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【摘 要】 为发挥长江港口锚地的基础性作用,介绍长江港口锚地的特殊性、局限性、重要性和当前锚地建设维护现状,分析锚地建设维护制度存在的问题,指出锚地是促进长江港口水运发展的重要因素,其建设及维护管理不容忽视,必须建立保障制度,并提出加强长江港口锚地建设和维护工作的建议。
【关键词】 长江;港口;锚地;公用基础设施;船舶安全
0 引 言
锚地是港口的基础设施之一,与进出港航道、港池水域、港区陆域、码头等设施共同构成港口。港口锚地建设应纳入各港总体规划,锚地建设及其规模、能力必须适应和满足港口发展需要。公用锚地建设和维护属政府法定职责,《中华人民共和国港口法》(以下简称《港口法》)第20条规定:“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入,用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护”,但至今各级政府未能出台锚地建设和维护管理的办法或细则,长江港口锚地建设和维护工作仍处于滞后状态。
1 长江港口锚地建设和维护管理中 存在的问题
1.1 锚地设置审批程序不清,环节过多
1981年12月,原交通部长江航运管理局出台《港口锚地管理办法》,规定长江锚地设置由长江航政管理机关批准,船舶锚泊和作业由港口调度部门统一组织实施。该办法带有较强的计划经济时代特征,不适应当前长江水运发展需求。1986年,长江航政管理局出台《长江干线锚地管理办法》,从船舶航行和停泊安全管理角度对长江干线锚地设置审批作出规定。1991年,原交通部《关于港辖区锚地应由港口管理部门统一申请设置的请示的批复》中明确,“根据《内河交通安全管理条例》,在长江干线水域申请设置、调整锚地,必须征得当地人民政府同意后,报长江港航监督局审批。”《内河交通安全管理条例》于2002年修订,修订后仅对停泊区和港外锚地设置审批作出规定,未对港口锚地设置审批作出规定。2004年,《港口法》实施,明确锚地建设属港口所在地政府职责。之后,长江港口实施政企分开,长江水监体制也实施改革。由于缺乏锚地建设管理规定,造成设置新锚地审批程序不清、审批环节繁杂:作为建设项目,需由发改委等宏观经济管理部门审批;因涉及航道和船舶航行安全,需获得航道管理部门和海事部门批准;一些靠岸基地涉及长江防洪,需要获得长江水利委员会批复;因涉及港口水域,须符合港口总体规划要求,需港口行政管理部门批准;若涉及到两地交叉管理水域,还需同时获得两地相关部门批准。
1.2 锚地建设与维护管理工作系统性不强
《港口法》明确规定公用锚地建设维护属政府法定职责,但长期以来,各级政府未能出台公用锚地建设和维护管理办法或细则。长江港口锚地有其特殊性,缺乏锚地建设和维护管理制度使锚地建设和维护管理缺乏系统性,具体表现如下:(1)后续维护管理工作滞后,造成锚泊能力逐步萎缩;(2)长期缺乏正常维护,造成锚地设施残缺不全,甚至生成安全隐患,使船舶锚泊安全性降低;(3)一些港口企业自建锚地时缺乏大局意识,未能从整体考虑充分利用水域资源。
1.3 锚地维护管理机制不健全
(1)长江港口锚地种类较多,主要有停泊、待闸、避风扎雾、候潮、危险品锚地和分节驳锚泊基地等,其中分节驳锚泊基地是在政企合一时期由港务局或者长江轮船总公司所建的,设有趸船,在港航分开后由港航企业各自经营并实施维护管理。改革开放后,长江对外开放港口由政府投资建设引航、联检等公用锚地并实施维护管理。锚地虽属港口公用基础设施,但目前其建设和维护管理主体既有政府行政管理部门,也有港航企业。由于缺乏维护管理制度及资金不到位等原因,港口锚地建成后很少得到正常的维护管理,许多锚地设施经过多年使用残缺不全,多处界标经长期风浪侵蚀毁损严重,甚至因遭航行船舶击打而灭失。
