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摘 要：新时期，加强党的制度建设必须做到“各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”，这有利于增强党的建设规律性与合法性的统一。切实加强党内单项制度内部的衔接、党内制度相互间的衔接，以及党内制度与党外制度的衔接，是建立健全党的制度的重要环节。
关键词：党内制度；党外制度；制度建设
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2007）02002803
胡锦涛在中纪委六次全会上提出：为“保证制定的各项法规制度行得通、做得到”，必须“使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”。党的制度可分为三个层次，即根本制度、基本制度和具体制度，但无论哪个层次的制度最终都涉及三方面的衔接，即党内单项制度内部的衔接，党内制度相互间的衔接，党内制度与党外制度的衔接。因此，全面加强党内制度设置的衔接，是建立健全党的制度的重要环节。
一、关于党内单项制度内部的衔接
一般来说，党内单项制度内部结构至少应包括三个部分，即实体性、程序性和保障性规定。如《中国共产党党内监督条例（试行）》设置“集体领导和分工负责”为党内监督制度时，明确规定了第12条、13条和14条，这3条就分别体现了实体性、程序性和保障性的规定。
应当说，我们在单项制度内部的衔接上是有深刻教训的，主要存在着缺位的问题，即没有处理好实体性、程序性和保障性三者的相互关系，存在重视实体性规定而轻视其他两方面规定的倾向。例如，“要求罢免或撤换不称职干部”作为党员的一项基本权利，早在1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中就有明文规定，1982年9月党的十二大又将这一规定作为党员八项权利之一写进党章。此后，这一实体性规定从十二大党章到十六大党章没有变化。现实中，确实有不少党员通过各种方式，对不称职的干部提出了罢免或撤换，但由于这种实体性的权利缺乏相应的程序性规范，在实际工作中造成无从下手的尴尬局面。因此，如果党内单项制度设置只停留在实体性规定层面而缺乏程序性规范的话，再好的实体性规定也会落空。
在单项制度内部衔接上不仅要有程序性的规定，而且要有保障性的规定。之所以要有这类规定，就是要解决发生违反实体性或程序性规定后怎么办的问题。改革开放以来，党内各种制度的建立与完善是一个不争的事实，其中包括了中央提出的多达88个“不准”的实体性规定，但其执行的效果不尽如人意。出现这种状况的原因是多方面的，其中之一就是缺乏保障性规定。所谓保障性规定主要有两个方面：一方面要加强单项制度内在保障性条款的设置，凡是设置一项制度，不仅要规定应该如何做，而且要明确不执行或违反规定应该如何处置，颁布制度的同时就要把制定、执行、监督部门的职责明确起来，防止有令不行、有禁不止现象的发生；另一方面，要制定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机构要同时公布检查、监督和奖惩措施，执行机构要拿出贯彻实施的细则，监督机构对违反党的制度的行为必须加以处理。
分析党内单项制度内部衔接还有一层含义，就是要在实体性、程序性、保障性等规定本身找问题。在实体性方面，应防止可能发生的相互矛盾。如《中国共产党党基层组织选举工作暂行条例》第6条规定：“选举应尊重和保障党员的民主权利”，并“体现选举人的意志”。但第15条又规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”显然，如果上级党的组织经常这样做的话，又如何体现选举人的意志呢？当然，并不是说上级党组织不能这样做，而是说在实体性规定上要更加严谨。同时，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步骤、顺序、时限等要素构成。如果这些要素不全或存在缺陷的话，这个制度就是不健全的。以时限为例，《中国共产党党内监督条例（试行）》多次提到：对署真实姓名反映的情况，有关部门应当“及时转达”。这里的“及时”是多久？如果时限不清的话，在实际工作中不仅难以操作，而且还会给所述情况涉及的相关人为求自保以可乘之机。因此，时限一定要具体，必须由实施细则来解决，其重要性是毋庸置疑的。此外，保障性规定也不可缺位，这种规定可分为自身保障和实施保障两种。前者指在制度内部确定相应保障条款，后者指由党的领导机关或职能部门制定的配套保障性制度或实施细则。
