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【摘要】代建制模式是在运用财政性资金建设公益性的项目中，由政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位，由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。采用代建模式有效提高了项目建设和管理水平，但在资质管理措施、投资控制管理、约束机制和激励机制上仍有值得提升改进的方面，代建制模式为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台。
【关键词】代建制;政府项目;代建单位;管理模式;投资控制
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.005
代建制模式主要是指政府决定使用财政性资金建设某个公益性建设项目后，由政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。当前，政府投资建设的社会公益性项目通常釆用代建制模式。
1、政府项目代建模式存在的意义
代建制以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量，有效提高了项目建设和管理水平。
从机制上强化了管理体制，有效防止项目超概算，代建以代建协议的形式，界定政府投资直管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清等问题，也有利于代建单位排除项目实施工出现的各种行政干扰。
转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。代建制项目中，使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子，能从繁琐的项目管理事物中解放出来，有利于控制机关构架过于臃肿，也能够更好地对建设工程、质量和资金合理使用的监督，规范了政府投资项目的管理行为。
2、代建的模式
根据项目的不同特点和需求，可以分为两种形式：
第一种是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收、交付等实行全过程管理。该形式主要适用于投资规模较小、使用功能单一、外部配套条件成熟的项目;
第二种是两阶段代建，第一阶段为从项目建议书至初步设计概算审定阶段，该阶段委托某一社会中介咨询机构协助项目使用单位开展前期工作，待初步设计概算确定后，再通过招标等方式确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计，独立对项目从设计到竣工验收进行组织管理。两阶段代建方式主要适用于投资规模较大、使用功能复杂、外部配套条件不成熟、涉及征地、拆迁等项目。
3、现有“代建制”存在的主要问题
政府投资项目“代建制”尚属新生事物，要真正将“政府代建”工作做好，以下几个关键环节值得思考：
代建单位应具备必要的的资质管理措施。代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，但目前还没有专门的机构对代建代为进行资质管理，市场准入条件的不规范，导致无法保证投资方掌握关于代建单位的足量可靠信息。在代建单位的选择过程中，应逐步引进以技术为主营业务的社会化、职业化机构，如由工程项目管理公司、监理企业、造价咨询企业等具有综合管理能力的多资质企业来竞争，这样才能真正有效地改善并促进项目实施的技术革新和项目管理水平的提升。
代建项目的投资控制管理。防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。项目超概算，一方面是项目前期准备工作不到位，项目可行性研究、初步设计及概算编制粗放，概算审核不严，导致项目投资控制“先天不足”;二方面是施工设计不到位，成本控制意识不强，导致项目投资概算失控，如部分设计单位没有坚持“限额设计”原则，只管设计，不问投资，缺乏设计环节的投资控制意识;三是预算编制、工程招标及施工合同管控不力，导致项目投资控制存在漏洞和风险;四是项目施工管理不规范，施工过程中随意变更设计，扩大投资规模或标准的行为屡有发生，工程现场计量和计价不遵守合同约定等问题影响着结算，导致结算标准不清、数量不实等问题，甚至造成违规炒作，导致结算价款虚高。以上原因导致政府投资建设项目预算超概算、结算超预算的“两超”现象，项目建设投资规模没有得到有效的控制。
