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对突发事件的应急管理研究一般从社会公共危机管理和非公共部门危机管理两个方向展开,社会公共危机管理主要研究如何控制突发事件对整个社会造成的不利影响,非公共部门危机管理主要研究各类突发事件给部门经营造成的威胁及如何采取措施减少损失。普通高校突发事件的研究既具有公共危机管理的特质,也具有部门危机管理的特质。
高等学校突发事件的概念及其类型分析
在专业术语表述方面,国内多使用“突发事件”,国际主流多使用“危机”。“危机”的概念最初来源于希腊语,普遍用于医学领域,指游离于生死之间的状态。十九世纪,“危机”一词被引入政治领域,表明政治体制或政府面临的紧急状态,是相对于政府常规性决策的一种非常态的社会情境。至今,罗森塔尔(Rosenthal)等人认为:“危机”就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重危胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。著名学者薛澜教授对“突发事件”的解释是:紧急事件、紧急情况,强调事件发生的不可预测性。大多数危机是突然爆发的,但也有渐进累积而演变的,它的外延比突发事件更为广泛。高等学校是一个培育人才,锻炼人的思维,增长人的知识,提高人的技能的场所,出现在高校的情况用突发事件来描述比较合理,符合已经发生的各类突发事件的特征表象。
研究突发事件有必要对其概念的界定做一个清楚的把握,特别是将研究范围缩小到校园内里。故此我们可以将高校突发事件界定为:在校园内发生,给学校人员生命财产安全带来威胁或造成人员伤亡的,给学校教育秩序带来混乱或严重干扰的,给学校声誉带来严重损害的,具有不确定性的事件。
《国家突发公共事件总体应急预案(2006年1月8日)》中,根据突发公共事件的发展过程、性质和机理,分为自然灾害,事故灾害,公共性事件,社会安全事件四类。高等学校有可能面临的突发事件有自然灾害中的洪涝、台风、冰雹等气象灾害;火山、地震、滑坡、泥石流等地质灾害;海啸、风暴潮等海洋灾害;事故灾难类有火灾、爆炸、挤踏等;公共卫生事件类有传染病疫情、群体性食物中毒、饮用水污染等;社会安全事件有恐怖袭击事件、群体性冲突事件、学潮等。
我们将高校中有可能发生的突发事件,进行如下表的分类对比。
可以看出,高校突发事件有自然型,人为型,局部型,全面型,政治型,社会型等,另外还有少数和平型、暴力型的突发事件。
进行类型分析的原因是不同的突发事件产生的边界条件和环境不同。在具体预防和应对的措施上有较大差别。能够分析事件的边界条件,对及早采取预警和防范措施进行正确的诱导有非常关键的作用。如学生群集事件多是由某一具体问题解决不及时或解释不清楚的条件下爆发的,那么,其预防措施就是建立畅通的校园信息沟通渠道,出现不良现象立即进行正面舆论宣传,及时说明问题真相,从而有效防范突发事件。
我国高等学校突发事件应急管理存在的问题
隨着社会的变迁,我国高校的内外部生态环境均发生了巨大变化,各类突发事件时有发生,并有逐步增加的趋势。高校突发公共事件的社会关注度高,能否有效应对不仅影响着高校的正常教学科研秩序,甚至还会影响到社会稳定。
中国行政管理学会课题组在“高校应急管理机制建设研究报告”中指出,当前我国高校的实际情况中,问题突出、影响大且发生频率高的突发公共事件主要集中在招生与就业、群体性行动、心理疾患、校园安全与事故、师德与学风等方面。
1.问题一,应急管理理念落后,危机意识淡漠
