摘要："依法治省"是个理论通俗化的科学概念。是将党的第三代中央领导集体提出的"依法治国、建设社会主义法治国家"的治国方略在云南的具体化。依法治省体现了执政党治国方式与法治目标的统一，反映了社会主义法制的本质特征，是治省模式的法制选择，是建设绿色经济强省、民族文化大省和云南连接东南亚南亚国际大通道战略的法律保障。依法治省必须紧密联系云南"边、山、民"，处于社会主义初级阶段低层次和"四低四高"，即社会发育程度低、地区发展不平衡程度高，生产力发展水平低、自然半自然经济比重高，劳动者科技素质低、文盲半文盲比重高，人民生活总体水平低，贫困人口比重高的实际。
　　关键词：有效实施；依法治省；问题探究
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2002)04-0034-03
　　一、依法治省，下大力气增强各级领导干部的法治意识是关键。国无法不治，民无法不立。苏联东欧社会主义国家的剧变，中国社会主义建设的曲折发展，从根本上说，就是由于轻视法制，治国方式出现严重失误的结果。因此，"要明确地懂得理论，最好的道路就是从本身的错误中，从痛苦的经历中学习。"(《马克思恩格斯选集》第4卷第458页)无产阶级政党在执政后采用什么方法治理国家才能达到长治久安，法律在这方面的作用如何，科学社会主义理论并未提供现成的答案，国际共产主义运动也来不及提供成功的经验。新中国成立后，我党在这一个问题上也同样存在认识误区，一开始就出现重政策轻法律的倾向。在实践中又把群众运动和遵守法制对立起来，认为按照法律办事束手束脚，"运动来了可以不要法"。由于党对建设有中国特色的社会主义缺乏足够的思想和理论准备，建国初期这种认知失误不但没有及时修正，在党的八大以后反而不断受到指导思想的"左"倾错误的支持，直至发展到干脆以"政策代替法律"，并公开主张"群众运动是天然合理的"，导致"文化大革命"十年动乱将法制荡然无存。在治国实践中，把"人民民主"变成了"阶级斗争为纲"，以为"人民当家作主"和法制建设是对立的，巩固专政只能"由天下大乱到大治"，结果把"法治"当垃圾扫地出门。十一届三中全会拨乱反正，虽然经过20多年的艰苦努力，但从总体上分析，各级干部的法制意识，法制知识要适应依法治省的要求，差距尚远。1982年，党的十二大首次将"党必须在宪法和法律范围内活动"的原则写入党章。同年，宪法明确规定："一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。""任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权"。党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，重申"党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律的范围内活动"的原则。从治国方略和领导制度方面彻底解决党的执政方式和领导方式问题。国家行政机关和司法机关公正、严格地适用法律，才能在全社会树立起法律的权威，进而达到有效实施依法治省。执法者能否公正执法，又取决于执法者法律素质的高低，执法者要真正认识法律的最高权威性，自觉从法律的角度认识事物，思考和处理问题，评价各种社会现象和行为，正确处理权力和法律的关系，始终坚持法大于权，捍卫法的尊严，保持公正廉洁的职业操守，不偏不倚，不询私情，一身正气，两袖清风。在当前，尤其要清除执法中的霸道作风，特权思想，以平和心态正视社会，以君子固穷的意识，坚守执法者掌权者的道德防线。
　　二、依法治省，大力增强全省各族人民的法律意识是基础。依法治省的主体是党领导下的广大人民群众，要有效实施依法治省，推进依法治省进程，必须着眼于全体公民，同时又必须考虑云南地处边疆，有4000公里的边界线，绝大部分国土属于山区，民族众多的实际。深入开展普法教育，增强全民的法律意识，形成人人知法、懂法、守法、护法的良好风尚，为依法治省奠定广泛而深厚的群众基础是我们不懈追求的目标。人是法律行为的主体，无论是立法、执法、司法还是守法，都要由人来完成。正确认识云南有25种世居少数民族，不少地方由原始社会、奴隶社会一步进入社会主义，生产力发展水平相对滞后，人们的法律意识不强，思想文化素质相对落后，而人的一切活动都是在一定的思想意识指导下进行的。因此，提高全省各族人民法律意识是全面推进依法治省的先决条件。笔者曾长期在滇东北地区领导普法宣传教育工作，目睹大量刑事犯罪嫌疑人绝大多数是法盲、文盲加流氓，不少死刑犯临刑前还笑呵呵的，愚昧至极!深感提高全民法律素质的重要性、长期性、紧迫性和艰巨性。法律是依靠国家强制力来维持的，但如果仅此而已，法律的内在价值并没有全部实现，只有当人们理解，接受并自觉维护法律，法律的权威才能得到确立。