二、关于党内制度相互间的衔接
在党内制度相互间的衔接上，应尽可能使制度之间彼此协调。古语云：倾国宜统体，谁来独掌眉。这里是说人的五官单个虽好，但互不协调，还是丑八怪。同样道理，尽管每项制度的建立初衷是好的，但管用不管用，不能看每个单项制度，单项制度再好，如果与其他制度撞车，不能发挥合力效应，不仅是不管用，而且是有害的。《党章》规定：党的各级领导机关，除派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生。《中国共产党地方委员工作条例（试行）》规定：上级党委有权“调动或指派”下一级党组织的领导成员，“其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一”。可以推论，在特殊情况下，这种“调动或指派”可以超过二分之一。如果这样的话，就容易使党内的民主选举制度打折扣。
制度间不协调现象，在以往干部选举任期制与干部交流制度的实施中体现得比较突出。领导干部职务任期制，是指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务的制度。该制度的精神包括：凡是经过选举产生的领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重和体现选举人的选举意志。但长期以来，虽然党章、宪法规定了我国党政领导干部每届任期5年，但由于没有严格执行任期的相关规定，以至于选举产生的干部在任期内频繁调动很常见，在个别地方出现地级的市委书记10年中换了7任，县委书记5年中换了3任，甚至近年来在某省只有1名县委书记干满1届。
显然，上述现象是很不正常的。出现这种现象的原因很多，其中就有干部交流制度未能严格执行。这种制度未能严格执行，是指各级党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，通过调任、转任对党政领导干部的工作岗位进行调整的制度。干部交流是一项重要的干部管理任用制度，也是培养锻炼干部的重要方式。推行干部交流制度，可以增强领导班子的整体功能，使领导班子成员之间达到德、识、才、学等方面的优势互补，从而实现最佳领导整体功能的发挥；也可以克服干部的部门局限性，防止干部成为部门所有制的倾向。问题在于领导干部交流过于频繁，不仅容易诱发浮躁情绪，助长所谓政绩工程的不良政风，甚至扰乱了经济社会正常发展的连续性，还可能使干部任期制流于形式。
毫无疑问，党内选举干部任期制度和干部交流制度都是必要的。问题是要正确处理好二者的关系，防止可能出现的不协调倾向，特别是要防止出现那种人们反映强烈的所谓“群众不要党要，党不要领导要”的现象。应当说，2006年8月6日中共中央办公厅发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》，是加强党内制度衔接的“组合拳”，前者明确规定干部在任期内保持稳定，不要频繁调动交流；后者则明确规定干部在任期结束后加快流动，防范产生利益结合。这些规定较好地处理了干部交流制度与干部任期制的关系，有利于把干部任期制落到实处。
三、关于党内制度与党外制度的衔接
在党内制度与党外制度衔接上，应充分考虑到二者的联系与区别。应当说，党内制度与党外制度是相互联系的，这为彼此的衔接提供了可能性。中国共产党作为执政党，其党内制度是党外制度建设的重要保证。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”换句话说，党内制度是否健全，对于党外制度的遵守和执行有着决定性的影响。同时，健全党外制度也有助于推动党内制度的建设。对此，我们党注意到了党内外制度的协调配合。如在基层民主问题上，党中央多次要求“推行村党支部选举的‘两推一选’办法”。这样做有助于党内民主与党外民主的良性互动，即不仅要以党内民主带动党外民主，而且要以党外民主促进党内民主。又如在监督问题上，党内监督条例明文规定：“党内监督要与党外监督相结合”，其目的就是要使党组织对来自党外的监督做出灵敏的反映，并及时将党外监督转化为党内监督，使外部的监督在党内得到有效落实。