尽管我国自古就有“居安思危、未雨绸缪”的思想,但是在2003年SARS爆发之前,普通高校通常把突发公共事件的处理看作是学校安全保卫部门的职责;SARS之后,在意识上则提升到学校层次,但尚未树立全面的“大学校园应急管理”意识,尚未认识到高校应急管理是一个学校内外多元主体共同治理的互动网络,需要协同发挥各方面的力量;同时,亦未很好地树立全程管理的理念,许多高校仅仅把突发事件应对当作应急管理的全部,未将突发事件发生前后的防范干预处理当作应急管理的一部分。
作为高校的主体部分,许多师生对危机的意识淡薄。有调查显示,高校大学生对类似于云南大学的马家爵杀人事件的暴力事件的警惕性最高,但在地震、疫情等灾害上,认识不足,甚至将一些发生概率较高的突发事件如食物中毒之类排除在危机之外。很多学生对地震的发生原理可以讲得很清楚,但具体谈到如何逃生,其知识却十分苍白。
2.问题二,临时性应急管理机构居多,协调联动能力弱
在高校内部,现行的应急管理机构多为临时性组织。尽管它们曾发挥过巨大作用,但是对于实施持续有效的应急管理来说显然存在着先天不足:第一,由于常设机构缺失,平时的突发事件预警、评估、指挥、协调工作就显得很薄弱。一旦危机事件发生,所需要的人力、物力资源调配不够及时。第二,临时领导机构事先没有一个有效的应急管理计划,难以形成一套成熟的应急处理操作方案并付诸实施;第三,不利于统一指挥和调度。危机处理需要学校内外各个机构的合作,临时应急机构每次都需要花费大量的成本同相关机构进行协调,往往错失工作良机,落实到危机救治的每一个细节,难免出现职能不清、权责不明、互相推诿扯皮的现象。四是临时性的组织缺乏制度规范的支持,其合法性地位和权力不被认可,影响到危机处理措施的有效性。总之,由于缺乏常设性的突发事件管理机构,使高校在突发公共事件状态下的应对能力与整合能力大打折扣。
3.问题三,心理干预机制薄弱,难以为应急管理提供必要的心理支持
《中国普通高等学校德育大纲》明确指出:心理健康教育是促进大学生全面发展的重要途径和手段,是高校德育工作的重要组成部分。但是,对心理危机的干预和预防缺失,是当前我国高校普遍存在的一个突出问题。其主要表现有:一是高素质、专业性的心理危机干预工作者数量少。从事大学生心理工作的人员大多是从思想政治教育工作者中选拔出来的,缺乏心理专业知识。而且,全国1000多所大专院校,只有30%建立了心理咨询机构,每所学校专门从事心理咨询的工作人员只有几名。而在国外,每1000名大学生就有一名专职心理辅导员,在国内,每5000名大学生一名心理辅导员的水平都未达到,远远满足不了需要。二是投入经费少。近年来高校由于扩招导致教育、办学等经费短缺,而用于建立学生心理危机干预机制的经费更是少之又少。三是开展心理危机预防的实施形式较为单一。目前很多高校的心理健康教育大多停留在传统的德育理论灌输上,教育内容与实践脱节情况严重,缺乏灵活性和针对性,教育方法单一,心理学辅导与讲座多是以论坛的形式举行,每次只有部分学生能够参加并受益,据调查,有60%的高校学生表示心理咨询有必要,但最后只有11.9%的学生会到学校心理咨询室寻求帮助,这与庞大的需求是不成比例的,也说明学校在心理咨询等方面还有很多工作需要加强。
高等学校突发事件应急管理的改进策略
针对上述问题及薄弱环节,建议我国高等学校突发事件应急管理工作的重点放在加强机制创新,并扎实落实以下三个方面具体措施,力求取得实际效果。
1.创新高校信息收集和传递工作机制