(2)洪水期长江河床会发生变化,洪水冲淤造成河床状况不清晰,已建锚地很少得到正常的测量、维护和清障,锚地锚泊能力因此逐渐减弱。随着长江航道维护水深不断提高,船舶数量快速增长和大型化发展对港口锚地要求越来越高。制度的缺失致使锚地维护管理工作严重滞后,难以适应长江航运发展需求。
例如,芜湖市港航管理局2006年发布的《芜湖港口章程》公布有东梁山锚泊基地、东梁山锚地、联检锚地、裕溪口上口锚地、朱家桥锚泊基地和荻港锚泊基地等6处锚地,合计面积189.7万m2,最大锚泊能力15.7万t。此外,还有以往经航政部门认定的箱子拐、二坝、曹姑洲等自然锚泊区。由于多年来缺乏维护管理以及长江河道演变和船舶定线制等因素影响,这些锚地中有的设施受损严重,有的缺少设施已不能使用,造成芜湖港锚泊区域萎缩,港口锚泊能力逐年降低。长江黄金水道建设推动港口生产发展。2008年,芜湖港吞吐量达万t,全年进出港船舶逾2万艘次(不包括过境船舶)。港口生产发展不仅要求现有锚地能安全作业,还需要在现有基础上适当新建、改建、扩建公用锚地。
1.4 港航企业自建锚地不足
长期以来,长江锚地安全由海事部门负责,锚地范围的调整由航道部门负责,锚地设施的管理维护由锚地建设单位负责。
(1)《港口法》实施前,长江各港根据自身规模和到港船舶数量,均设有1个或多个锚地,其中大部分锚地或锚泊基地在计划经济时代由政府投入资金建设,港航企业共同管理。1984年港航分家后,长江轮船公司和港务局各管一部分锚地,港口公用锚地由政企合一的港务局管理。《港口法》规定,锚地属于港口公用基础设施,港口所在地县级以上人民政府是公用锚地的建设维护主体。由于历史原因,当前长江各港的锚泊基地仍由港航企业实施管理维护。《港口法》实施后,由于缺乏锚地建设和维护管理制度,政府部门新建锚地少且建设速度慢,对已建锚地的日常维护管理也存在职责不清等问题。
(2)锚地是港口生产辅助性配套设施,其完好性和适用性直接影响港口生产效率。近年来,长江运输船舶趋于大型化,船舶数量快速增长,在政府未能及时建设(新建、改建或扩建)锚地或未能及时适当调整锚地结构的情况下,一些港航企业为满足自身需要,自行新建港口锚地并实施维护管理。《港口法》第5条规定,“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口,保护投资者的合法权益”,因此企业建设港口锚地符合《港口法》规定。但企业建设和维护管理锚地往往仅从其自身利益出发,若要从全局着眼建设锚地,仍然需要政府加以引导,才能符合港口总体规划要求。
2 建设和维护锚地是长江港口发展的需要
(1)建设港口锚地是长江港口可持续发展和保持航道畅通的需要。作为港口基础设施,锚地建设是港口总体规划的重要组成部分,也是港口总体规划获得全面实施的基础。
(2)作为基础性、辅助性配套设施,港口锚地是否完备直接关系到港口和船舶安全,同时也反映港口的服务能力与水平,影响港口综合通过能力。港口不仅要建设好锚地,更要维护和管理好锚地,保证锚地的正常使用。
(3)近年,长江危险品船舶数量呈快速上升趋势,但目前每个港口一般只设1处危险品锚地。如果危险品锚地锚泊条件不完善,不仅其自身安全存在隐患,还可能由于危险品船在港区其他水域或锚地锚泊而给港口生产带来安全隐患。