当然，党内制度与党外制度又是相互区别的。一方面，国家法律制度比党内法规层次更高、约束力更强、涉及面也更加广泛。在反腐败上，有学者提出要建立“党内的弹劾制度”。实际上，这里就有一个党内法规与国家法律的区别问题。弹劾属于国家法律范畴，弹劾的前提条件是违反国家法律，而违反国家法律就要交司法部门处理，而不是党内所要解决的问题了，党内最高的处分就是开除党籍，故不应提党内的弹劾制。另一方面，党内制度在内容要求上应突出其先进性，即党内制度对党员的要求应高于法律对公民的要求。例如，宪法规定公民有信仰宗教的自由。然而，宪法的规定是对一般公民而言的，允许群众信教，不等于允许党员信教。根据目前党内有关规定，共产党员应当是无神论者，决不能信仰宗教和参加宗教活动，否则，就可能受到党纪的追究。同时，既然党内制度与党外制度是有所区别的，就要在彼此衔接上防止相互错位。在党内违反制度通常有两种情况：一种是党内许多不触犯国家法律制度的行为却违反了党内制度，如家长制是对集体领导原则的否定和破坏，对于造成损失的一般要受到党纪的追究而不能受到法律的制裁；另一种是党员违反了国家法律制度，必然也是违反了党内的有关规定，因而对违法党员除法律惩治外，还必须首先受到党的纪律处分。总之，既不能以党纪代替国法，也不能以国法代替党纪。
党内制度与党外制度的衔接还有一个重要方面，就是要善于把党内制度转化为国家法律法规。2006年8月3日，吴官正在纪检监察干部培训班上的讲话中提出：“要努力使党内制度与国家法律相衔接”，并“要适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转化为国家法律法规，增强约束力和强制力”。以党内反腐倡廉制度来说，我们在这方面不断取得新进展，截止到目前，各级党委制定的党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部。然而，其中现行的党员领导干部廉洁从政、廉洁自律的规定，还主要停留在党内法规层面上，在依法治国、依法行政的大背景下，必须提高反腐倡廉的制度化法制化水平。因此，不仅要及时制定、调整和充实反腐倡廉的党内法规，而且要通过法定程序使那些经过实践检验、比较成熟的规定上升为国家法律法规，更好地用制度和法律规范权力的运行。
总之，搞好党内制度与党外制度的衔接，关键是要处理好党内法规与国家法律的关系。我国的宪法和法律，是党的路线、方针、政策的体现，它把人民的意志、党的主张转化为国家意志。中国共产党是人民利益的忠实代表，党领导人民制定的宪法和法律，是人民的根本利益所在。党应当以严格的纪律和健全的制度，保证国家法律的贯彻实施，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，党的制度设置必须与国家法制建设协调一致，即党的各项制度的制定，不仅不能违背宪法和法律，而且必须有助于党的各级组织和每个党员遵守国家宪法和法律。
责任编辑：李 放
关键词：党内制度；党外制度；制度建设
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2007）02002803
胡锦涛在中纪委六次全会上提出：为“保证制定的各项法规制度行得通、做得到”，必须“使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”。党的制度可分为三个层次，即根本制度、基本制度和具体制度，但无论哪个层次的制度最终都涉及三方面的衔接，即党内单项制度内部的衔接，党内制度相互间的衔接，党内制度与党外制度的衔接。因此，全面加强党内制度设置的衔接，是建立健全党的制度的重要环节。
一、关于党内单项制度内部的衔接
一般来说，党内单项制度内部结构至少应包括三个部分，即实体性、程序性和保障性规定。如《中国共产党党内监督条例（试行）》设置“集体领导和分工负责”为党内监督制度时，明确规定了第12条、13条和14条，这3条就分别体现了实体性、程序性和保障性的规定。
应当说，我们在单项制度内部的衔接上是有深刻教训的，主要存在着缺位的问题，即没有处理好实体性、程序性和保障性三者的相互关系，存在重视实体性规定而轻视其他两方面规定的倾向。例如，“要求罢免或撤换不称职干部”作为党员的一项基本权利，早在1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中就有明文规定，1982年9月党的十二大又将这一规定作为党员八项权利之一写进党章。此后，这一实体性规定从十二大党章到十六大党章没有变化。现实中，确实有不少党员通过各种方式，对不称职的干部提出了罢免或撤换，但由于这种实体性的权利缺乏相应的程序性规范，在实际工作中造成无从下手的尴尬局面。因此，如果党内单项制度设置只停留在实体性规定层面而缺乏程序性规范的话，再好的实体性规定也会落空。
