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摘要 结合南宁市所辖县、城区、开发区所在地的公益林建设现状，分析存在的主要问题，探索提出补偿动态新机制思路，为南宁市森林生态效益补偿提供参考依据。
关键词 南宁市;森林;公益林;建设现状;问题;补偿新机制
中图分类号 S7-9文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2019）11-0130-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.036
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Abstract Combining the current situation of public welfare forest construction in Nanning’s counties，urban areas and development zones，main problems were analyzed， a new compensation dynamic mechanism was put forward to provide reference for compensation of forest ecological benefit in Nanning City.
Key words Nanning City;Forest;Public welfare forest;Construction status;Problem;New compensation mechanism
作者简介 梁红君（1966—），女，广西北流人，工程师，从事公益林研究。
收稿日期 2018-12-12
公益林是指以维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性和社会性产品或服务的森林、林木、林地，其建设、保护和管理以各级人民政府投入为主。按事权等级划分为国家生态公益林和地方生态公益林（其中包括省级、市级和县级）。公益林是以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和自治区有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护（管护）协议（合同）的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林。公益林能更加有效地发挥森林生态功能，实现可持续发展;在不破坏原有农林生态群落的前提下，达到生态和经济双赢的目的。
习近平总书记强调，青山绿水、碧海蓝天是一笔既买不来也借不到的宝贵财富，破坏了就很难恢复。生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。要坚持在发展中保护、在保护中发展，不要把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。森林、林木和林地经批准为公益林的，由市、县（区）人民政府与公益林的所有者或者经营者签订界定书和协议书，并以此作为分类补偿的依据。公益林的森林、林木和林地由县（区）、乡（镇）林业主管部门承担统一管护，并与管护人员签订管护协议。
良好的生态环境是人类生存发展的基石，建立和完善生态公益林體系是保护改善生态环境和维护国家生态安全的重要保障，实施森林生态效益补偿基金制度是按照森林分类经营的原则，通过经济手段优化配置社会资源，为公益林建设与保护提供坚实可靠的制度保障，对推动经济社会可持续发展，促进林农脱贫增收具有重要意义。而生态公益林（以下简称“公益林”）就是以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性、森林旅游、国土安全等为主要经营目标的森林、灌木林和林地。林业具有经济、生态和社会效益，其中又以生态效益的价值最为重大，特别是公益林，是实现社会可持续发展的基础、保障国土安全的关键。公益林的生态效益和丰富的森林资源是满足城乡人居环境和文化需求的重要载体，发挥着显著的经济发展功能、生态保护功能和文化凝聚功能。森林生态效益补偿基金（以下简称“补偿基金”）是指各级人民政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。补偿基金由中央、自治区级、市级和县（区）级四级财政共同投入组成，其中市、县（区）级部分，应按照财政体制以及事权与财权相统一的原则安排年度财政资金，市、县（区）人民政府分别将年度公益林补偿基金列入当年财政预算，并根据经济社会的发展和财力状况，合理地逐步提高补偿标准。南宁市自2001年开始试点实施生态公益林保护建设工程至今已18年， 从2015年开始，国家级、自治区级生态公益林补偿标准虽然已提高至225元/hm2，实施了生态公益林区划界定，公益林建设与管理取得了卓有成效的成绩，生态公益林在涵养水源、保持水土、保护生物多样性中发挥了十分重要的作用，但公益林补偿基金至今仅来源于中央和自治区两级财政投入，市级和县（区）级财政没有资金投入，为进一步加强生态公益林建设与管理，推进生态公益林保护管理创新和制度化、规范化建设，全面提升公益林管理水平，巩固生态建设成果，建立生态公益林补偿动态调整新机制，是新时期经济社会可持续发展的迫切要求[1-5]。