激励机制、约束机制有待进一步完善。代建制是一种以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的的政府投资项目建设管理模式，因此应尽量借用市场的力量解决建设问题，而事实上，代建服务费基本参照建设单位管理费的标准来执行，一般房屋建设的建设管理费为项目总投资的3%，但建设管理费与代建服务费相比存在较大的差异，一般民营企业不愿意投标，产生不了市场竞争，对代建单位不能产生激励作用。
4、关于代建制健康发展的思考和建议
4.1建立、健全代建制的相关政策、规定
代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理，以规范代建单位的代建行为。政府投资主管部门还须尽快出台包括执行代建项目范围、代建项目类型、代建各方职责、代建项目组织实施、代建服务取费标准、代建合同和履约担保额度、资金拨付、管理与监督、奖惩等在内的管理办法。通过严格执行这些办法来顺利推进“代建制”的实施。
4.2健全代建服务费收费标準
因代建服务费现没有统一标准，现采用的以总投资的1%-3%的代建服务费明显不符合现实要求。这需要各地实行代建项目的管理机构结合建筑项目实际，制定出既符合法律法规，又实现使用单位、代建单位“双赢”的目的。代建服务费的收费标准是否可考虑结合立项、勘察、设计、施工各阶段的费用中代建单位参与的工作量的多少，综合计算出各阶段代建服务费。真正体现代建服务费“依据不盲从、收费不盲目”，在合理利用有限投资，保障使用人利益的基础上，使代建单位能够通过科学管理，实现一定的经济利益。
4.3培育引导健康的代建市场
我国“代建制”实施的时间不长，各代建单位的业绩都不是很多，经验不是很丰富，管理水平不是很高。政府要加大对代建单位的培育力度，加强信息渠道的沟通，促进代建行业发展壮大。培育有实力的代建制企业，首先，要积极培育代建制专业人才。目前，项目代建制最短缺的是懂技术、通商务、经验丰富的复合型项目管理人才。其次，要不断提高代建制从业人的技术实力。工程项目代建涉及勘察、设计、施工、监理等领域，因此要求从业人员不仅要有良好的组织设计和项目管理知识，还要有先进的项目管理技术和手段，以保证工程质量。
结语：
代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式，虽在我国实施时间还不长，但由于与传统体制下的建设管理模式相比，具有很多方面的优势。推行项目代建制是个复杂的系统工程，它需要全方位协调运转方能奏效，这为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台。相信只要通过不断探索，深入研究，勇于实践和科学决策，就一定能够积极稳步推进项目代建制在我国的发展。
【关键词】代建制;政府项目;代建单位;管理模式;投资控制
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.005
代建制模式主要是指政府决定使用财政性资金建设某个公益性建设项目后，由政府授权的主管部门或投资主管部门牵头会同项目业主，通过招标或直接委托方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由其负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式。当前，政府投资建设的社会公益性项目通常釆用代建制模式。
1、政府项目代建模式存在的意义
代建制以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量，有效提高了项目建设和管理水平。
从机制上强化了管理体制，有效防止项目超概算，代建以代建协议的形式，界定政府投资直管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清等问题，也有利于代建单位排除项目实施工出现的各种行政干扰。
转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。代建制项目中，使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子，能从繁琐的项目管理事物中解放出来，有利于控制机关构架过于臃肿，也能够更好地对建设工程、质量和资金合理使用的监督，规范了政府投资项目的管理行为。
2、代建的模式
根据项目的不同特点和需求，可以分为两种形式：
第一种是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收、交付等实行全过程管理。该形式主要适用于投资规模较小、使用功能单一、外部配套条件成熟的项目;
第二种是两阶段代建，第一阶段为从项目建议书至初步设计概算审定阶段，该阶段委托某一社会中介咨询机构协助项目使用单位开展前期工作，待初步设计概算确定后，再通过招标等方式确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计，独立对项目从设计到竣工验收进行组织管理。两阶段代建方式主要适用于投资规模较大、使用功能复杂、外部配套条件不成熟、涉及征地、拆迁等项目。
