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近期，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的战略定位及立法问题被政府各部门提上议事日程。深化政策性银行改革，使政策性银行转变为符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构是我国政策性银行改革的方向。当前我国政策性银行存在监管不足和监管缺位并存的问题，其根源是对政策性金融属性的错误认识。政策性金融更大程度上属于财政范畴，而非金融范畴。在深化政策性银行改革中，通过加强对政策性金融的财政监管，促进政策性银行建立自我约束及可持续发展机制，应成为政府财政工作的一个重要任务。
我国现行的政策性银行监管架构存在缺陷
政策性银行自1994年成立以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了积极贡献。但是，政策性银行在运作过程中也存在较大的问题；其中最关键和最重要的是现行监管架构存在着重大缺陷，一定程度上分工不清、职责不明，监管空白与监管过度并存。长期以来，对政策性银行的监管延续了国有商业银行以金融监管部门为主的监管模式由人民银行负责审核其高管任职资格、信贷规模和市场行为(银监会成立之后转由银监会负责)财政部负责核定其财务费用；原外贸部(现商务部)等有关职能部门负责协调其他相关业务。这种监管架构难以体现政策性金融机构的特点，同时带来了监管缺位和监管越位两个方面的问题一方面对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问，特别是对其经营绩效无人评价考核，很大程度上放任自流；另一方面，微观上又管得过多过细，限制了政策性金融机构的自主权，使得经营管理人员不得不频繁奔走于政府部门之间，为设立分支机构、购买办公用品等枝节问题耗费大量时间和精力。事实上，目前三家政策性银行存在的问题和引发的争论，恰恰是监管架构的缺陷所造成的，监管架构的缺陷导致政策性银行从一开始就缺乏规范，在运行中有关部门实际上采取了放任的态度，对政策性金融机构的实际运行情况也未能及时加以总结并进行政策调整，使得矛盾和问题不断累积，不良贷款率高、资本金和风险准备金不足等问题已比较突出。
监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解
采取现行的监管架构与过去对政策性金融的属性在理论上的误解有很大关系。一直以来，人民银行通过再贷款的方式给政策性金融业务提供了巨额资金，于是中央银行被认为是政策性金融业务资金责无旁贷的供应者。这在过去大一统的财政与银行合一体制下是顺理成章的，然而经过多年的改革，在我国的财政金融体制均已发生巨大变化的情况下，这种理解是完全错误的。市场经济越发达，财政政策与货币政策的分工则越明确，中央银行的首要任务是调控整个社会的货币与信用总量，其他一切业务都要围绕、从属于这一任务。因此，将中央银行视为政策性金融资金责无旁贷的供应者并不恰当。正是由于一直以来将中央银行作为政策性金融资金的供应者，导致对政策性金融采用以金融监管部门为主导的监管架构。因此，对政策性金融的属性及其与政府财政的关系，有必要从理论上重新认识。
政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是是其重要组成部分，政策性银行本身是由国家财政出资建立起来的，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体现，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在，而这恰恰是货币政策无能为力或者力不从心的。另一方面，政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，农业作为一个弱质产业，资本回报率相对较低，对资金的吸引力不大。商业性金融业务从来都是“嫌贫爱富”的，无论是在发达国家还是发展中国家，金融业最密集，金融资本最集中的地区都是城市而不是农村。如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此，世界各国在实践中，都由国家财政向农业提供巨额的资金以支持农业的发展。但是，财政资金的直接支持在数量上未必能够弥补农业资金需求的巨大缺口，而且财政直接支持可能是缺乏效率的，因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。
因此，政策性金融与财政的关系可以概括为：政策性金融源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性“金融”虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。必须强调的是，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。
政策性金融的财政属性要求必须加强对其的财政监管