在单项制度内部衔接上不仅要有程序性的规定，而且要有保障性的规定。之所以要有这类规定，就是要解决发生违反实体性或程序性规定后怎么办的问题。改革开放以来，党内各种制度的建立与完善是一个不争的事实，其中包括了中央提出的多达88个“不准”的实体性规定，但其执行的效果不尽如人意。出现这种状况的原因是多方面的，其中之一就是缺乏保障性规定。所谓保障性规定主要有两个方面：一方面要加强单项制度内在保障性条款的设置，凡是设置一项制度，不仅要规定应该如何做，而且要明确不执行或违反规定应该如何处置，颁布制度的同时就要把制定、执行、监督部门的职责明确起来，防止有令不行、有禁不止现象的发生；另一方面，要制定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机构要同时公布检查、监督和奖惩措施，执行机构要拿出贯彻实施的细则，监督机构对违反党的制度的行为必须加以处理。
分析党内单项制度内部衔接还有一层含义，就是要在实体性、程序性、保障性等规定本身找问题。在实体性方面，应防止可能发生的相互矛盾。如《中国共产党党基层组织选举工作暂行条例》第6条规定：“选举应尊重和保障党员的民主权利”，并“体现选举人的意志”。但第15条又规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”显然，如果上级党的组织经常这样做的话，又如何体现选举人的意志呢？当然，并不是说上级党组织不能这样做，而是说在实体性规定上要更加严谨。同时，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步骤、顺序、时限等要素构成。如果这些要素不全或存在缺陷的话，这个制度就是不健全的。以时限为例，《中国共产党党内监督条例（试行）》多次提到：对署真实姓名反映的情况，有关部门应当“及时转达”。这里的“及时”是多久？如果时限不清的话，在实际工作中不仅难以操作，而且还会给所述情况涉及的相关人为求自保以可乘之机。因此，时限一定要具体，必须由实施细则来解决，其重要性是毋庸置疑的。此外，保障性规定也不可缺位，这种规定可分为自身保障和实施保障两种。前者指在制度内部确定相应保障条款，后者指由党的领导机关或职能部门制定的配套保障性制度或实施细则。
二、关于党内制度相互间的衔接
在党内制度相互间的衔接上，应尽可能使制度之间彼此协调。古语云：倾国宜统体，谁来独掌眉。这里是说人的五官单个虽好，但互不协调，还是丑八怪。同样道理，尽管每项制度的建立初衷是好的，但管用不管用，不能看每个单项制度，单项制度再好，如果与其他制度撞车，不能发挥合力效应，不仅是不管用，而且是有害的。《党章》规定：党的各级领导机关，除派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生。《中国共产党地方委员工作条例（试行）》规定：上级党委有权“调动或指派”下一级党组织的领导成员，“其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一”。可以推论，在特殊情况下，这种“调动或指派”可以超过二分之一。如果这样的话，就容易使党内的民主选举制度打折扣。
制度间不协调现象，在以往干部选举任期制与干部交流制度的实施中体现得比较突出。领导干部职务任期制，是指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务的制度。该制度的精神包括：凡是经过选举产生的领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重和体现选举人的选举意志。但长期以来，虽然党章、宪法规定了我国党政领导干部每届任期5年，但由于没有严格执行任期的相关规定，以至于选举产生的干部在任期内频繁调动很常见，在个别地方出现地级的市委书记10年中换了7任，县委书记5年中换了3任，甚至近年来在某省只有1名县委书记干满1届。
显然，上述现象是很不正常的。出现这种现象的原因很多，其中就有干部交流制度未能严格执行。这种制度未能严格执行，是指各级党委（党组）及其组织（人事）部门按照干部管理权限，通过调任、转任对党政领导干部的工作岗位进行调整的制度。干部交流是一项重要的干部管理任用制度，也是培养锻炼干部的重要方式。推行干部交流制度，可以增强领导班子的整体功能，使领导班子成员之间达到德、识、才、学等方面的优势互补，从而实现最佳领导整体功能的发挥；也可以克服干部的部门局限性，防止干部成为部门所有制的倾向。问题在于领导干部交流过于频繁，不仅容易诱发浮躁情绪，助长所谓政绩工程的不良政风，甚至扰乱了经济社会正常发展的连续性，还可能使干部任期制流于形式。