首先,高校信息技术设施齐全,教师和学生较好地掌握了信息技术和技能,各学校应充分利用这一优势平台,建立网络舆情工作机制。例如,中国人民大学建立了一个舆情电话调查系统,一旦有国内外重大事件发生,学校辅导员或者相关舆情收集人员会通过电话来调查学生的反应及下一步将要采取的行动。这种信息收集机制具有简单、方便、快捷、准确等特点。又如,西安文理学院通过BBS设立向全校师生公开的校长信箱,增加信息节点,并建立相关信息分析、整理、辨别、反馈及传递机制,使学校各方面情况及信息比较完整快捷地传递到学校决策层。其次,建立扁平化的信息传递网络。压缩信息传递层次,减少应急管理层级,将自上而下的垂直结构转化为扁平型的横向结构。为了提高扁平型信息传递网络的效能,赋予基层单位危机处置的适当权力,对于高校应急管理来说是十分必要的。
2.建立常态化的应急管理运行机制
将应急管理常态化和专门化,是国务院自2006年来的认识和举措。突发事件的不可避免性,需要一个有经验、有能力、负责任的管理机构去预防、快速控制、并尽量减少突发事件所造成的损失。
高校应该在日常的应急教育、应急意识培育、应急预测、预防及演练等方面多下功夫,使突发事件应急管理成为一种常态管理。具体说来,应当将校园应急处理的理念、案例及行动方案等融入学校教育内容之中,包括对各种危机事件的了解(如自然灾害、群体性事件、刑事犯罪等),安全防范知识的学习,安全防护技能的掌握,以及通过外界援助和社会支持系统来保护自己的知识等方面。
针对我国高校学生危机知识缺乏和危机意识薄弱的问题,北京市委教育工委、市教委提出大学生安全教育要“进课堂、进教材、落实学分”,有关学校已开始进行试验和实施。学校应将安全教育纳入正规的教学管理中,列入教学计划,保证一定的授课时间。但应指出的是,大学生安全教育授课时间不能仅局限于新生入校初期,应根据具体情况的变化,每年适当安排一定的课时进行,使安全教育始终贯穿于大学生在校学习、生活的全过程。只有这样,才能达到教育的目的,收到较好的效果。惨烈的汶川大地震中,四川省绵阳市安县桑枣中学创造了无一人伤亡的奇迹——因为该校叶志平校长连续3年每学期坚持组织紧急撤离演习,使2300多名师生在震后1分36秒内全部安全疏散到操场,率先被教育部授予“抗震救灾先进集体”称号。目前,深圳的小学教育已涉及安全事故自救与互救教育,并取得了良好的效果,应该向全国范围推广,还要把教育内容扩大到开展应急演练,以便于学校师生更真切地了解危机发生时的具体情况,有效抑制恐慌;同时可以使每名应急管理成员更加清楚自己的分工及相互间的配合关系,有助于发现应急管理计划及预案中存在的问题,及时做出完善和修正。
3.将高校应急管理工作纳入政府应急管理机制
高校应急管理工作是基层应急管理的重要组成部分。当前把高校应急管理有效纳入政府应急管理机制的主要途径就是强化属地管理,加强各省市政府、各部委对高校应急管理的责任,由国家教育行政部门主要负责进行业务指导及行业内协调。国家及各级政府在建立抗灾专项基金、应急物资储备建设、相关应急人才的培训过程中,需要把高校作为一个重要的子项进行科学测算并纳入其中。构建和完善适合我国高校应急管理需要的科学机制,要建成覆盖各地区、各单位的应急预案体系;落实各级党委领导下的行政领导责任制,构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急运行机制;开创政府主导、部门协调、全社会共同参与的应急管理工作新格局及学校内外力量联动的综合防控机制。
[1]中国行政管理学会课题组.高校应急管理机制建设研究报告[J],中国行政管理,2006(10).
[2]中国法制出版社.应急管理工作手册[S],北京:中国法制出版社,2006.
[3]卢涛.应对突发事件能力[M],北京:人民出版社,2005.
[4]邱同保.高等學校突发事件的概念与类型界定的研究,《职业教育研讨》2007年第2册.华南理工大学出版社,2007.12.
[5]张小明.公共部门危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2006.