(4)按照规定,长江对外开放港口须建有联检锚地。联检锚地是国际航线船舶到港后进行商检、卫检、动植物检疫和海关检查的锚地,通常由引航、检疫、海关和海事等部门共用,具有特殊性。联检锚地应充分保障港口国的严肃性,能切实保障各类联检工作顺利开展,对此类锚地应进行完善的维护管理,以保证使用。
3 建立长江港口锚地建设维护制度 刻不容缓
锚地建设并不简单,初建锚地需投入较多资金,进行扫床和水下地形测量作业,确定锚地区域范围,设置锚界浮标等标志和其他配套设施。长江水位变化不断,锚地受水位变化的影响较大,且锚地设备设施长期受风雨江水侵蚀,需要常年不断的检查和维护。每次长江洪水都给锚地底质和地形带来变化,需要对锚地进行定期测量和扫床、清障。因此建立锚地建设制度刻不容缓。
目前有关法律法规对于港口锚地建设管理的规定比较笼统,缺乏实施细则。近年来,长江沿岸仅有少数港口(如苏州港)专门出台锚地管理办法,但在锚地建设、维护方面的规定仍不够细化。由于从锚地设置审批到建设、维护和管理缺乏操作性强的规范细则和行业标准,因此具体运作时往往无章可循,效果不尽如人意。
2007年6月江苏省港口管理局发布《江苏省长江港口锚地使用管理规定(试行)》,2009年7月南京市政府印发《南京港长江公用锚地使用管理规定》,均明确锚地“定期养护”“管养分离”等原则,填补长江江苏段港口锚地使用管理制度空白,但上述2项规定仍未明确锚地建设审批等程序。
当前,水运企业和港口企业增设或改扩建锚地的要求日益强烈,加快锚地建设、加强锚地维护的呼声很高。只有建立起完善的锚地建设维护制度,真正加强锚地建设和维护管理,才能提高港口锚泊能力,适应港口发展。
4 结 语
保障港口基础设施的建设和管理,确保港口锚地常年正常使用,切实提高港口锚地公共服务能力和水平,是促进长江港口可持续发展的重要方面。建议交通运输部或长江航务管理局尽快出台《长江港口锚地建设和维护办法》,使锚地建设和维护管理有章可循,规范并简化锚地建设审批程序,理顺各种审批关系,制定锚地建设强制性规范或标准,进一步明确锚地建设和维护管理职责及资金来源渠道,规范、细化维护标准,逐步完善长江港口锚地建设维护管理制度,充分发挥锚地的基础性作用。●
【关键词】 长江;港口;锚地;公用基础设施;船舶安全
0 引 言
锚地是港口的基础设施之一,与进出港航道、港池水域、港区陆域、码头等设施共同构成港口。港口锚地建设应纳入各港总体规划,锚地建设及其规模、能力必须适应和满足港口发展需要。公用锚地建设和维护属政府法定职责,《中华人民共和国港口法》(以下简称《港口法》)第20条规定:“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入,用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护”,但至今各级政府未能出台锚地建设和维护管理的办法或细则,长江港口锚地建设和维护工作仍处于滞后状态。
1 长江港口锚地建设和维护管理中 存在的问题
1.1 锚地设置审批程序不清,环节过多
1981年12月,原交通部长江航运管理局出台《港口锚地管理办法》,规定长江锚地设置由长江航政管理机关批准,船舶锚泊和作业由港口调度部门统一组织实施。该办法带有较强的计划经济时代特征,不适应当前长江水运发展需求。1986年,长江航政管理局出台《长江干线锚地管理办法》,从船舶航行和停泊安全管理角度对长江干线锚地设置审批作出规定。1991年,原交通部《关于港辖区锚地应由港口管理部门统一申请设置的请示的批复》中明确,“根据《内河交通安全管理条例》,在长江干线水域申请设置、调整锚地,必须征得当地人民政府同意后,报长江港航监督局审批。”