毫无疑问，党内选举干部任期制度和干部交流制度都是必要的。问题是要正确处理好二者的关系，防止可能出现的不协调倾向，特别是要防止出现那种人们反映强烈的所谓“群众不要党要，党不要领导要”的现象。应当说，2006年8月6日中共中央办公厅发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》和《党政领导干部交流工作规定》，是加强党内制度衔接的“组合拳”，前者明确规定干部在任期内保持稳定，不要频繁调动交流；后者则明确规定干部在任期结束后加快流动，防范产生利益结合。这些规定较好地处理了干部交流制度与干部任期制的关系，有利于把干部任期制落到实处。
三、关于党内制度与党外制度的衔接
在党内制度与党外制度衔接上，应充分考虑到二者的联系与区别。应当说，党内制度与党外制度是相互联系的，这为彼此的衔接提供了可能性。中国共产党作为执政党，其党内制度是党外制度建设的重要保证。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”换句话说，党内制度是否健全，对于党外制度的遵守和执行有着决定性的影响。同时，健全党外制度也有助于推动党内制度的建设。对此，我们党注意到了党内外制度的协调配合。如在基层民主问题上，党中央多次要求“推行村党支部选举的‘两推一选’办法”。这样做有助于党内民主与党外民主的良性互动，即不仅要以党内民主带动党外民主，而且要以党外民主促进党内民主。又如在监督问题上，党内监督条例明文规定：“党内监督要与党外监督相结合”，其目的就是要使党组织对来自党外的监督做出灵敏的反映，并及时将党外监督转化为党内监督，使外部的监督在党内得到有效落实。
当然，党内制度与党外制度又是相互区别的。一方面，国家法律制度比党内法规层次更高、约束力更强、涉及面也更加广泛。在反腐败上，有学者提出要建立“党内的弹劾制度”。实际上，这里就有一个党内法规与国家法律的区别问题。弹劾属于国家法律范畴，弹劾的前提条件是违反国家法律，而违反国家法律就要交司法部门处理，而不是党内所要解决的问题了，党内最高的处分就是开除党籍，故不应提党内的弹劾制。另一方面，党内制度在内容要求上应突出其先进性，即党内制度对党员的要求应高于法律对公民的要求。例如，宪法规定公民有信仰宗教的自由。然而，宪法的规定是对一般公民而言的，允许群众信教，不等于允许党员信教。根据目前党内有关规定，共产党员应当是无神论者，决不能信仰宗教和参加宗教活动，否则，就可能受到党纪的追究。同时，既然党内制度与党外制度是有所区别的，就要在彼此衔接上防止相互错位。在党内违反制度通常有两种情况：一种是党内许多不触犯国家法律制度的行为却违反了党内制度，如家长制是对集体领导原则的否定和破坏，对于造成损失的一般要受到党纪的追究而不能受到法律的制裁；另一种是党员违反了国家法律制度，必然也是违反了党内的有关规定，因而对违法党员除法律惩治外，还必须首先受到党的纪律处分。总之，既不能以党纪代替国法，也不能以国法代替党纪。
党内制度与党外制度的衔接还有一个重要方面，就是要善于把党内制度转化为国家法律法规。2006年8月3日，吴官正在纪检监察干部培训班上的讲话中提出：“要努力使党内制度与国家法律相衔接”，并“要适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转化为国家法律法规，增强约束力和强制力”。以党内反腐倡廉制度来说，我们在这方面不断取得新进展，截止到目前，各级党委制定的党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部。然而，其中现行的党员领导干部廉洁从政、廉洁自律的规定，还主要停留在党内法规层面上，在依法治国、依法行政的大背景下，必须提高反腐倡廉的制度化法制化水平。因此，不仅要及时制定、调整和充实反腐倡廉的党内法规，而且要通过法定程序使那些经过实践检验、比较成熟的规定上升为国家法律法规，更好地用制度和法律规范权力的运行。
总之，搞好党内制度与党外制度的衔接，关键是要处理好党内法规与国家法律的关系。我国的宪法和法律，是党的路线、方针、政策的体现，它把人民的意志、党的主张转化为国家意志。中国共产党是人民利益的忠实代表，党领导人民制定的宪法和法律，是人民的根本利益所在。党应当以严格的纪律和健全的制度，保证国家法律的贯彻实施，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，党的制度设置必须与国家法制建设协调一致，即党的各项制度的制定，不仅不能违背宪法和法律，而且必须有助于党的各级组织和每个党员遵守国家宪法和法律。
责任编辑：李 放