[6]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003,(7).
[7]秦启文.突发事件的管理与应对[M].北京:新华出版社,2004.
[8]杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述[J],江海学刊,2005,(1).
高等学校突发事件的概念及其类型分析
在专业术语表述方面,国内多使用“突发事件”,国际主流多使用“危机”。“危机”的概念最初来源于希腊语,普遍用于医学领域,指游离于生死之间的状态。十九世纪,“危机”一词被引入政治领域,表明政治体制或政府面临的紧急状态,是相对于政府常规性决策的一种非常态的社会情境。至今,罗森塔尔(Rosenthal)等人认为:“危机”就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重危胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。著名学者薛澜教授对“突发事件”的解释是:紧急事件、紧急情况,强调事件发生的不可预测性。大多数危机是突然爆发的,但也有渐进累积而演变的,它的外延比突发事件更为广泛。高等学校是一个培育人才,锻炼人的思维,增长人的知识,提高人的技能的场所,出现在高校的情况用突发事件来描述比较合理,符合已经发生的各类突发事件的特征表象。
研究突发事件有必要对其概念的界定做一个清楚的把握,特别是将研究范围缩小到校园内里。故此我们可以将高校突发事件界定为:在校园内发生,给学校人员生命财产安全带来威胁或造成人员伤亡的,给学校教育秩序带来混乱或严重干扰的,给学校声誉带来严重损害的,具有不确定性的事件。
《国家突发公共事件总体应急预案(2006年1月8日)》中,根据突发公共事件的发展过程、性质和机理,分为自然灾害,事故灾害,公共性事件,社会安全事件四类。高等学校有可能面临的突发事件有自然灾害中的洪涝、台风、冰雹等气象灾害;火山、地震、滑坡、泥石流等地质灾害;海啸、风暴潮等海洋灾害;事故灾难类有火灾、爆炸、挤踏等;公共卫生事件类有传染病疫情、群体性食物中毒、饮用水污染等;社会安全事件有恐怖袭击事件、群体性冲突事件、学潮等。
我们将高校中有可能发生的突发事件,进行如下表的分类对比。
可以看出,高校突发事件有自然型,人为型,局部型,全面型,政治型,社会型等,另外还有少数和平型、暴力型的突发事件。
进行类型分析的原因是不同的突发事件产生的边界条件和环境不同。在具体预防和应对的措施上有较大差别。能够分析事件的边界条件,对及早采取预警和防范措施进行正确的诱导有非常关键的作用。如学生群集事件多是由某一具体问题解决不及时或解释不清楚的条件下爆发的,那么,其预防措施就是建立畅通的校园信息沟通渠道,出现不良现象立即进行正面舆论宣传,及时说明问题真相,从而有效防范突发事件。
我国高等学校突发事件应急管理存在的问题
隨着社会的变迁,我国高校的内外部生态环境均发生了巨大变化,各类突发事件时有发生,并有逐步增加的趋势。高校突发公共事件的社会关注度高,能否有效应对不仅影响着高校的正常教学科研秩序,甚至还会影响到社会稳定。
中国行政管理学会课题组在“高校应急管理机制建设研究报告”中指出,当前我国高校的实际情况中,问题突出、影响大且发生频率高的突发公共事件主要集中在招生与就业、群体性行动、心理疾患、校园安全与事故、师德与学风等方面。
1.问题一,应急管理理念落后,危机意识淡漠
尽管我国自古就有“居安思危、未雨绸缪”的思想,但是在2003年SARS爆发之前,普通高校通常把突发公共事件的处理看作是学校安全保卫部门的职责;SARS之后,在意识上则提升到学校层次,但尚未树立全面的“大学校园应急管理”意识,尚未认识到高校应急管理是一个学校内外多元主体共同治理的互动网络,需要协同发挥各方面的力量;同时,亦未很好地树立全程管理的理念,许多高校仅仅把突发事件应对当作应急管理的全部,未将突发事件发生前后的防范干预处理当作应急管理的一部分。
