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摘要劳动教养制度作为有中国特色的一项法制制度，随着依法治国进程的深入推进，其自身存在的诸多顽疾已经严重阻碍了法治国家的建设进程，本文试图通过管教工作的相关经验及一定的法理学分析，来阐述劳动教养制度存在的合理性及其立法改革设想。
关键词劳动教养 依法治国 立法改革
作者简介：宋永明，苏州大学2008级在职法律硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-272-02
我国的劳动教养（以下简称“劳教”）制度自五十年代中期实行以来，已经走过了五十多个春秋，成功地教育和挽救了大量违法和轻微犯罪人员，为维护国家政治稳定和社会安定，预防和减少犯罪，作出了巨大贡献。劳教制度作为具有中国特色的一项法制制度，已经成为我国法律体系的重要组成部分。但是，随着建设社会主义法治国家步伐的加快，劳教制度无论在立法方面还是在执法方面存在的诸多问题已越来越凸显，一定程度上已经严重阻碍了法治国家的建设进程。笔者在基层看守所、拘留所从事管教工作多年，力求通过一定的法理学分析来阐述劳教制度存在的合理性及其立法改革设想。
一、劳教制度历史演变
我国现行的劳教制度，是1957年依据国务院《关于劳动教养问题的决定》建立起来的。该决定是我国第一部有关劳教的法规，明确将劳教的性质表述为：劳教既是对被劳教人员实行强制性质教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其目的是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会主义建设。但是很快，由于“左”的思想的影响，劳教的适用范围和对象被扩大了，“文革”前和“文革”后劳教恢复之初，劳教对象实际上也被当作政治上的专政对象看待。
1982年，国务院在《劳动教养试行办法》中再次重申劳教的性质“是对劳教的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生活技能的建设社会主义的有用之材。”试行办法与1957年的决定相比，发生了两个比较明显的变化：一个是劳教制度在功能上不再具备对被劳教人员进行就业安置的作用，另一个是首次将劳教明确为一种“行政措施”。这两个变化一方面弱化了政府采取积极措施对特定人员的就业安置，另一方面也使劳教的惩罚性初显端倪。
上世纪九十年代初，司法部又具体规定对劳教人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制的教育改造。同时，国务院又认定“劳教所是国家治安行政处罚的执行机关”。这实际上既重申了劳教是一种教育改造措施，又首次确认了劳教也是一种治安行政处罚措施。至此，劳教的性质和目的与创立之初相比，发生了完全不同的变化。如今的劳教已经成为普通行政处罚与刑事处罚之外的第三种公共处罚制度，它尽管在性质上仍然可以归为行政处罚措施或者行政强制措施，但又显然不同于一般的行政处罚，也有别于那种以定罪为前提的刑事处罚。因而，在国家法治化的发展中，劳教制度的正当性值得商榷。
当前，无论是主张废除劳教还是主张改革并保留该制度的学者，无一例外地都认为这种已经实行了半个多世纪的劳教制度，是与“依法治国”的基本理念背道而驰的，具有明显的反法治性和非正义性。理由主要有三点：一是从实体法角度看，劳教虽然也具有限制被劳教对象人身自由的惩罚性，但它却游离于刑事处罚体系之外，几乎不受罪刑法定、罪责相适等刑事法治原则的任何制约。二是从程序法的角度看，劳教审批程序是一种非公开的内部审查程序，公安机关以同级劳教委的名义行使审批权。在审批的过程中，负责审批的人员只是根据呈报的书面材料进行审查，并不直接与被审批人员见面，被审批人员也无权进行自我辩护或委托他人为自己辩护。2002年，公安部发布了《公安机关办理劳动教养案件规定》，明确规定了劳教案件聆询制度，劳教审批机关正在由过去内部书面审批劳教案件向“庭审”、“当面审”过渡。但是，从笔者多年从事管教工作的实践来看，基于多方面的原因，在具体的案件办理过程中，很少有拟劳教人员申请公开聆询的案例，劳教审批程序公开任重而道远。三是从国际司法准则的角度看，对于免予刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳教，在所有法治国家中是绝无仅有的，与联合国刑事司法准则的要求相去甚远。
