.5%，复种指数达15%，处于世界较高水平，进一步提高耕地资源利用程度的空间十分有限。21世纪初，我国将进入人口高峰期，人口和经济社会发展对耕地资源和粮食生产提出了更高的要求，耕地面积保有量是这一特定时期国家和平稳定发展的必然要求。
其二，耕地占与补的相关制度不能全面落实，占补平衡机制尚不完善耕地占补平衡过程中补充耕地的质量很难得到保证，占优补劣是实际工作中普遍存在的现象。为达到数量上的“占一补一”，有些地方违反规定，在坡度较大的坡地或土壤贫瘠、不适宜耕作的地方开发耕地。大部分建设项目未按规定将耕地开垦费列入工程总投资，建设单位应承担的补充耕地责任和义务实际没有得到很好履行。一些地方违反规定，擅自减免、缓交和挪用耕地开垦费。有些省收取了耕地开垦费，但一直滞留在省里，没有安排土地开发整理项目，影响了市、县补充耕地的积极性。另外，耕地占补平衡市场运行机制，尤其是限制占用耕地的机制目前还没有完全形成。一些地方党政领导不能正确处理好发展经济与保护耕地的关系，只重视任期内地方发展经济的目标，往往不考虑用地是否合理、耕地是否得到保护，是否符合国家长远利益；对地方领导在土地利用和占用耕地中的行为缺乏有效的奖惩制度和制约手段，破坏耕地的责任难以追究。同时，土地利用上的收益分配不尽合理，造成多占地、多得益的现状；在土地利用上，地方政府、有关部门和用地单位从各自利益出发的心态和行为占了上风，还没有形成对新增用地的自我约束机制。
其三，耕地质量评价体系尚不完善，缺乏可操作性强的耕地占补平衡质量评价标准国内有关耕地质量评价的资料很多，但有关耕地质量管理的实践却很少。耕地占补平衡的验收，尤其是质量平衡验收，缺乏可操作性强的、切合实际的考核标准和办法。现行《土地管理法》对此只有一些原则性规定，但耕地占补平衡验收的具体程序、内容和方法，特别是土地部门与农业部门在验收工作中的职责、验收鉴定书的内容等，目前尚无规范性的文件。
基于以上原因，建议各地在贯彻落实《决定》有关规定时，制订详细的耕地占补平衡实施细则，明确规定：“补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的实行按等级折算，用面积折抵。”同时，在耕地占补平衡实际工作中，应严格管理，完善机制，抓紧研究制订切实可行的耕地占补平衡质量评价标准，从制度上、技术上防止“以质抵量，占多补少”。
三、建立耕地占补平衡质量评价标准体系，补充高等级耕地
农用地分等定级工作是新一轮国土资源大调查的重要内容。目前，这项工作已在全国范围内展开，已有23省（区市）开展了农用地分等及其相关工作，有11个省份完成了国家预检，3个省份通过了国家验收。预计2006年全国各省（区、市）将全部完成农用地分等定级工作。农用地分等定级从自然、利用和社会经济等不同方面、不同层次、不同尺度对农用土地的质量和生产能力进行了定量化的评价，国土资源部发布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》。其成果反映了农用地自然质量、利用水平等多方面的信息，可以为耕地占补平衡考核提供依据。
目前在我国农用地分等定级工作全面开展、并已取得初步成果的大好局面下，应尽快结合农用地分等定级的已有成果，研究制订《耕地占补平衡质量评价标准》和《耕地占补平衡验收办法》，明确耕地占补平衡验收的程序、内容、方法，并尽快在全国农用地分等定级工作开展较早、成果较完善的省（区、市）选择试点，进行耕地占补平衡评价实践，把评价标准和验收办法落到实处，以切实保证补充高等级耕地，严防占优补劣。耕地占补平衡在我国是一项长期的工作，也是一项实践性很强的工作。耕地占补质量评价才刚刚起步，许多内容都有待于在实践中逐步完善。要在实际工作中真正做到“数量和质量相當”，达到数量和质量完全统一，还有相当长的一段路要走，关键在于能及时总结，弥补不足，才能有进步、有发展。