作为高校的主体部分,许多师生对危机的意识淡薄。有调查显示,高校大学生对类似于云南大学的马家爵杀人事件的暴力事件的警惕性最高,但在地震、疫情等灾害上,认识不足,甚至将一些发生概率较高的突发事件如食物中毒之类排除在危机之外。很多学生对地震的发生原理可以讲得很清楚,但具体谈到如何逃生,其知识却十分苍白。
2.问题二,临时性应急管理机构居多,协调联动能力弱
在高校内部,现行的应急管理机构多为临时性组织。尽管它们曾发挥过巨大作用,但是对于实施持续有效的应急管理来说显然存在着先天不足:第一,由于常设机构缺失,平时的突发事件预警、评估、指挥、协调工作就显得很薄弱。一旦危机事件发生,所需要的人力、物力资源调配不够及时。第二,临时领导机构事先没有一个有效的应急管理计划,难以形成一套成熟的应急处理操作方案并付诸实施;第三,不利于统一指挥和调度。危机处理需要学校内外各个机构的合作,临时应急机构每次都需要花费大量的成本同相关机构进行协调,往往错失工作良机,落实到危机救治的每一个细节,难免出现职能不清、权责不明、互相推诿扯皮的现象。四是临时性的组织缺乏制度规范的支持,其合法性地位和权力不被认可,影响到危机处理措施的有效性。总之,由于缺乏常设性的突发事件管理机构,使高校在突发公共事件状态下的应对能力与整合能力大打折扣。
3.问题三,心理干预机制薄弱,难以为应急管理提供必要的心理支持
《中国普通高等学校德育大纲》明确指出:心理健康教育是促进大学生全面发展的重要途径和手段,是高校德育工作的重要组成部分。但是,对心理危机的干预和预防缺失,是当前我国高校普遍存在的一个突出问题。其主要表现有:一是高素质、专业性的心理危机干预工作者数量少。从事大学生心理工作的人员大多是从思想政治教育工作者中选拔出来的,缺乏心理专业知识。而且,全国1000多所大专院校,只有30%建立了心理咨询机构,每所学校专门从事心理咨询的工作人员只有几名。而在国外,每1000名大学生就有一名专职心理辅导员,在国内,每5000名大学生一名心理辅导员的水平都未达到,远远满足不了需要。二是投入经费少。近年来高校由于扩招导致教育、办学等经费短缺,而用于建立学生心理危机干预机制的经费更是少之又少。三是开展心理危机预防的实施形式较为单一。目前很多高校的心理健康教育大多停留在传统的德育理论灌输上,教育内容与实践脱节情况严重,缺乏灵活性和针对性,教育方法单一,心理学辅导与讲座多是以论坛的形式举行,每次只有部分学生能够参加并受益,据调查,有60%的高校学生表示心理咨询有必要,但最后只有11.9%的学生会到学校心理咨询室寻求帮助,这与庞大的需求是不成比例的,也说明学校在心理咨询等方面还有很多工作需要加强。
高等学校突发事件应急管理的改进策略
针对上述问题及薄弱环节,建议我国高等学校突发事件应急管理工作的重点放在加强机制创新,并扎实落实以下三个方面具体措施,力求取得实际效果。
1.创新高校信息收集和传递工作机制
首先,高校信息技术设施齐全,教师和学生较好地掌握了信息技术和技能,各学校应充分利用这一优势平台,建立网络舆情工作机制。例如,中国人民大学建立了一个舆情电话调查系统,一旦有国内外重大事件发生,学校辅导员或者相关舆情收集人员会通过电话来调查学生的反应及下一步将要采取的行动。这种信息收集机制具有简单、方便、快捷、准确等特点。又如,西安文理学院通过BBS设立向全校师生公开的校长信箱,增加信息节点,并建立相关信息分析、整理、辨别、反馈及传递机制,使学校各方面情况及信息比较完整快捷地传递到学校决策层。其次,建立扁平化的信息传递网络。压缩信息传递层次,减少应急管理层级,将自上而下的垂直结构转化为扁平型的横向结构。为了提高扁平型信息传递网络的效能,赋予基层单位危机处置的适当权力,对于高校应急管理来说是十分必要的。