二、劳教制度的合法性危机
现行劳教工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》。其中，作为劳教主要法律依据的《决定》和《补充规定》虽然经过立法机关的批准，但它们毕竟都是由行政机关制定的行政法规，至多是“准法律”。退一步说，如果对《决定》和《补充规定》是否属于法律还存在争辩的余地，那么对于《试行办法》不属于法律则应当是毫无疑义的，从《立法法》的角度讲，它只是一部部门规章，但事实上已经成为劳教工作的主要法律依据。
2000年7月1日《立法法》实施后，劳教制度的合法性危机更加凸显了。《立法法》规定，对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。显然，《试行办法》不符合该要求。还有，按照目前对劳教性质的定位，劳教属于强制性行政措施，而我国1996年全国人大及其常委会通过的《行政处罚法》在第8条所规定的7种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法第9条第2款明确规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定”。因此，作为行政规章的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政措施，也不符合《行政处罚法》的规定。另外，我国已经在1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》第9条第1款规定：“除非依据法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”在这里，“法律”无一例外是指由立法机关制定的规范性文件。由此观之，劳教目前已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。
在国家实行依法治理的状态下，一项制度的合法性发生危机，意味着其存在的合理性也随之成为问题。不可否认，在共和国这片土地上土生土长起来的劳教制度对维护社会治安秩序确实功不可没。但是，如果从黑格尔的“存在就是合理”的诊断出发，得出“合理的才是长久的”结论，并以此为根据论证劳教制度存在的合理性，主张通过改革劳教制度来加强其运作方面的合理性，则是值得商榷的。有学者尖锐地指出，劳教制度固然对于稳定社会秩序，保障社会治安发挥了一定的积极作用，但其本身却是以违反法治原则为代价的。在强调“依法治国”的今天，劳教制度早就不再具备其存在的经济、社会和文化基础，其正当性和合理性应该受到否定。
面临合法性危机的劳教制度，首先面临的是存废之争。不过，大部分主张废除劳教的学者，其本意也是废除现行劳教的名称及其运作模式，以其他的办法代替劳教；而主张保留劳教的学者，大部分也主张应对现行劳教制度进行必要的改革。从这个意义上来说，劳教的存废之争并非截然对立的观点，亦不是解决问题的关键所在。废除了劳教制度，并不一定意味着中国公民的人身自由就不再受到任意的限制和剥夺了。笔者认为，劳教立法的核心问题是如何从根本上保证公民的人身自由不受任意侵犯和限制，因此，围绕秩序与稳定所需的制度建构，是否符合现代法治与人权的基本要求，才是我们首先应当认真思考的。
三、关于劳教立法的几种意见
目前，我国法学界关于劳教立法问题的讨论，大体存在三种意见：第一种意见在保留劳教的前提下对其进行必要的改革。其中，著名刑法学家储槐植先生的观点可以说是劳教制度保留论的代表。主张保留劳教制度的理由归纳起来主要有：（1）认为劳教制度创建50多年来，累计教育挽救了400多万有各种违法犯罪行为的人，不仅为稳定社会做出了重要贡献，而且把大量被收容教养人员改造成了自食其力的守法公民，因而这一有中国特色的制度有其存在的合理性。（2）劳教制度经过必要的改造和完善仍然具有存在的合理性和运作的合理性。（3）劳教运作中的弊端完全可以通过对制度的改造而大大减少。