由于对政策性金融属性的曲解，政策性金融被视为金融范畴，这是我国对政策性金融采取当前监管架构主要根源，并由此导致对政策性金融的监管缺位的问题。目前，财政更多地习惯于一般性财务事项的审核与审批，并在此基础上审核年度财务决算，对政策性银行的持续经营起决定作用的信贷资产质量缺乏足够的关注，未能及时发现、控制和化解风险，最终只能被动地承担经营损失。由于对政策性金融没有负起监管主导责任，以及协调和沟通不足，一直以来财政部门对政策性银行的资产质量状况也缺乏了解，而人民银行(或银监会)对政策性银行的执行国家财务会计政策情况知之甚少，至于国家考核各政策性银行是否按照国家赋予的职能在特定的经营范围有效发挥了作用，只能听任政策性银行单方面的自我评价。在监管与调控层面上，将政策性金融与商业性金融等量齐观，混淆了政策性金融与商业性金融性质的结果是不利于财政政策通过政策性金融机构有效地传导，也不利于政策金融充分发挥其职能作用。
事实上，政策性金融机构无论在业务范围、业务特征及业务对象上都与商业性金融机构有很大的不同，更为突出的运作机制差异是政策性金融机构在办理各种业务的过程中不 会产生信用创造，存款扩张等行为，正因为如此，许多国家的政策性银行并不归中央银行或者银行监管部门监管，而是直接由财政部门对其实行必要的监督管理，或财政部门至少在其中发挥主导作用，其目的是为了使财政资金得到更有效率的运用。至于要求政策性银行像商业银行一样达到必需的资本充足率，实施必要的风险管理与控制手段，也是为了政策性银行能够树立一个良好的外部形象，以便以更加低廉的成本从金融市场以及各类国际性机构获得融资与借款。
政策性金融机构的特殊地位，决定了各国对其监管一般来说都是比较严格的，在实践中则因各国经济金融环境差异有所不同。我国的政策性银行资本由政府全额提供，营业资金在一定程度上依赖政府，对政策性金融机构应实行严格的监管。当然，这并不意味着政府要直接介入政策性银行的具体业务活动，指定具体的贷款项目。就我国经济发展水平和国情而言，财政部门应当承担起对政策性金融业务监督管理的主导责任。从理论上讲，财政作为政策性金融机构的出资人(即便是将来产权多元化的政策性金融机构出现了，财政仍然将是一股独大)，理应担负起对这部分资金使用的监督与管理，而且政策性金融机构的生存与发展还要求财政源源不断地为其注资与补偿，正是因为如此，许多国家在实践中将国家出资建立政策性金融机构归于财政部门监管。这一经验值得我国借鉴，考虑到我国现实的国情，作为政策性金融机构，因其经营管理方式与商业银行有类似之处，需要不断加强内控、提高风险管理水平，可以采取由财政部与银监会联合监管，并以财政部监管为主的模式。这将更有利于国家各项政策意图通过政策性金融机构传导，也更有利于监控财政资金的使用效益，评价财政政策的绩效。
政策性金融监管架构改革的政策建议
具体而言，为了更好地体现政策性金融的财政属性，发挥政策性金融的功能和作用，以实现有效监管与自主经营的结合，必须从以下几个方面对政策性金融的监管架构进行改革：
一是调整各有关政府部门的监管职能分工。财政部以出资人代表身份履行职责，包括提名政策性银行负责人，任命监事，审批预决算；会同发改委审核其投融资计划，会同金融监管部门确定其年度信贷总规模负责对计划执行情况和经营绩效进行考核。银监会从保障银行体系和信贷市场稳健运行角度、保监会从保障保险市场稳健运行角度、证监会从保障证券市场稳健运行角度、分别对政策性金融机构的市场行为进行审慎性监管。人民银行作为最后贷款人，从防范和化解金融风险的角度，对政策性金融机构的风险状况进行监管，建立政策性银行的风险预警机制。
二是建立政策性金融机构监管协调机制。应建立由财政部、发改委、银监会、证监会、保监会、人民银行、商务部、监察部等有关部门并吸收外部专家参加的政策性银行监管协调委员会，决定政策性银行的发展战略和投融资规划、确定重点信贷业务领域和各领域的信贷资金比例；制定政策性银行财务费用核定办法；防范和化解政策性银行可能出现的风险等重大问题。监管协调委员会应建立长期稳定的协调制度和决策制度，注意避免“散”、议而不决或久拖不决的问题出现。财政部门必须参与监管协调机制并在其中发挥主导作用。
三是建立和完善考核指标体系。现行考核指标的问题：一是对政策性金融机构的业务方向和经营内容缺乏指导和控制，二是没有区分指令性业务和指导性业务。今后应参照国际通行做法，建立科学合理的、符合政策性金融特性的业绩考核指标体系，引入资本规模约束负债规模机制，同时要求将指令性业务和指导性业务分设账户，分别进行考核。财政部门应参与考核指标体系的建立和完善工作，尤其应作为主导部门建立指令性业务的考核指标体系。
四是根据财政政策的需要和能力，建立负债规模控制机制。控制政策性金融机构的负债规模，不仅是保证将其发展规模和速度控制在国家财力的承受范围之内的需要，也是防范金融风险的需要。国外大多对这类金融机构的负债都有所限制，如《日本政策投资银行法》规定，该行的负债总额不得超过其资本金和准备金总额的14倍。韩国开发银行和输出入银行的章程都明确规定“发行金融债券的限度为缴纳资金和准备金总和的30倍”。因此，应根据我国目前经济发展需要和各政策性金融机构现有资产负债规模，建立负债规模的控制机制，负债规模必须与财政的财力与需要相适应。
