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近几年，我国的税收收入增长势头良好，不断实现新的历史突破。2004年全年税收收入25 718亿元，增收5 256亿元，比上年增长25.7%；2005年，全国税收收入高达30 866亿元，比上年增长20%，增收5 148亿元。在税收收入连连大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4 500亿元，税收流失率在15%左右，2005年也不会低于15%，这与发达国家比还有很大差距。税收流失影响了我国的财政收入，弱化了税收宏观调控功能和资源的有效配置。这些年来，虽然在强化纳税人的纳税意识和完善税务机关的征管机制方面，做了大量的工作。然而，从总体上看，到目前为止，税收流失的问题并没有得到实质性解决，治税的社会环境也仍不理想。究其原因，从根本上说来，税收流失和治税环境的不理想，同治税观念的调整落后于经济体制的改革步伐，有一定的关系。2005年某市对2003年和2004年税收征管和税收政策执行情况进行了专项抽样审计，抽查的57户房地产开发企业均不同程度存在少征漏交工商税收的问题，共计少交工商各税1 384.15万元。抽查152个单位个人所得税征缴情况，查出共计少缴漏交821.83万元。税收大面积的流失，这不得不引起政府的高度重视，研究和解决税收流失问题具有十分重要的意义。
一、税收流失的主要原因
1、纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄。在市场经济条件下作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿都是为了追求经济利益最大化。由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，纳税就意味着财产所有权从纳税人手中转到国家政府手中，所以他们会千方百计地偷逃税或骗取出口退税或采取各种避税手法达到少缴税或不缴税的目的，尽可能多的增加税后利润。以求拥有对财富的最大支配权。同时由于我国几千年的封建吏制的苛捐杂税的残余影响，人口文化素质不高，现实经济生活中存在收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人的纳税义务与纳税之后所享受的权利不对等，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。
2、税制结构存在缺陷，使得税收流失难以控制。虽然1994年分税制改革取得很大的成功，但我国的改革开放搞活经济令市场也发生着日新月异的变化，知识经济的兴起，新知识、新技术的不断涌现，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”；此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，偷逃国家税收。再则，有些企业利用网上交易偷逃税款，20世纪90年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易的新模式应运而生。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。且网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收稽查难度加大，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作，从而加剧了电子商务的偷逃骗税活动；另外，各地方和部门为了局部利益，自开政策口子，千方百计截留国家税收，对企业搞“包税”或变相“包税”，甚至越权减免税收，以费挤税，造成税收大量流失。
3、税务部门征管不力，造成税收大量流失。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金，税务检查起不到威慑作用，助长了偷漏税。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻政策“空子”等，造成国家税收流失。五是税收部门对税源监控不到位，纳税人又不主动申报，形成新的征管漏洞，造成税款隐性流失。六是少部份税务人员随意执法，权力缺乏有效的监督，漏征税款。
4、企业会计核算不规范和纳税申报不实，导致税收严重流失。一是有些企业财务不健全，不建账或部分建账，核算极不规范，造成税收征管困难，如有些房地产企业，由于建筑施工企业多而杂，且流动性强，税款征收难度大，去年抽查某市57户房地产企业发现漏纳税款1 384.15万元。二是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报税款。这种人为造成的流失额十分惊人。如2003年某市审计中国人寿保险发现采用少计收入、多列成本的手法，少纳税收407.3万元。
5、地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重。在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失，这主要表现地方政府为招商引资出台的税收优惠政策上。二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，在税源不足的情况下迫使税务机关收过头税、预征税款，寅吃卯粮。三以费挤税，不真实反映税收情况。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。
二、针对我国税收流失严重的现象提几点建议
1、要改变我国大量税收流失的局面，我们必须首先解决税制的缺陷，完善和优化税收制度。加强税收立法，对经济活动过程中出现的新生事物及时制定出相应的税收政策，使征税人有法可依，完善税制，着力堵塞各方面的税收流失漏洞，使税收征管的真空和缺位消失，将税收流失的可能性减少到最低限度。