第二种意见主张彻底废除劳教制度。陈瑞华教授的观点可作其代表。他们认为，劳教的性质含混，教养条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，易出差错，随意侵犯公民的人身自由权利，是法治不健全时代的产物，应予以彻底废除。因为，从公法角度看，劳教背离了公共权力机构在剥夺个人权利时所必须遵循的“法定原则”、“成比例原则”和“形式正义原则”。同时，劳教也违背了“任何人未经公开、公正的司法听审，不得被剥夺权利和自由”的程序法治原则。在劳教的适用程序方面，无罪推定、审判公开、辩护自由都是无法实行的，被劳教者没有获得中立裁判机构听审的机会，也缺乏事后获得有效司法救济的法律保障，劳教是一种非正义的、反法治的制度。名称、决定程序和期限的修改都不能改变这种制度的非正义性和它的反法治性。只要这种任意限制公民人身自由的制度实质不改变，不论它以什么面目出现，也不论它持续多长时间，根本的问题都不会得到有效的解决。
第三种意见是主张劳教刑罚化。劳教刑罚化的基本设想是，将劳教改造成为一种实行刑事责任的刑罚方法，纳入刑法体系之中，理由主要有：（1）劳教的对象大多是具有犯罪危险性质的“刑法边缘人物”，这种人虽不在刑事处罚之列，但与受到处罚的犯罪人员没有本质区别。（2）从期限长短来看，劳教实际比刑罚的管制和拘役还要严厉。（3）从执行方式看，劳教无论是作为一种行政处罚，还是作为一种行政强制措施，与刑事处罚一样，都强制劳动、强制教育、强制改造，限制或剥夺人身自由；在管理方式上，与拘役和短期自由刑没有质的区别。（4）劳教记录前科化，劳教人员犯罪适用刑法中累犯的量刑原则，以及解教人员回到社会以后在学习、生活、就业等方面所受到的歧视与刑释人员没有什么两样都表明将劳教纳入刑法体系顺理成章。
笔者认为，在“依法治国，建设社会主义法治国家”被确立为治国基本方略，国家法治化进程阔步推进的历史背景下，对劳教的合法性、正当性和合理性进行的理性反思，有关劳教的立法讨论，都必须立足于法治原则和人权保障。
四、劳教立法的理论构建
“没有革命的理论，就不会有革命的运动”，列宁的这一著名论断，对于时下中国的劳教立法尤其具有普适性。关于劳教立法，无论是主张通过立法保留或改革现行劳教制度，还是用其他什么制度取代劳教，首要的问题都是如何完成劳教立法的理论创新。如果劳教立法不以科学的理论为依据和指导，只着眼于有关部门的权力与利益的分配和协调，把立法中本来应当是科学与法理的较量演变为权力与利益的博弈，这样的立法不仅是十分有害的，而且是十分危险的。这样做的结果只能是表面上“解决”了劳教的合法性问题，而实质却遗留了真正的问题，甚至会制造更多、更严重和更加难以解决的制度结构性问题。
1987年，劳教立法就列入了国家“七五”立法规划，1991以来又分别被列入国家“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”立法规划。这期间，虽然有关部门和理论界做了大量艰苦细致的工作，但是关于劳教的定性、定位以及有关该项制度的实体创设仍然存在较大的意见分歧和对立，没有达成必要的共识。二十多年的实践已经证明，劳动教养立法应当属于何种性质，该项立法在现行法律体系中，属于实体法，还是程序法；是刑事法、行政法，还是刑事程序法、行政程序法？在目前的法学理论中，我们还找不到可以接受的合理解释。这是我国劳教立法所遇到的主要理论难题。
笔者认为，在法学理论的范围内，劳教的法治化和人权保障原则应当具有的指导性和决定性的意义：它是检验劳教立法中各种理论主张和各项制度设计“当”与“不当”的基本准则。
首先，法治、人权是现代国家必须遵循的基本原则，我国已经签署加入了有关国际公约，遵循这些原则是加入国必须承担的义务；更何况这些原则与社会主义法治国家依法治国的基本方略也是高度一致的。
其次，劳教的立法，不能再把维护社会秩序先于保障公民个人权利和人权保护作为立法的价值取向，而应站在法治和人权保障的立场对国家和社会秩序的建构及其公民权利的维护进行理性的平衡，该项立法绝不应以牺牲公民个人权利、人权和自由为代价，来换取稳定的社会治安秩序。
再次，我们必须重新认识相关制度构建的目的。目的的正当性不能替代手段的正当性，任何情况下，手段和方式对制度的正当性都具有最终的证明力。劳教或者其他类似制度的建构仍要把“教育、感化、挽救”违法犯罪的“刑罚边缘人物”，维护社会治安及秩序的正当目的与现代法治国家最大限度地保护公民个人权利和自由的最终目的相一致，使二者和谐、统一。
最后，劳教立法应以对公共权力、特别是警察权力的限制为原则。国家法治化的核心是强调通过法律来限制国家权力——特别是行政权力的滥用，在宪政和法治原则下，公民权利和自由的价值是第一位的，国家权力和秩序是服务于、服从于这一价值的，这是国家法治化对制度设计的最基本、也是最普遍的要求。
劳教立法必须立足于法治国家建设的大背景下，以尊重和保障公民个人权利和价值取向，以对公共权力的约束为目的来立法和进行相关制度的设计。