《内河交通安全管理条例》于2002年修订,修订后仅对停泊区和港外锚地设置审批作出规定,未对港口锚地设置审批作出规定。2004年,《港口法》实施,明确锚地建设属港口所在地政府职责。之后,长江港口实施政企分开,长江水监体制也实施改革。由于缺乏锚地建设管理规定,造成设置新锚地审批程序不清、审批环节繁杂:作为建设项目,需由发改委等宏观经济管理部门审批;因涉及航道和船舶航行安全,需获得航道管理部门和海事部门批准;一些靠岸基地涉及长江防洪,需要获得长江水利委员会批复;因涉及港口水域,须符合港口总体规划要求,需港口行政管理部门批准;若涉及到两地交叉管理水域,还需同时获得两地相关部门批准。
1.2 锚地建设与维护管理工作系统性不强
《港口法》明确规定公用锚地建设维护属政府法定职责,但长期以来,各级政府未能出台公用锚地建设和维护管理办法或细则。长江港口锚地有其特殊性,缺乏锚地建设和维护管理制度使锚地建设和维护管理缺乏系统性,具体表现如下:(1)后续维护管理工作滞后,造成锚泊能力逐步萎缩;(2)长期缺乏正常维护,造成锚地设施残缺不全,甚至生成安全隐患,使船舶锚泊安全性降低;(3)一些港口企业自建锚地时缺乏大局意识,未能从整体考虑充分利用水域资源。
1.3 锚地维护管理机制不健全
(1)长江港口锚地种类较多,主要有停泊、待闸、避风扎雾、候潮、危险品锚地和分节驳锚泊基地等,其中分节驳锚泊基地是在政企合一时期由港务局或者长江轮船总公司所建的,设有趸船,在港航分开后由港航企业各自经营并实施维护管理。改革开放后,长江对外开放港口由政府投资建设引航、联检等公用锚地并实施维护管理。锚地虽属港口公用基础设施,但目前其建设和维护管理主体既有政府行政管理部门,也有港航企业。由于缺乏维护管理制度及资金不到位等原因,港口锚地建成后很少得到正常的维护管理,许多锚地设施经过多年使用残缺不全,多处界标经长期风浪侵蚀毁损严重,甚至因遭航行船舶击打而灭失。
(2)洪水期长江河床会发生变化,洪水冲淤造成河床状况不清晰,已建锚地很少得到正常的测量、维护和清障,锚地锚泊能力因此逐渐减弱。随着长江航道维护水深不断提高,船舶数量快速增长和大型化发展对港口锚地要求越来越高。制度的缺失致使锚地维护管理工作严重滞后,难以适应长江航运发展需求。
例如,芜湖市港航管理局2006年发布的《芜湖港口章程》公布有东梁山锚泊基地、东梁山锚地、联检锚地、裕溪口上口锚地、朱家桥锚泊基地和荻港锚泊基地等6处锚地,合计面积189.7万m2,最大锚泊能力15.7万t。此外,还有以往经航政部门认定的箱子拐、二坝、曹姑洲等自然锚泊区。由于多年来缺乏维护管理以及长江河道演变和船舶定线制等因素影响,这些锚地中有的设施受损严重,有的缺少设施已不能使用,造成芜湖港锚泊区域萎缩,港口锚泊能力逐年降低。长江黄金水道建设推动港口生产发展。2008年,芜湖港吞吐量达万t,全年进出港船舶逾2万艘次(不包括过境船舶)。港口生产发展不仅要求现有锚地能安全作业,还需要在现有基础上适当新建、改建、扩建公用锚地。
1.4 港航企业自建锚地不足
长期以来,长江锚地安全由海事部门负责,锚地范围的调整由航道部门负责,锚地设施的管理维护由锚地建设单位负责。
(1)《港口法》实施前,长江各港根据自身规模和到港船舶数量,均设有1个或多个锚地,其中大部分锚地或锚泊基地在计划经济时代由政府投入资金建设,港航企业共同管理。1984年港航分家后,长江轮船公司和港务局各管一部分锚地,港口公用锚地由政企合一的港务局管理。《港口法》规定,锚地属于港口公用基础设施,港口所在地县级以上人民政府是公用锚地的建设维护主体。由于历史原因,当前长江各港的锚泊基地仍由港航企业实施管理维护。《港口法》实施后,由于缺乏锚地建设和维护管理制度,政府部门新建锚地少且建设速度慢,对已建锚地的日常维护管理也存在职责不清等问题。