2、在完善税制的基础上进一步推进税务系统依法治税工作，规范税收执法，建立科学的税收执法体系。完善税务登记和纳税申报制度，进一步改革税源监控措施，逐步将税源的动态发展置于税务系统的有效监控之内，要进一步将税收计划的制定与各地国民经济的发展联系起来，要在全国实现以国民经济的税收负担率替代“基数加比例”作为计划制定与下达的主要依据。做到有税必控，依法征缴。
3、加强岗位教育培训力度，全面提高税务系统执法人员依法行政的观念和素质，树立正确的执法观念，做到公平执法，依法征管，确保税收应收尽收，提高税收征管的质量和效率。
4、健全税务监督机制，做到严管重罚并举。实践证明，如果权力缺乏监督制约，就必然导致滥用和腐败。为保证依法治税落到实处，就必须完善税务内部和外部监督制约机制。在内部监督方面全面推行税务行政执法责任制，对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任。加强税务执法检查。对检查出的问题真正落实整改。对参与、支持违反税法行为又知情不报或虚假报告的，应追究有关领导责任并严肃处理。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，充分发挥外部监督的作用，外部监督的形式主要有党组织监督、人大监督、政协监督、法律监督、群众监督、新闻舆论监督等在内的全方位、全社会监督，主要监督税务机关执行党的路线、方针、政策和税收执法到位情况，促使税务机关依法治税，为治理税收流失做出应有的作用。税收和国民经济各个部门有着千丝万缕的联系，政府应出面协调税务、工商、审计、财政、公安、法院、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。加重对各类违反税法行为的惩罚，提高税法的威慑力，增强税收执法刚性。
5、加强和完善财务建账建制的管理工作，财务人员要具有专业化水平，各单位法人更要严格遵守财务制度的要求，支持财务规范核算，只有全社会财务核算规范化，才能杜绝税收流失的问题。
6、加大税法宣传力度，转变公民税收观念。深入广泛的开展税法宣传，在全社会培育与市场经济相适应的税收观。必须尽快建立统一完备的税法公告制度，增强税法的覆盖面、渗透力和透明度，宣传税法应注意从小抓起，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念，从小就了解社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”，成为公民素质教育的一项重要内容。政府作为用税人通过收税取得资金，提供公共物品或服务。纳税人通过纳税取得财政提供的公共物品或服务的消费权，各级政府要增强为纳税人服务的意识和观念，纳税人树立纳税光荣的观念，使双方权力和义务对等。
7、推进税费改革，促使地方政府严格依法治税理财。应大力推进税费改革，清理和取缔不合理的收费项目，将具有经营性质的收费项目并入价格轨道作经营收入，将那些名费实税的收费项目可以通过“改费为税”的途径用相应的税收取而代之，对确实须保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”，并调整收费标准，规范收支管理和监督。
总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。要提高全民的纳税意识，实现依法治税，决非一朝一夕的事情，它需要全体税务人员和社会各界的共同努力。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，逐步改善目前我国税收流失严重的状况。
（作者单位：上饶市审计局）
一、税收流失的主要原因
1、纳税人追求经济利益，纳税意识淡薄。在市场经济条件下作为市场主体的企业和个人，其一切行为的出发点和归宿都是为了追求经济利益最大化。由于税收本身所具有的强制性、固定性和无偿性，纳税就意味着财产所有权从纳税人手中转到国家政府手中，所以他们会千方百计地偷逃税或骗取出口退税或采取各种避税手法达到少缴税或不缴税的目的，尽可能多的增加税后利润。以求拥有对财富的最大支配权。同时由于我国几千年的封建吏制的苛捐杂税的残余影响，人口文化素质不高，现实经济生活中存在收入分配不公、政府支出透明度不强、乱收费和以费挤税等现象，使得纳税人的纳税义务与纳税之后所享受的权利不对等，使得一部分公民的纳税意识缺乏，纳税理念淡薄，助长了税收流失。
2、税制结构存在缺陷，使得税收流失难以控制。虽然1994年分税制改革取得很大的成功，但我国的改革开放搞活经济令市场也发生着日新月异的变化，知识经济的兴起，新知识、新技术的不断涌现，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践错位，导致巨额税款流失。如内外资企业实行两套所得税，也为企业逃避税收监管提供了制度“空间”；此外，税制设计跟不上经济结构、税源结构不断变化的新形势，出现所谓税收“真空”。如在面临企业改制、产权转移以及生产经营方式转变的新情况下，部分纳税人利用税制设计的缺陷和税收政策及管理的相对滞后，偷逃国家税收。再则，有些企业利用网上交易偷逃税款，20世纪90年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易的新模式应运而生。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，而税务机关又来不及研究相应的征税政策，更没有系统的法律规定来约束企业的网上交易，出现了税收征管的真空和缺位，致使税款流失。据国家税务总局的保守估计，2004年网上交易就造成我国税收流失近100亿元。且网上贸易是通过大量无纸化操作达成交易，账簿、发票均可在计算机中以电子形式填制，而电子凭证易修改，且不留痕迹，税收稽查难度加大，企业如不主动申报，税务机关一般不易察觉其贸易运作，从而加剧了电子商务的偷逃骗税活动；另外，各地方和部门为了局部利益，自开政策口子，千方百计截留国家税收，对企业搞“包税”或变相“包税”，甚至越权减免税收，以费挤税，造成税收大量流失。