关键词劳动教养 依法治国 立法改革
作者简介：宋永明，苏州大学2008级在职法律硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-272-02
我国的劳动教养（以下简称“劳教”）制度自五十年代中期实行以来，已经走过了五十多个春秋，成功地教育和挽救了大量违法和轻微犯罪人员，为维护国家政治稳定和社会安定，预防和减少犯罪，作出了巨大贡献。劳教制度作为具有中国特色的一项法制制度，已经成为我国法律体系的重要组成部分。但是，随着建设社会主义法治国家步伐的加快，劳教制度无论在立法方面还是在执法方面存在的诸多问题已越来越凸显，一定程度上已经严重阻碍了法治国家的建设进程。笔者在基层看守所、拘留所从事管教工作多年，力求通过一定的法理学分析来阐述劳教制度存在的合理性及其立法改革设想。
一、劳教制度历史演变
我国现行的劳教制度，是1957年依据国务院《关于劳动教养问题的决定》建立起来的。该决定是我国第一部有关劳教的法规，明确将劳教的性质表述为：劳教既是对被劳教人员实行强制性质教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其目的是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会主义建设。但是很快，由于“左”的思想的影响，劳教的适用范围和对象被扩大了，“文革”前和“文革”后劳教恢复之初，劳教对象实际上也被当作政治上的专政对象看待。
1982年，国务院在《劳动教养试行办法》中再次重申劳教的性质“是对劳教的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。其主旨也被进一步明确为：“在严格管理下，通过深入细致的政治思想工作、文化技术教育和劳动锻炼，把他们改造成为遵纪守法，尊重公德，热爱祖国，热爱劳动，具有一定文化知识和生活技能的建设社会主义的有用之材。”试行办法与1957年的决定相比，发生了两个比较明显的变化：一个是劳教制度在功能上不再具备对被劳教人员进行就业安置的作用，另一个是首次将劳教明确为一种“行政措施”。这两个变化一方面弱化了政府采取积极措施对特定人员的就业安置，另一方面也使劳教的惩罚性初显端倪。
上世纪九十年代初，司法部又具体规定对劳教人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制的教育改造。同时，国务院又认定“劳教所是国家治安行政处罚的执行机关”。这实际上既重申了劳教是一种教育改造措施，又首次确认了劳教也是一种治安行政处罚措施。至此，劳教的性质和目的与创立之初相比，发生了完全不同的变化。如今的劳教已经成为普通行政处罚与刑事处罚之外的第三种公共处罚制度，它尽管在性质上仍然可以归为行政处罚措施或者行政强制措施，但又显然不同于一般的行政处罚，也有别于那种以定罪为前提的刑事处罚。因而，在国家法治化的发展中，劳教制度的正当性值得商榷。
当前，无论是主张废除劳教还是主张改革并保留该制度的学者，无一例外地都认为这种已经实行了半个多世纪的劳教制度，是与“依法治国”的基本理念背道而驰的，具有明显的反法治性和非正义性。理由主要有三点：一是从实体法角度看，劳教虽然也具有限制被劳教对象人身自由的惩罚性，但它却游离于刑事处罚体系之外，几乎不受罪刑法定、罪责相适等刑事法治原则的任何制约。二是从程序法的角度看，劳教审批程序是一种非公开的内部审查程序，公安机关以同级劳教委的名义行使审批权。在审批的过程中，负责审批的人员只是根据呈报的书面材料进行审查，并不直接与被审批人员见面，被审批人员也无权进行自我辩护或委托他人为自己辩护。2002年，公安部发布了《公安机关办理劳动教养案件规定》，明确规定了劳教案件聆询制度，劳教审批机关正在由过去内部书面审批劳教案件向“庭审”、“当面审”过渡。但是，从笔者多年从事管教工作的实践来看，基于多方面的原因，在具体的案件办理过程中，很少有拟劳教人员申请公开聆询的案例，劳教审批程序公开任重而道远。三是从国际司法准则的角度看，对于免予刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳教，在所有法治国家中是绝无仅有的，与联合国刑事司法准则的要求相去甚远。
二、劳教制度的合法性危机