五是从长远来说，必须建立政策性金融机构的工作报告制度，将政策性金融业务纳入财政预算。政策性金融机构的运作情况，应作为政府工作的一项内容在年度的人大会议的政府工作报告或财政部长报告中向人大报告，接受人大的监督。从长远看，政策性金融机构的经营规划和年度计划也应作为财政预算的一个内容提交人大审议。(作者单位：广东商学院)
我国现行的政策性银行监管架构存在缺陷
政策性银行自1994年成立以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了积极贡献。但是，政策性银行在运作过程中也存在较大的问题；其中最关键和最重要的是现行监管架构存在着重大缺陷，一定程度上分工不清、职责不明，监管空白与监管过度并存。长期以来，对政策性银行的监管延续了国有商业银行以金融监管部门为主的监管模式由人民银行负责审核其高管任职资格、信贷规模和市场行为(银监会成立之后转由银监会负责)财政部负责核定其财务费用；原外贸部(现商务部)等有关职能部门负责协调其他相关业务。这种监管架构难以体现政策性金融机构的特点，同时带来了监管缺位和监管越位两个方面的问题一方面对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问，特别是对其经营绩效无人评价考核，很大程度上放任自流；另一方面，微观上又管得过多过细，限制了政策性金融机构的自主权，使得经营管理人员不得不频繁奔走于政府部门之间，为设立分支机构、购买办公用品等枝节问题耗费大量时间和精力。事实上，目前三家政策性银行存在的问题和引发的争论，恰恰是监管架构的缺陷所造成的，监管架构的缺陷导致政策性银行从一开始就缺乏规范，在运行中有关部门实际上采取了放任的态度，对政策性金融机构的实际运行情况也未能及时加以总结并进行政策调整，使得矛盾和问题不断累积，不良贷款率高、资本金和风险准备金不足等问题已比较突出。
监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解
采取现行的监管架构与过去对政策性金融的属性在理论上的误解有很大关系。一直以来，人民银行通过再贷款的方式给政策性金融业务提供了巨额资金，于是中央银行被认为是政策性金融业务资金责无旁贷的供应者。这在过去大一统的财政与银行合一体制下是顺理成章的，然而经过多年的改革，在我国的财政金融体制均已发生巨大变化的情况下，这种理解是完全错误的。市场经济越发达，财政政策与货币政策的分工则越明确，中央银行的首要任务是调控整个社会的货币与信用总量，其他一切业务都要围绕、从属于这一任务。因此，将中央银行视为政策性金融资金责无旁贷的供应者并不恰当。正是由于一直以来将中央银行作为政策性金融资金的供应者，导致对政策性金融采用以金融监管部门为主导的监管架构。因此，对政策性金融的属性及其与政府财政的关系，有必要从理论上重新认识。
政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是是其重要组成部分，政策性银行本身是由国家财政出资建立起来的，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体现，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在，而这恰恰是货币政策无能为力或者力不从心的。另一方面，政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，农业作为一个弱质产业，资本回报率相对较低，对资金的吸引力不大。商业性金融业务从来都是“嫌贫爱富”的，无论是在发达国家还是发展中国家，金融业最密集，金融资本最集中的地区都是城市而不是农村。如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此，世界各国在实践中，都由国家财政向农业提供巨额的资金以支持农业的发展。但是，财政资金的直接支持在数量上未必能够弥补农业资金需求的巨大缺口，而且财政直接支持可能是缺乏效率的，因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。
因此，政策性金融与财政的关系可以概括为：政策性金融源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性“金融”虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。必须强调的是，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。
政策性金融的财政属性要求必须加强对其的财政监管