法律意识的发达程度，既是一个地区法运行的现实基础，又是衡量一个地区民主法制水平的尺度。没有公民对法律的认同和信仰、没有深厚的法律意识作基础，依法治省就会落空。正如江泽民同志指出"有了比较健全的法律和制度，如果人们的法律意识和法制观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至形同虚设。"云南"边、山、民"和"四低四高"的特殊情况决定了云南是欠发达地区，由于过去长期的封闭、愚昧、迷信、落后，法治意识淡薄，法律知识贫乏，封建专权等封建习气和计划经济，自给自足的小农经济的影响，造成人民群众参与国家和社会的管理，行使广泛的民主权利受到客观物质条件的限制，使市场经济立法、知法、守法诸环节受到制约，这是"边、山、民"和"四低四高"的云南法律意识须大力强化的根本原因。突出表现为：一是缺乏尚法精神，崇拜权力，漠视法律的现象依然存在。遇到不公正待遇，不少老百姓首先想到的是托关系，而不是诉诸法律，或只知道守法的义务，而不懂得运用法律赋予的权利。二是"法律工具论"的影响深，部分国家机关公职人员权大于法的思想作祟，认为普法教育是针对老百姓的，法律是管老百姓的，而他们是制定法律，执行法律，管老百姓的，视自己为特殊公民。三是发展不平衡。全省八个民族自治州之间，地区与地区之间，市与市之间，地州市之间，城乡之间，不同职业，不同学历，民族之间法律意识的发育千差万别。依法治省必须从提高全省各族人民的法律意识培养着手，在各民族中形成崇尚法律的意识。
　　三、依法治省，在全省公民中培养和树立四种法律意识是根本。一是法律至上意识，法治区别于人治的最显著特征是确立了法律具有至高无上的权威。任何人都必须维护宪法和法律的绝对权威，服从法律的制约，依法办事。实现权力法制化，是依法治省的关键。李嘉廷案件的发生，说到底就是权力失去监督，权力法制化出现真空的典型。限制权力不外乎这样一些内容，即依法设定取得行政权力的合法程序和必要条件，依法界定行使行政权力的合法行为模式，以及依法对行政主体超越权限滥用权力或消极不履行法定职权的行为追究法律责任，相应建立和健全权力制约机制。我们不采用资产阶级根据"以权力约束权利"的原则建立起来的"三权分立"制度，而是依据中国国情实行"议行合一"的制度，其特色在于建立社会直接制约的机制，重心放在作为省人大权力机关对国家其它行政机关的决定和制约作用上面。最终达到社会控制国家的目的。法律至上的主旨就是要制约少数领导者的个人权威至上，反对权大于法，以权代法，以权压法。二是法律平等意识。公民在法律面前人人平等，不因其民族、性别、职业、职务、出身、财产状况，宗教信仰等的差异而有所区别。现代法治要求恪守法制统一和法律普遍有效遵循的原则，维护宪法和法律的尊严，任何国家机关，政党及其领袖人物都必须在宪法和法律规定的范围内活动，严格依法办事，坚持有法必依，有法可依，执法必严，违法必究，决不允许任何组织和公民个人有凌驾于宪法和法律之上的特权。三是权利意识，权利是指个人作为主体的权利，公民在法律规定的界限内享有价值选择，行为自由和利益获得的权利。在法制宣传教育中，注重实体法的灌输，而忽视程序法，注重守法教育，忽视公民权利教育。公民权利意识淡薄，不知道如何行使权利和履行义务。提高公民的权利意识就是要使公民了解自己在法律关系中的主体地位，主动地捍卫和追求自己的权利，并承担应尽的义务，履行应尽的责任。四是守法意识。守法的前提是懂法，要懂法就必须在全省人民中普及法律知识，扎扎实实做好法制宣传教育工作，做到人人懂法，人人守法。各级干部必须以身作则，只有领导守法，才能带领群众守法。领导违法所造成的损失和影响比群众违法影响更坏。近年来杜培武冤案、彝良县政法委副书记蒙面抢劫案在省内外影响之坏即是例证。在全体公民中树立和培养法制意识，是一项长期而艰巨的工程，必须持之以恒，贵在坚持，常抓不懈。我们是马克思主义的阶段革命论者，因而我们认为我省当前的依法治省工作只能是社会主义初级阶段低层次的，法制的完善不可能超阶段；我们是马克思主义的不断革命论者，因而我们不满足于现状，必须与时俱进，把有效实施依法治省推向更高层次；我们是革命的乐观主义者，因而坚信依法治省的目标一定能够实现；我们是革命的现实主义者，因而坚信依法治省前途光明，道路曲折，不可毕其功于一役。