(2)锚地是港口生产辅助性配套设施,其完好性和适用性直接影响港口生产效率。近年来,长江运输船舶趋于大型化,船舶数量快速增长,在政府未能及时建设(新建、改建或扩建)锚地或未能及时适当调整锚地结构的情况下,一些港航企业为满足自身需要,自行新建港口锚地并实施维护管理。《港口法》第5条规定,“国家鼓励国内外经济组织和个人依法投资建设、经营港口,保护投资者的合法权益”,因此企业建设港口锚地符合《港口法》规定。但企业建设和维护管理锚地往往仅从其自身利益出发,若要从全局着眼建设锚地,仍然需要政府加以引导,才能符合港口总体规划要求。
2 建设和维护锚地是长江港口发展的需要
(1)建设港口锚地是长江港口可持续发展和保持航道畅通的需要。作为港口基础设施,锚地建设是港口总体规划的重要组成部分,也是港口总体规划获得全面实施的基础。
(2)作为基础性、辅助性配套设施,港口锚地是否完备直接关系到港口和船舶安全,同时也反映港口的服务能力与水平,影响港口综合通过能力。港口不仅要建设好锚地,更要维护和管理好锚地,保证锚地的正常使用。
(3)近年,长江危险品船舶数量呈快速上升趋势,但目前每个港口一般只设1处危险品锚地。如果危险品锚地锚泊条件不完善,不仅其自身安全存在隐患,还可能由于危险品船在港区其他水域或锚地锚泊而给港口生产带来安全隐患。
(4)按照规定,长江对外开放港口须建有联检锚地。联检锚地是国际航线船舶到港后进行商检、卫检、动植物检疫和海关检查的锚地,通常由引航、检疫、海关和海事等部门共用,具有特殊性。联检锚地应充分保障港口国的严肃性,能切实保障各类联检工作顺利开展,对此类锚地应进行完善的维护管理,以保证使用。
3 建立长江港口锚地建设维护制度 刻不容缓
锚地建设并不简单,初建锚地需投入较多资金,进行扫床和水下地形测量作业,确定锚地区域范围,设置锚界浮标等标志和其他配套设施。长江水位变化不断,锚地受水位变化的影响较大,且锚地设备设施长期受风雨江水侵蚀,需要常年不断的检查和维护。每次长江洪水都给锚地底质和地形带来变化,需要对锚地进行定期测量和扫床、清障。因此建立锚地建设制度刻不容缓。
目前有关法律法规对于港口锚地建设管理的规定比较笼统,缺乏实施细则。近年来,长江沿岸仅有少数港口(如苏州港)专门出台锚地管理办法,但在锚地建设、维护方面的规定仍不够细化。由于从锚地设置审批到建设、维护和管理缺乏操作性强的规范细则和行业标准,因此具体运作时往往无章可循,效果不尽如人意。
2007年6月江苏省港口管理局发布《江苏省长江港口锚地使用管理规定(试行)》,2009年7月南京市政府印发《南京港长江公用锚地使用管理规定》,均明确锚地“定期养护”“管养分离”等原则,填补长江江苏段港口锚地使用管理制度空白,但上述2项规定仍未明确锚地建设审批等程序。
当前,水运企业和港口企业增设或改扩建锚地的要求日益强烈,加快锚地建设、加强锚地维护的呼声很高。只有建立起完善的锚地建设维护制度,真正加强锚地建设和维护管理,才能提高港口锚泊能力,适应港口发展。
4 结 语
保障港口基础设施的建设和管理,确保港口锚地常年正常使用,切实提高港口锚地公共服务能力和水平,是促进长江港口可持续发展的重要方面。建议交通运输部或长江航务管理局尽快出台《长江港口锚地建设和维护办法》,使锚地建设和维护管理有章可循,规范并简化锚地建设审批程序,理顺各种审批关系,制定锚地建设强制性规范或标准,进一步明确锚地建设和维护管理职责及资金来源渠道,规范、细化维护标准,逐步完善长江港口锚地建设维护管理制度,充分发挥锚地的基础性作用。●