2.建立常态化的应急管理运行机制
将应急管理常态化和专门化,是国务院自2006年来的认识和举措。突发事件的不可避免性,需要一个有经验、有能力、负责任的管理机构去预防、快速控制、并尽量减少突发事件所造成的损失。
高校应该在日常的应急教育、应急意识培育、应急预测、预防及演练等方面多下功夫,使突发事件应急管理成为一种常态管理。具体说来,应当将校园应急处理的理念、案例及行动方案等融入学校教育内容之中,包括对各种危机事件的了解(如自然灾害、群体性事件、刑事犯罪等),安全防范知识的学习,安全防护技能的掌握,以及通过外界援助和社会支持系统来保护自己的知识等方面。
针对我国高校学生危机知识缺乏和危机意识薄弱的问题,北京市委教育工委、市教委提出大学生安全教育要“进课堂、进教材、落实学分”,有关学校已开始进行试验和实施。学校应将安全教育纳入正规的教学管理中,列入教学计划,保证一定的授课时间。但应指出的是,大学生安全教育授课时间不能仅局限于新生入校初期,应根据具体情况的变化,每年适当安排一定的课时进行,使安全教育始终贯穿于大学生在校学习、生活的全过程。只有这样,才能达到教育的目的,收到较好的效果。惨烈的汶川大地震中,四川省绵阳市安县桑枣中学创造了无一人伤亡的奇迹——因为该校叶志平校长连续3年每学期坚持组织紧急撤离演习,使2300多名师生在震后1分36秒内全部安全疏散到操场,率先被教育部授予“抗震救灾先进集体”称号。目前,深圳的小学教育已涉及安全事故自救与互救教育,并取得了良好的效果,应该向全国范围推广,还要把教育内容扩大到开展应急演练,以便于学校师生更真切地了解危机发生时的具体情况,有效抑制恐慌;同时可以使每名应急管理成员更加清楚自己的分工及相互间的配合关系,有助于发现应急管理计划及预案中存在的问题,及时做出完善和修正。
3.将高校应急管理工作纳入政府应急管理机制
高校应急管理工作是基层应急管理的重要组成部分。当前把高校应急管理有效纳入政府应急管理机制的主要途径就是强化属地管理,加强各省市政府、各部委对高校应急管理的责任,由国家教育行政部门主要负责进行业务指导及行业内协调。国家及各级政府在建立抗灾专项基金、应急物资储备建设、相关应急人才的培训过程中,需要把高校作为一个重要的子项进行科学测算并纳入其中。构建和完善适合我国高校应急管理需要的科学机制,要建成覆盖各地区、各单位的应急预案体系;落实各级党委领导下的行政领导责任制,构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急运行机制;开创政府主导、部门协调、全社会共同参与的应急管理工作新格局及学校内外力量联动的综合防控机制。
[1]中国行政管理学会课题组.高校应急管理机制建设研究报告[J],中国行政管理,2006(10).
[2]中国法制出版社.应急管理工作手册[S],北京:中国法制出版社,2006.
[3]卢涛.应对突发事件能力[M],北京:人民出版社,2005.
[4]邱同保.高等學校突发事件的概念与类型界定的研究,《职业教育研讨》2007年第2册.华南理工大学出版社,2007.12.
[5]张小明.公共部门危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2006.
[6]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003,(7).
[7]秦启文.突发事件的管理与应对[M].北京:新华出版社,2004.
[8]杨安华.近年来我国公共危机管理研究综述[J],江海学刊,2005,(1).