由于对政策性金融属性的曲解，政策性金融被视为金融范畴，这是我国对政策性金融采取当前监管架构主要根源，并由此导致对政策性金融的监管缺位的问题。目前，财政更多地习惯于一般性财务事项的审核与审批，并在此基础上审核年度财务决算，对政策性银行的持续经营起决定作用的信贷资产质量缺乏足够的关注，未能及时发现、控制和化解风险，最终只能被动地承担经营损失。由于对政策性金融没有负起监管主导责任，以及协调和沟通不足，一直以来财政部门对政策性银行的资产质量状况也缺乏了解，而人民银行(或银监会)对政策性银行的执行国家财务会计政策情况知之甚少，至于国家考核各政策性银行是否按照国家赋予的职能在特定的经营范围有效发挥了作用，只能听任政策性银行单方面的自我评价。在监管与调控层面上，将政策性金融与商业性金融等量齐观，混淆了政策性金融与商业性金融性质的结果是不利于财政政策通过政策性金融机构有效地传导，也不利于政策金融充分发挥其职能作用。
事实上，政策性金融机构无论在业务范围、业务特征及业务对象上都与商业性金融机构有很大的不同，更为突出的运作机制差异是政策性金融机构在办理各种业务的过程中不 会产生信用创造，存款扩张等行为，正因为如此，许多国家的政策性银行并不归中央银行或者银行监管部门监管，而是直接由财政部门对其实行必要的监督管理，或财政部门至少在其中发挥主导作用，其目的是为了使财政资金得到更有效率的运用。至于要求政策性银行像商业银行一样达到必需的资本充足率，实施必要的风险管理与控制手段，也是为了政策性银行能够树立一个良好的外部形象，以便以更加低廉的成本从金融市场以及各类国际性机构获得融资与借款。
政策性金融机构的特殊地位，决定了各国对其监管一般来说都是比较严格的，在实践中则因各国经济金融环境差异有所不同。我国的政策性银行资本由政府全额提供，营业资金在一定程度上依赖政府，对政策性金融机构应实行严格的监管。当然，这并不意味着政府要直接介入政策性银行的具体业务活动，指定具体的贷款项目。就我国经济发展水平和国情而言，财政部门应当承担起对政策性金融业务监督管理的主导责任。从理论上讲，财政作为政策性金融机构的出资人(即便是将来产权多元化的政策性金融机构出现了，财政仍然将是一股独大)，理应担负起对这部分资金使用的监督与管理，而且政策性金融机构的生存与发展还要求财政源源不断地为其注资与补偿，正是因为如此，许多国家在实践中将国家出资建立政策性金融机构归于财政部门监管。这一经验值得我国借鉴，考虑到我国现实的国情，作为政策性金融机构，因其经营管理方式与商业银行有类似之处，需要不断加强内控、提高风险管理水平，可以采取由财政部与银监会联合监管，并以财政部监管为主的模式。这将更有利于国家各项政策意图通过政策性金融机构传导，也更有利于监控财政资金的使用效益，评价财政政策的绩效。
政策性金融监管架构改革的政策建议
具体而言，为了更好地体现政策性金融的财政属性，发挥政策性金融的功能和作用，以实现有效监管与自主经营的结合，必须从以下几个方面对政策性金融的监管架构进行改革：
一是调整各有关政府部门的监管职能分工。财政部以出资人代表身份履行职责，包括提名政策性银行负责人，任命监事，审批预决算；会同发改委审核其投融资计划，会同金融监管部门确定其年度信贷总规模负责对计划执行情况和经营绩效进行考核。银监会从保障银行体系和信贷市场稳健运行角度、保监会从保障保险市场稳健运行角度、证监会从保障证券市场稳健运行角度、分别对政策性金融机构的市场行为进行审慎性监管。人民银行作为最后贷款人，从防范和化解金融风险的角度，对政策性金融机构的风险状况进行监管，建立政策性银行的风险预警机制。
二是建立政策性金融机构监管协调机制。应建立由财政部、发改委、银监会、证监会、保监会、人民银行、商务部、监察部等有关部门并吸收外部专家参加的政策性银行监管协调委员会，决定政策性银行的发展战略和投融资规划、确定重点信贷业务领域和各领域的信贷资金比例；制定政策性银行财务费用核定办法；防范和化解政策性银行可能出现的风险等重大问题。监管协调委员会应建立长期稳定的协调制度和决策制度，注意避免“散”、议而不决或久拖不决的问题出现。财政部门必须参与监管协调机制并在其中发挥主导作用。
三是建立和完善考核指标体系。现行考核指标的问题：一是对政策性金融机构的业务方向和经营内容缺乏指导和控制，二是没有区分指令性业务和指导性业务。今后应参照国际通行做法，建立科学合理的、符合政策性金融特性的业绩考核指标体系，引入资本规模约束负债规模机制，同时要求将指令性业务和指导性业务分设账户，分别进行考核。财政部门应参与考核指标体系的建立和完善工作，尤其应作为主导部门建立指令性业务的考核指标体系。
四是根据财政政策的需要和能力，建立负债规模控制机制。控制政策性金融机构的负债规模，不仅是保证将其发展规模和速度控制在国家财力的承受范围之内的需要，也是防范金融风险的需要。国外大多对这类金融机构的负债都有所限制，如《日本政策投资银行法》规定，该行的负债总额不得超过其资本金和准备金总额的14倍。韩国开发银行和输出入银行的章程都明确规定“发行金融债券的限度为缴纳资金和准备金总和的30倍”。因此，应根据我国目前经济发展需要和各政策性金融机构现有资产负债规模，建立负债规模的控制机制，负债规模必须与财政的财力与需要相适应。
五是从长远来说，必须建立政策性金融机构的工作报告制度，将政策性金融业务纳入财政预算。政策性金融机构的运作情况，应作为政府工作的一项内容在年度的人大会议的政府工作报告或财政部长报告中向人大报告，接受人大的监督。从长远看，政策性金融机构的经营规划和年度计划也应作为财政预算的一个内容提交人大审议。(作者单位：广东商学院)