　　四、依法治省，正确认识和处理民族问题与民族法制的关系，确立马克思主义民族法律观是核心。新中国成立，彻底废除了一切旧的不合理的民族法律制度，开始了创建新的民族平等的法律制度的新纪元。长期以来，云南省委、政府认真对待和处理民族问题和民族法制问题，正确处理汉族与少数民族的关系，各民族之间的关系，各级政府同少数民族的关系，少数民族聚居区和散杂居的关系。全省各级党政机关坚持贯彻执行民族区域自治法律制度，散杂居少数民族权利法律保障制度，培养和使用少数民族干部法律制度，发展民族地区经济文化法律制度，民族教育法律制度，民族语言文字制度，民族风俗习惯法律制度，民族宗教法律制度等方面取得了巨大的成就，探索了丰富的经验。马克思主义认为，民族问题是革命总问题的一部分，必须联系全局去观察。民族法制问题表现在民族的经济、文化、政治、语言、生产生活方式，风俗习惯、宗教信仰等社会生活的各方面。主要表现在民族的平等与不平等和民族差别的矛盾问题上。民族问题和民族法制问题是一个长期性的社会问题。云南"边、山、民"的特点，决定了必须重视民族问题和正确实行民族法制问题。列宁指出："保障少数民族权利问题，只有在不背离平等原则的彻底的民主国家中，通过颁布全国性的法律才能解决"(《列宁全集》第19卷人民出版社1959版第100页)。有效实施依法治省，笔者认为，在认真执行国家关于民族法律制度的前提下，一是要坚持各民族不分人口多少，历史长短，社会发展阶段高低，他们都对祖国的历史和文明做出了贡献，都要实行一律平等，依法保障少数民族平等权利、合法权利和利益；二是要正确认识民族问题的长期性和复杂性，依法保障各民族的政治、经济、文化、语言、文字、宗教习俗等权利；三是依法保障民族区域自治，民族区域自治是中国共产党运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度，必须坚持不懈地依法完善民族区域自治制度、完备民族区域自治的法制建设；四是依法保障发展民族经济，发展民族文化教育卫生科技事业，依法大力培养民族干部；五是正确处理民族宗教问题，民族与宗教有密切的联系，民族问题与宗教问题在一些地区往往交织在一起，在依法处理民族宗教问题时，必须全面正确地理解和贯彻执行民族法制的法律法规，落实党的民族宗教政策。只有全党和全省人民都充分认识民族问题民族宗教问题和民族法制问题在少数民族众多的云南的极端重要性，严格依照国家的民族政策和民族法律办事，依法治省，边疆稳定，民族团结才有坚实的基础。
　　五、树立依法行政意识，提高依法行政水平，是有效实施依法治省的保证。依法治省包含两个方面，一是政府依法对全省进行有效的管理，保证社会健康发展和秩序良好；二是人民通过宪法、法律和省人大、省政府制定的地方性法规对政府、国家机关及其工作人员进行有效的监督。这两个方面的实质，就是政府的权力要依法设置，政府管理社会的活动要依法进行。依法行政之所以是依法治省的保证，是因为行政机关担负着管理国家政治、经济、文化和社会各方面的事务，涉及公民社会生活的各方面，范围极其广泛。国家百分之八十以上的法律法规要靠行政机关去执行，依法行政的状况直接影响法律的权威和尊严，关乎依法治省的成效，关系依法治省的存亡。行政权是国家诸权力中最活跃，最有力量的权力。行政权带有强制性，命令性和较大的自由裁量权，比其他权力更具有扩张性和侵犯性，更容易发生权力的滥用。
　　行政权的特点，决定了依法行政又是依法治省的难点。目前，我省正在全面推行依法行政，鉴于以往政府行为严重失范，行政执法无度乃至权力失控的情况仍然突出，行政至上，行政干预的现象屡有发生，"权"与"法"的关系被扭曲颠倒，依法行政实际上已成为影响依法治省的症结。改革开放以来，国务院制定的行政法规800余件，国务院部门和地方各级人民政府已制定的行政规章制度30000余件，现在的主要问题不是无法可依，而是"有法不依"，执法不严，滥用权力。行政执法程序缺少统一性和规范性，执法效率不高又无时效限制，不计执法成本，一些公务人员还是计划经济时代养成的"社会主义的活今天干不了明天后天再干"，行政执法行为是否发生法律效力并无明确的主体要件和程序要件的要求，尤其对违法行政和以权谋私的现象难以纠正。这些问题的存在，既同现有行政法规体系的内部结构不尽合理有关，又同对政府各级领导行为缺乏有效的法律调控有关。随着反腐败斗争和廉政建设的不断深化，省委省政府已注重综合运用党纪政纪法纪手段对领导行为进行调控，但要进一步解决领导行为法律化，还必须要从解决依法行政入手，才能有效防止领导权力的腐败和异化，确保依法治省的权威性和稳定性。切实解决好依法行政这个关键，不但直接关系政府的威信和形象，而且最根本的是关系到能否建立起一个"法治政府"。
　　其次，"司法独立"是现代法治的一块基石。就依法治省而言，司法控制是社会控制的最后一道防线。我们的法律是执政党领导人民制定的，它本身就是取得国家意志的一般表现形态的党的意志，司法权的行使，在宪法和法律规定的范围内进行，坚持司法机关依法独立行使职权的原则不但没有脱离党的领导，而恰恰是坚持党的领导的体现。鉴于目前司法机关受行政干预和外界其他因素干扰的情况相当普遍，司法腐败比较突出，尤其需要深化司法改革，健全完善司法制度，规范司法权的运行方式，加强司法职务的法律调控，建立起足以排除外界干扰的有效抗衡机制，为贯彻司法机关依法独立行使职权的原则提供切实保证。
　　〔责任编辑：彭书贵〕
　　收稿日期：2002-04-25
　　作者简介：袁显亮(1950- )，男，云南省社科联副主席，中共中央党校法学专业研究生。