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社会主义市场经济体制作为我国经济运行模式改革的目标，经过20多年的艰苦探索已初具雏形并随着改革向纵深的不断发展而日趋完善。相应地尽快建立并完善适应市场经济要求的公共财政已成为财政模式的必然选择。然而在由传统的生产性财政向公共财政改革进程中，究竟构建一个什么样的公共财政及如何构建公共财政的实质就成为振兴国家财政，建立公共财政基本模式的核心和关键。
一、 公共财政的涵义及我国建立公共财政模式的目标选择
一般意义上的公共财政是指西方市场经济国家通常适用的财政类型。作为与发达市场经济相配套的这种财政运行模式，它突出的是一种“市场”型财政，主张政府财政活动提供公共产品与服务；应以弥补市场失灵为基础，从“公共”的角度来为财政定位。即政府财政应退出竞争性领域、重点弥补市场机制的先天不足。其主要内涵包括：（1）以政府为主体的分配行为目的是满足公共需要。如公共安全、公共工程、公共机构、公共服务等。（2）仅存在于市场经济环境中。（3）它是政府的一种非盈利性公共活动。（4）公共财政的活动范围限于市场作用失效的领域，提供市场机制难以有效供应的社会服务。虽然我国经历了20年的经济改革，原有的计划经济逐步让位于市场经济；建立市场经济体制的目标早已明确，但在社会主义市场经济体制下以社会主义作为经济制度基础的财政管理类型的选择，即我国的公共财政模式应该说与西方一般意义上的公共财政还存在着较大的差别。
我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政提供公共产品或劳务、维护有序竞争、调节收入分配、稳定经济等一般特点外，还具有自己的特征：（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺；培育和完善市场，促进经济的持续稳定增长。（2）受我国经济发展水平及区域经济不平衡影响，公共支出财力有限，政府为全社会提供大致相当的公共服务压力巨大。（3）由于大量盈利性国有资本的存在，决定了政府应按市场规则运作国有资产并保证其保值增值。基于上述认识我们认为我国公共财政构建的目标应为：
（一）调整经济关系。即按照市场经济规律的客观要求调整政府与市场、政府与企业、政府与居民、中央与地方的关系。形成公共财政的基本制度框架。
（二） 建立收入平稳增长的运行机制，提高政府公共产品和服务的供给能力。理顺分配关系，逐步提高“两个比重”中长期目标要使财政收入占GDP的比重达到20％以上、中央财政收入占整个财政收入的60％以上，更为有效地满足全社会对公共产品的需求，减少地区间公共服务水平的差距。
（三）积极应对我国加入世界贸易组织的新形势，加快市场化进程。通过参与国际经济交流和竞争，调整产业结构、提高经济效益，完善市场经济体系。
（四） 进一步推进国有大中型企业的改革，完善法人治理结构，并使之逐步退出一般经营性和竞争性领域。同时提高竞争力，确保国有资本发展壮大。
二、 构建我国公共财政的核心和关键
20年的市场化改革已使我国经济结构发生了深刻的变化，各种经济成分在国民经济中已有了相当大的比重；市场资源配置的功能得到了相当的发挥；国企改革的深入使其经营活动的市场化程度不断提高。随着我国财政体制改革的不断深化，税收、政府支出、公债、财政政策、财政管理等方面也逐步与国际惯例相接轨。从这个意义上说我国公共财政的基本框架已大致形成。然而基本框架的建成并不等于实质内容的具备，还不能说我们就已经建立了公共财政的模式。一个真正有效运行的公共财政管理还需要我们在以下几个方面加快改革与进一步完善的步伐。
（一）在公共收入方面。关于公共收入这里涉及两个问题。一是要明确公共收入的范围。十几年来财政改革的实践已经回答了这一问题，我们适应公共化的要求界定了政府收入主要有：税收、规费、罚没收入、基金、捐赠、公债等。二是收入制度的创新与规范。
1.应进一步调整和完善税制。适应加入WTO的需要，重点改革应包括：实现增值税税基由生产型向消费型的转变，以鼓励投资；扩大增值税的征收范围，由目前的选择性征收转向普遍性征收；统一内外资企业所得税以体现国民待遇原则，公平税负、促进平等竞争；调整个人所得税扣除标准，加大对高收入阶层的征收力度以实现公平收入分配的目的。通过税制改革逐步将主体税种变流转税为所得税，建立一个充分体现公平与效率相结合的税收制度。
2.实施“税费”改革、规范收费管理。按照公共财政的要求理顺政府分配秩序，从根源上解决税收“缺位”和收费“越位”的问题。取缔不合法、不合理的收费项目；进行税与费的收入形式转换；将体现权利与义务对等关系的收费进行市场化改革，转为经营性收费；对必要的规费实行规范化管理。建立一个结构合理、运行规范的政府收入体系。