现行劳教工作的基本法律依据是全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》（1957年，以下简称《决定》）、《关于劳动教养的补充规定》（1979年，以下简称《补充规定》）和国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》。其中，作为劳教主要法律依据的《决定》和《补充规定》虽然经过立法机关的批准，但它们毕竟都是由行政机关制定的行政法规，至多是“准法律”。退一步说，如果对《决定》和《补充规定》是否属于法律还存在争辩的余地，那么对于《试行办法》不属于法律则应当是毫无疑义的，从《立法法》的角度讲，它只是一部部门规章，但事实上已经成为劳教工作的主要法律依据。
2000年7月1日《立法法》实施后，劳教制度的合法性危机更加凸显了。《立法法》规定，对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。显然，《试行办法》不符合该要求。还有，按照目前对劳教性质的定位，劳教属于强制性行政措施，而我国1996年全国人大及其常委会通过的《行政处罚法》在第8条所规定的7种行政处罚种类中，并无“劳动教养”这一种。该法第9条第2款明确规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律设定”。因此，作为行政规章的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政措施，也不符合《行政处罚法》的规定。另外，我国已经在1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》第9条第1款规定：“除非依据法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”在这里，“法律”无一例外是指由立法机关制定的规范性文件。由此观之，劳教目前已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。
在国家实行依法治理的状态下，一项制度的合法性发生危机，意味着其存在的合理性也随之成为问题。不可否认，在共和国这片土地上土生土长起来的劳教制度对维护社会治安秩序确实功不可没。但是，如果从黑格尔的“存在就是合理”的诊断出发，得出“合理的才是长久的”结论，并以此为根据论证劳教制度存在的合理性，主张通过改革劳教制度来加强其运作方面的合理性，则是值得商榷的。有学者尖锐地指出，劳教制度固然对于稳定社会秩序，保障社会治安发挥了一定的积极作用，但其本身却是以违反法治原则为代价的。在强调“依法治国”的今天，劳教制度早就不再具备其存在的经济、社会和文化基础，其正当性和合理性应该受到否定。
面临合法性危机的劳教制度，首先面临的是存废之争。不过，大部分主张废除劳教的学者，其本意也是废除现行劳教的名称及其运作模式，以其他的办法代替劳教；而主张保留劳教的学者，大部分也主张应对现行劳教制度进行必要的改革。从这个意义上来说，劳教的存废之争并非截然对立的观点，亦不是解决问题的关键所在。废除了劳教制度，并不一定意味着中国公民的人身自由就不再受到任意的限制和剥夺了。笔者认为，劳教立法的核心问题是如何从根本上保证公民的人身自由不受任意侵犯和限制，因此，围绕秩序与稳定所需的制度建构，是否符合现代法治与人权的基本要求，才是我们首先应当认真思考的。
三、关于劳教立法的几种意见
目前，我国法学界关于劳教立法问题的讨论，大体存在三种意见：第一种意见在保留劳教的前提下对其进行必要的改革。其中，著名刑法学家储槐植先生的观点可以说是劳教制度保留论的代表。主张保留劳教制度的理由归纳起来主要有：（1）认为劳教制度创建50多年来，累计教育挽救了400多万有各种违法犯罪行为的人，不仅为稳定社会做出了重要贡献，而且把大量被收容教养人员改造成了自食其力的守法公民，因而这一有中国特色的制度有其存在的合理性。（2）劳教制度经过必要的改造和完善仍然具有存在的合理性和运作的合理性。（3）劳教运作中的弊端完全可以通过对制度的改造而大大减少。