3、现有“代建制”存在的主要问题
政府投资项目“代建制”尚属新生事物，要真正将“政府代建”工作做好，以下几个关键环节值得思考：
代建单位应具备必要的的资质管理措施。代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，但目前还没有专门的机构对代建代为进行资质管理，市场准入条件的不规范，导致无法保证投资方掌握关于代建单位的足量可靠信息。在代建单位的选择过程中，应逐步引进以技术为主营业务的社会化、职业化机构，如由工程项目管理公司、监理企业、造价咨询企业等具有综合管理能力的多资质企业来竞争，这样才能真正有效地改善并促进项目实施的技术革新和项目管理水平的提升。
代建项目的投资控制管理。防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。项目超概算，一方面是项目前期准备工作不到位，项目可行性研究、初步设计及概算编制粗放，概算审核不严，导致项目投资控制“先天不足”;二方面是施工设计不到位，成本控制意识不强，导致项目投资概算失控，如部分设计单位没有坚持“限额设计”原则，只管设计，不问投资，缺乏设计环节的投资控制意识;三是预算编制、工程招标及施工合同管控不力，导致项目投资控制存在漏洞和风险;四是项目施工管理不规范，施工过程中随意变更设计，扩大投资规模或标准的行为屡有发生，工程现场计量和计价不遵守合同约定等问题影响着结算，导致结算标准不清、数量不实等问题，甚至造成违规炒作，导致结算价款虚高。以上原因导致政府投资建设项目预算超概算、结算超预算的“两超”现象，项目建设投资规模没有得到有效的控制。
激励机制、约束机制有待进一步完善。代建制是一种以市场为依托、以竞争为手段、以提高投资效益为目的的政府投资项目建设管理模式，因此应尽量借用市场的力量解决建设问题，而事实上，代建服务费基本参照建设单位管理费的标准来执行，一般房屋建设的建设管理费为项目总投资的3%，但建设管理费与代建服务费相比存在较大的差异，一般民营企业不愿意投标，产生不了市场竞争，对代建单位不能产生激励作用。
4、关于代建制健康发展的思考和建议
4.1建立、健全代建制的相关政策、规定
代建资质是代建单位必须具备的资历，技术力量，技术水平，技术装备和管理水平等条件的综合体现，政府应制定代建单位资质管理规定，并成立代建资质管理机构对代建单位的资质进行审批和监督管理，以规范代建单位的代建行为。政府投资主管部门还须尽快出台包括执行代建项目范围、代建项目类型、代建各方职责、代建项目组织实施、代建服务取费标准、代建合同和履约担保额度、资金拨付、管理与监督、奖惩等在内的管理办法。通过严格执行这些办法来顺利推进“代建制”的实施。
4.2健全代建服务费收费标準
因代建服务费现没有统一标准，现采用的以总投资的1%-3%的代建服务费明显不符合现实要求。这需要各地实行代建项目的管理机构结合建筑项目实际，制定出既符合法律法规，又实现使用单位、代建单位“双赢”的目的。代建服务费的收费标准是否可考虑结合立项、勘察、设计、施工各阶段的费用中代建单位参与的工作量的多少，综合计算出各阶段代建服务费。真正体现代建服务费“依据不盲从、收费不盲目”，在合理利用有限投资，保障使用人利益的基础上，使代建单位能够通过科学管理，实现一定的经济利益。
4.3培育引导健康的代建市场
我国“代建制”实施的时间不长，各代建单位的业绩都不是很多，经验不是很丰富，管理水平不是很高。政府要加大对代建单位的培育力度，加强信息渠道的沟通，促进代建行业发展壮大。培育有实力的代建制企业，首先，要积极培育代建制专业人才。目前，项目代建制最短缺的是懂技术、通商务、经验丰富的复合型项目管理人才。其次，要不断提高代建制从业人的技术实力。工程项目代建涉及勘察、设计、施工、监理等领域，因此要求从业人员不仅要有良好的组织设计和项目管理知识，还要有先进的项目管理技术和手段，以保证工程质量。
结语：
代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革，也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式，虽在我国实施时间还不长，但由于与传统体制下的建设管理模式相比，具有很多方面的优势。推行项目代建制是个复杂的系统工程，它需要全方位协调运转方能奏效，这为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台。相信只要通过不断探索，深入研究，勇于实践和科学决策，就一定能够积极稳步推进项目代建制在我国的发展。