3.建立健全覆盖整个社会的保障制度。结合税制及收费改革进一步完善现行的社会保险制度。取消由劳动、人事、民政等部门分别征收的养老、失业、医疗等各项社会统筹基金，开征社会保险税并建立完善的社会保障预算制度。
4.根据我国实际将国有企业改制过程中的资产收入集中起来，专项用于改革中的产业结构调整、解困及基础设施投入。建立国有资产经营预算制度使之成为公共财政收入制度的重要组成部分。
（二）在公共支出方面。毫无疑问的对于公共支出的范围应建立在提供公共产品及公共服务的基础上。而公共支出的管理也就是国家预算制度则是公共财政建立的核心和关键。历史的进程表明，公共财政与政府预算制度是相伴产生和发展的，也只有政府预算制度才能为这种财政模式提供形成和存在的基本形式。而我们目前的预算制度因缺乏法制化这一灵魂还不能说是真正意义上的政府预算制度。无疑一个适应公共财政要求的国家预算制度必然决定着整个公共财政的实质内容。当前我们除了改变过去财政供给“越位”和“缺位”共存的不合理状况，逐步退出竞争性和经营性投资领域、调整财政支出范围之外，最重要的应该是对国家预算制度进行有效的改革。
1.改革预算编制方法。变“增量预算”为“零基预算”；推行绩效预算，对财政支出进行成本——效益评价。推进以部门预算为基础的综合预算改革，将预算开支明确到部门、项目，加强预算的法制性、公开性、约束力。彻底解决国家预算“双轨制”问题，维护国家预算的完整性。
2. 对预算的执行进行改革。改变传统体制下的国库管理体制，建立以国库单一账户体系为基础、政府收支以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。提高资金活动的透明度和使用效益，强化依法监督的力度。
3.建立规范化的转移支付制度。加大一般性转移支付力度，逐步缩小地区间过大的贫富差距，实现公共服务水平大致的均等。
4.进一步完善政府采购制度。1998年以来我国的政府采购已全面铺开，相应的制度框架已基本形成，但目前政府采购活动的规模、范围、采购队伍的专业化、采购法律、法规、程序等方面还存在不少问题。各级政府要根据《政府采购法》，结合自身实际选择适应的采购模式及采购方式，实行集中与分散相结合的办法降低采购成本。同时加快建立和完善政府采购的配套措施，保证政府采购活动公平、公正、效率原则的实现，维护政府信誉。
（作者单位：青岛开发区财政局）
编辑/杨同玉
一、 公共财政的涵义及我国建立公共财政模式的目标选择
一般意义上的公共财政是指西方市场经济国家通常适用的财政类型。作为与发达市场经济相配套的这种财政运行模式，它突出的是一种“市场”型财政，主张政府财政活动提供公共产品与服务；应以弥补市场失灵为基础，从“公共”的角度来为财政定位。即政府财政应退出竞争性领域、重点弥补市场机制的先天不足。其主要内涵包括：（1）以政府为主体的分配行为目的是满足公共需要。如公共安全、公共工程、公共机构、公共服务等。（2）仅存在于市场经济环境中。（3）它是政府的一种非盈利性公共活动。（4）公共财政的活动范围限于市场作用失效的领域，提供市场机制难以有效供应的社会服务。虽然我国经历了20年的经济改革，原有的计划经济逐步让位于市场经济；建立市场经济体制的目标早已明确，但在社会主义市场经济体制下以社会主义作为经济制度基础的财政管理类型的选择，即我国的公共财政模式应该说与西方一般意义上的公共财政还存在着较大的差别。
我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政提供公共产品或劳务、维护有序竞争、调节收入分配、稳定经济等一般特点外，还具有自己的特征：（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺；培育和完善市场，促进经济的持续稳定增长。（2）受我国经济发展水平及区域经济不平衡影响，公共支出财力有限，政府为全社会提供大致相当的公共服务压力巨大。（3）由于大量盈利性国有资本的存在，决定了政府应按市场规则运作国有资产并保证其保值增值。基于上述认识我们认为我国公共财政构建的目标应为：
（一）调整经济关系。即按照市场经济规律的客观要求调整政府与市场、政府与企业、政府与居民、中央与地方的关系。形成公共财政的基本制度框架。
（二） 建立收入平稳增长的运行机制，提高政府公共产品和服务的供给能力。理顺分配关系，逐步提高“两个比重”中长期目标要使财政收入占GDP的比重达到20％以上、中央财政收入占整个财政收入的60％以上，更为有效地满足全社会对公共产品的需求，减少地区间公共服务水平的差距。