第二种意见主张彻底废除劳教制度。陈瑞华教授的观点可作其代表。他们认为，劳教的性质含混，教养条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，易出差错，随意侵犯公民的人身自由权利，是法治不健全时代的产物，应予以彻底废除。因为，从公法角度看，劳教背离了公共权力机构在剥夺个人权利时所必须遵循的“法定原则”、“成比例原则”和“形式正义原则”。同时，劳教也违背了“任何人未经公开、公正的司法听审，不得被剥夺权利和自由”的程序法治原则。在劳教的适用程序方面，无罪推定、审判公开、辩护自由都是无法实行的，被劳教者没有获得中立裁判机构听审的机会，也缺乏事后获得有效司法救济的法律保障，劳教是一种非正义的、反法治的制度。名称、决定程序和期限的修改都不能改变这种制度的非正义性和它的反法治性。只要这种任意限制公民人身自由的制度实质不改变，不论它以什么面目出现，也不论它持续多长时间，根本的问题都不会得到有效的解决。
第三种意见是主张劳教刑罚化。劳教刑罚化的基本设想是，将劳教改造成为一种实行刑事责任的刑罚方法，纳入刑法体系之中，理由主要有：（1）劳教的对象大多是具有犯罪危险性质的“刑法边缘人物”，这种人虽不在刑事处罚之列，但与受到处罚的犯罪人员没有本质区别。（2）从期限长短来看，劳教实际比刑罚的管制和拘役还要严厉。（3）从执行方式看，劳教无论是作为一种行政处罚，还是作为一种行政强制措施，与刑事处罚一样，都强制劳动、强制教育、强制改造，限制或剥夺人身自由；在管理方式上，与拘役和短期自由刑没有质的区别。（4）劳教记录前科化，劳教人员犯罪适用刑法中累犯的量刑原则，以及解教人员回到社会以后在学习、生活、就业等方面所受到的歧视与刑释人员没有什么两样都表明将劳教纳入刑法体系顺理成章。
笔者认为，在“依法治国，建设社会主义法治国家”被确立为治国基本方略，国家法治化进程阔步推进的历史背景下，对劳教的合法性、正当性和合理性进行的理性反思，有关劳教的立法讨论，都必须立足于法治原则和人权保障。
四、劳教立法的理论构建
“没有革命的理论，就不会有革命的运动”，列宁的这一著名论断，对于时下中国的劳教立法尤其具有普适性。关于劳教立法，无论是主张通过立法保留或改革现行劳教制度，还是用其他什么制度取代劳教，首要的问题都是如何完成劳教立法的理论创新。如果劳教立法不以科学的理论为依据和指导，只着眼于有关部门的权力与利益的分配和协调，把立法中本来应当是科学与法理的较量演变为权力与利益的博弈，这样的立法不仅是十分有害的，而且是十分危险的。这样做的结果只能是表面上“解决”了劳教的合法性问题，而实质却遗留了真正的问题，甚至会制造更多、更严重和更加难以解决的制度结构性问题。
1987年，劳教立法就列入了国家“七五”立法规划，1991以来又分别被列入国家“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”立法规划。这期间，虽然有关部门和理论界做了大量艰苦细致的工作，但是关于劳教的定性、定位以及有关该项制度的实体创设仍然存在较大的意见分歧和对立，没有达成必要的共识。二十多年的实践已经证明，劳动教养立法应当属于何种性质，该项立法在现行法律体系中，属于实体法，还是程序法；是刑事法、行政法，还是刑事程序法、行政程序法？在目前的法学理论中，我们还找不到可以接受的合理解释。这是我国劳教立法所遇到的主要理论难题。
笔者认为，在法学理论的范围内，劳教的法治化和人权保障原则应当具有的指导性和决定性的意义：它是检验劳教立法中各种理论主张和各项制度设计“当”与“不当”的基本准则。
首先，法治、人权是现代国家必须遵循的基本原则，我国已经签署加入了有关国际公约，遵循这些原则是加入国必须承担的义务；更何况这些原则与社会主义法治国家依法治国的基本方略也是高度一致的。
其次，劳教的立法，不能再把维护社会秩序先于保障公民个人权利和人权保护作为立法的价值取向，而应站在法治和人权保障的立场对国家和社会秩序的建构及其公民权利的维护进行理性的平衡，该项立法绝不应以牺牲公民个人权利、人权和自由为代价，来换取稳定的社会治安秩序。
再次，我们必须重新认识相关制度构建的目的。目的的正当性不能替代手段的正当性，任何情况下，手段和方式对制度的正当性都具有最终的证明力。劳教或者其他类似制度的建构仍要把“教育、感化、挽救”违法犯罪的“刑罚边缘人物”，维护社会治安及秩序的正当目的与现代法治国家最大限度地保护公民个人权利和自由的最终目的相一致，使二者和谐、统一。
最后，劳教立法应以对公共权力、特别是警察权力的限制为原则。国家法治化的核心是强调通过法律来限制国家权力——特别是行政权力的滥用，在宪政和法治原则下，公民权利和自由的价值是第一位的，国家权力和秩序是服务于、服从于这一价值的，这是国家法治化对制度设计的最基本、也是最普遍的要求。
劳教立法必须立足于法治国家建设的大背景下，以尊重和保障公民个人权利和价值取向，以对公共权力的约束为目的来立法和进行相关制度的设计。