3、税务部门征管不力，造成税收大量流失。当前税务部门征管不力，导致税收大量流失。其主要表现为：一是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。二是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金，税务检查起不到威慑作用，助长了偷漏税。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，地方政府干预税务部门执法，导致部分纳税人钻政策“空子”等，造成国家税收流失。五是税收部门对税源监控不到位，纳税人又不主动申报，形成新的征管漏洞，造成税款隐性流失。六是少部份税务人员随意执法，权力缺乏有效的监督，漏征税款。
4、企业会计核算不规范和纳税申报不实，导致税收严重流失。一是有些企业财务不健全，不建账或部分建账，核算极不规范，造成税收征管困难，如有些房地产企业，由于建筑施工企业多而杂，且流动性强，税款征收难度大，去年抽查某市57户房地产企业发现漏纳税款1 384.15万元。二是企业违规核算，少计收入多列成本，少申报税款。这种人为造成的流失额十分惊人。如2003年某市审计中国人寿保险发现采用少计收入、多列成本的手法，少纳税收407.3万元。
5、地方政府干预税收政策，以费挤税现象严重。在局部利益的驱使下，有些地方政府出于自身利益的考虑，以权代法、轻税重费、藏富于民、越权减免等现象，造成税收流失。其主要表现为：一是越权制定减免税政策，扰乱了正常的税收程序，使税务机关执法不到位，税款大量流失，这主要表现地方政府为招商引资出台的税收优惠政策上。二是行政干预税收收入，不切实际地下达税收任务，在税源不足的情况下迫使税务机关收过头税、预征税款，寅吃卯粮。三以费挤税，不真实反映税收情况。既有政府行为不规范，实行“税费一站式征收”，化税为费，截留税款，也有职能部门巧设名目，侵蚀税基，导致“费挤税”现象及纳税人“先费后税”等扭曲行为，造成纳税人生产经营活动中实现的税款流失到地方政府及其所属部门、纳税单位甚至个人的口袋中。
二、针对我国税收流失严重的现象提几点建议
1、要改变我国大量税收流失的局面，我们必须首先解决税制的缺陷，完善和优化税收制度。加强税收立法，对经济活动过程中出现的新生事物及时制定出相应的税收政策，使征税人有法可依，完善税制，着力堵塞各方面的税收流失漏洞，使税收征管的真空和缺位消失，将税收流失的可能性减少到最低限度。
2、在完善税制的基础上进一步推进税务系统依法治税工作，规范税收执法，建立科学的税收执法体系。完善税务登记和纳税申报制度，进一步改革税源监控措施，逐步将税源的动态发展置于税务系统的有效监控之内，要进一步将税收计划的制定与各地国民经济的发展联系起来，要在全国实现以国民经济的税收负担率替代“基数加比例”作为计划制定与下达的主要依据。做到有税必控，依法征缴。
3、加强岗位教育培训力度，全面提高税务系统执法人员依法行政的观念和素质，树立正确的执法观念，做到公平执法，依法征管，确保税收应收尽收，提高税收征管的质量和效率。
4、健全税务监督机制，做到严管重罚并举。实践证明，如果权力缺乏监督制约，就必然导致滥用和腐败。为保证依法治税落到实处，就必须完善税务内部和外部监督制约机制。在内部监督方面全面推行税务行政执法责任制，对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任。加强税务执法检查。对检查出的问题真正落实整改。对参与、支持违反税法行为又知情不报或虚假报告的，应追究有关领导责任并严肃处理。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，充分发挥外部监督的作用，外部监督的形式主要有党组织监督、人大监督、政协监督、法律监督、群众监督、新闻舆论监督等在内的全方位、全社会监督，主要监督税务机关执行党的路线、方针、政策和税收执法到位情况，促使税务机关依法治税，为治理税收流失做出应有的作用。税收和国民经济各个部门有着千丝万缕的联系，政府应出面协调税务、工商、审计、财政、公安、法院、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。加重对各类违反税法行为的惩罚，提高税法的威慑力，增强税收执法刚性。
5、加强和完善财务建账建制的管理工作，财务人员要具有专业化水平，各单位法人更要严格遵守财务制度的要求，支持财务规范核算，只有全社会财务核算规范化，才能杜绝税收流失的问题。
6、加大税法宣传力度，转变公民税收观念。深入广泛的开展税法宣传，在全社会培育与市场经济相适应的税收观。必须尽快建立统一完备的税法公告制度，增强税法的覆盖面、渗透力和透明度，宣传税法应注意从小抓起，应把税收的基础知识编入九年义务教育课本，使国民从小就树立“纳税光荣”的观念，从小就了解社会主义税收性质是“取之于民，用之于民”，成为公民素质教育的一项重要内容。政府作为用税人通过收税取得资金，提供公共物品或服务。纳税人通过纳税取得财政提供的公共物品或服务的消费权，各级政府要增强为纳税人服务的意识和观念，纳税人树立纳税光荣的观念，使双方权力和义务对等。
7、推进税费改革，促使地方政府严格依法治税理财。应大力推进税费改革，清理和取缔不合理的收费项目，将具有经营性质的收费项目并入价格轨道作经营收入，将那些名费实税的收费项目可以通过“改费为税”的途径用相应的税收取而代之，对确实须保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”，并调整收费标准，规范收支管理和监督。
总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面，需要从一点一滴做起的庞大的、系统的工程，任重道远。要提高全民的纳税意识，实现依法治税，决非一朝一夕的事情，它需要全体税务人员和社会各界的共同努力。因此，各级领导和税务部门应积极地去发现问题、解决问题，逐步改善目前我国税收流失严重的状况。
（作者单位：上饶市审计局）