（三）积极应对我国加入世界贸易组织的新形势，加快市场化进程。通过参与国际经济交流和竞争，调整产业结构、提高经济效益，完善市场经济体系。
（四） 进一步推进国有大中型企业的改革，完善法人治理结构，并使之逐步退出一般经营性和竞争性领域。同时提高竞争力，确保国有资本发展壮大。
二、 构建我国公共财政的核心和关键
20年的市场化改革已使我国经济结构发生了深刻的变化，各种经济成分在国民经济中已有了相当大的比重；市场资源配置的功能得到了相当的发挥；国企改革的深入使其经营活动的市场化程度不断提高。随着我国财政体制改革的不断深化，税收、政府支出、公债、财政政策、财政管理等方面也逐步与国际惯例相接轨。从这个意义上说我国公共财政的基本框架已大致形成。然而基本框架的建成并不等于实质内容的具备，还不能说我们就已经建立了公共财政的模式。一个真正有效运行的公共财政管理还需要我们在以下几个方面加快改革与进一步完善的步伐。
（一）在公共收入方面。关于公共收入这里涉及两个问题。一是要明确公共收入的范围。十几年来财政改革的实践已经回答了这一问题，我们适应公共化的要求界定了政府收入主要有：税收、规费、罚没收入、基金、捐赠、公债等。二是收入制度的创新与规范。
1.应进一步调整和完善税制。适应加入WTO的需要，重点改革应包括：实现增值税税基由生产型向消费型的转变，以鼓励投资；扩大增值税的征收范围，由目前的选择性征收转向普遍性征收；统一内外资企业所得税以体现国民待遇原则，公平税负、促进平等竞争；调整个人所得税扣除标准，加大对高收入阶层的征收力度以实现公平收入分配的目的。通过税制改革逐步将主体税种变流转税为所得税，建立一个充分体现公平与效率相结合的税收制度。
2.实施“税费”改革、规范收费管理。按照公共财政的要求理顺政府分配秩序，从根源上解决税收“缺位”和收费“越位”的问题。取缔不合法、不合理的收费项目；进行税与费的收入形式转换；将体现权利与义务对等关系的收费进行市场化改革，转为经营性收费；对必要的规费实行规范化管理。建立一个结构合理、运行规范的政府收入体系。
3.建立健全覆盖整个社会的保障制度。结合税制及收费改革进一步完善现行的社会保险制度。取消由劳动、人事、民政等部门分别征收的养老、失业、医疗等各项社会统筹基金，开征社会保险税并建立完善的社会保障预算制度。
4.根据我国实际将国有企业改制过程中的资产收入集中起来，专项用于改革中的产业结构调整、解困及基础设施投入。建立国有资产经营预算制度使之成为公共财政收入制度的重要组成部分。
（二）在公共支出方面。毫无疑问的对于公共支出的范围应建立在提供公共产品及公共服务的基础上。而公共支出的管理也就是国家预算制度则是公共财政建立的核心和关键。历史的进程表明，公共财政与政府预算制度是相伴产生和发展的，也只有政府预算制度才能为这种财政模式提供形成和存在的基本形式。而我们目前的预算制度因缺乏法制化这一灵魂还不能说是真正意义上的政府预算制度。无疑一个适应公共财政要求的国家预算制度必然决定着整个公共财政的实质内容。当前我们除了改变过去财政供给“越位”和“缺位”共存的不合理状况，逐步退出竞争性和经营性投资领域、调整财政支出范围之外，最重要的应该是对国家预算制度进行有效的改革。
1.改革预算编制方法。变“增量预算”为“零基预算”；推行绩效预算，对财政支出进行成本——效益评价。推进以部门预算为基础的综合预算改革，将预算开支明确到部门、项目，加强预算的法制性、公开性、约束力。彻底解决国家预算“双轨制”问题，维护国家预算的完整性。
2. 对预算的执行进行改革。改变传统体制下的国库管理体制，建立以国库单一账户体系为基础、政府收支以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。提高资金活动的透明度和使用效益，强化依法监督的力度。
3.建立规范化的转移支付制度。加大一般性转移支付力度，逐步缩小地区间过大的贫富差距，实现公共服务水平大致的均等。
4.进一步完善政府采购制度。1998年以来我国的政府采购已全面铺开，相应的制度框架已基本形成，但目前政府采购活动的规模、范围、采购队伍的专业化、采购法律、法规、程序等方面还存在不少问题。各级政府要根据《政府采购法》，结合自身实际选择适应的采购模式及采购方式，实行集中与分散相结合的办法降低采购成本。同时加快建立和完善政府采购的配套措施，保证政府采购活动公平、公正、效率原则的实现，维护政府信誉。
（作者单位：青岛开发区财政局）
编辑/杨同玉