1 南宁市公益林建设现状
1.1 概况 南宁市的公益林是在2001年实施森林分类区划界定和2004年自治区重点公益林区划界定成果的基础上进行落实的。全市自2015年以来公益林规划面积为345 886.70 hm2，其中市级公益林13 533.30 hm2，自治区级公益林2 206.70 hm2，国家级公益林330 146.70 hm2。自治区级以上公益林面积各县区分别为横县15 346.70 hm2、宾阳县2 246.70 hm2、上林县60 580.00 hm2、马山县97 153.30 hm2、隆安县74 113.30 hm2、武鸣区46 033.30 hm2、东盟区820.00 hm2、青秀区2 513.30 hm2、江南区1 300.00 hm2、经开区280.00 hm2、西乡塘区4 593.30 hm2、良庆区10 133.30 hm2、大明山自然保护区16 926.70 hm2、五象岭森林公园593.30 hm2。全市公益林规划面积占森林面积（105.47万hm2，2016年最新统计数据）的32.80%。2016年全市森林覆盖率达4766%，实现了有林地面积、林木蓄积量、森林覆盖率“三个同步增长”，公益林在保持水土、涵养水源、防风固沙、净化空气、固土保肥、改良土壤等方面的功能得到有效的发挥。 2016年南宁市林地面积1 108 841.68 hm2，其中有林地769 227.97 hm2，有林地中的乔木林45 665.19 hm2，有林地中的竹林23 562.78 hm2;灌木林地242 150.14 hm2，灌木林地中的国家特别规定灌木林地232 328.34 hm2，灌木林地中的其他灌木林地9 821.80 hm2;疏林地1 820.53 hm2;未成林地6 087.56 hm2;苗圃地1 173.7 hm2;无立木林地70 482.07 hm2;宜林地13 767.90 hm2;林业辅助生产用地4 131.81 hm2。
2016年南宁市权属国有林地面积129 257.73 hm2，权属集体林地面积979 583.95 hm2。南宁市自治区级以上重点公益林（地）主要分布在江河源头，江河两岸，大型水库周围，自然保护区，森林公园，喀斯特地貌，岩溶石山灌木林区，铁路、主要公路干线两侧一定范围内以及水土流失严重、生态脆弱的垦荒地带。到2018年全市区划界定自治区级以上公益林（地）332 353.00 hm2，约占森林面积的31.52%，其中国家级公益林（地）330 146.70 hm2，自治区公益林（地）2 206.70 hm2[2，6]。
1.2 自然地理
1.2.1 地理位置。南宁市位于广西中南部，地处亚热带，北回归线以南，介于107°45′～108°51′E，22°13′～23°32′N，南宁市辖5县8城区3开发区，行政区域土地面积22 099 km2，市区面积6 569 km2，建成区面积283 km2。
1.2.2 地形地貌。南宁市地形是以邕江广大河谷为中心的盆地形态。这个盆地向东开口，南、北、西三面均为山地围绕，北为高峰岭低山，南有七坡高丘陵，西有凤凰山（西大明山东部山地），形成了西起凤凰山，东至青秀山的长形河谷盆地。南宁市地貌主要分为平地、低山、石山、丘陵、台地5种类型，平地是南宁市面积最大的地貌类型，占全市面积57.8%，台地占14.6%，丘陵占15.6%，低山占4.6%，石山占2.6%，其他4.8%。
1.2.3 河流水库。南宁市主要河流均属珠江流域西江水系，辖区河系发达，河流众多，流域集水面积在200 km2以上的河流有郁江、右江、左江、武鸣河、八尺江、清水河、良风江、香山河、东班江、沙江、镇龙江等39条。据统计2011年底南宁市有大、中、小型水库751座，其中库容1亿m3以上的大型水库5座、1千万m3以上的中型水库25座、小型水库721座，总库容32.70亿m3，水库的水质基本符合饮用水标准。全市人均拥有可利用水量约8 000 m3。
1.2.4 植被。南宁市属南亚热带季雨林常绿阔叶林带，由于受人为干扰活动和自然灾害破坏，原生性植被极少，以人工林为主，植被类型主要有常绿阔叶林、针阔混交林、针叶纯林及经济林，自然植被群落结构较完整，有乔木层、灌木层和草本层;人工林结构较简单，有乔木层和草本层，自然植被乔木树种有蚬木、酸枣、枫香、荷木、樟树、鸭脚木、粉苹婆、假苹婆、尖尾栲、罗浮栲、麻栎、青冈栎、红椎、枫杨等;人工林乔木树种有速生桉树、马尾松、湿地松、火炬松、加勒比松、杉木、马占相思、台湾相思、火力楠、高山榕、八角、玉桂、龙眼、荔枝、油桐、板栗、乌榄、木菠萝、柿子、柚、芒果、李、黄皮、黄榄、银荷木、红荷木、米老排等;竹类有麻竹、吊丝竹、粉单竹、黄竹、甜竹等。常见灌木有盐肤木、余甘子、牛奶果、粗康柴、桃金娘、野牡丹、油茶、岗松、金樱果、三叉苦等;常见草本有黄茅草、青茅草、野古草、铁芒箕、五节芒、蔓生莠竹、龙须草、野枯草、菅草、鸭嘴草、飞机草、狗尾草、凤尾蕨等。
1.2.5 生态区位。南宁市位于广西中南部，珠江流域的中下游，处于北部湾经济区，是我国面向东盟国家对外开放的重要门户，中国—东盟自由贸易区的前沿地带和桥头堡，地理位置独特，生态区位重要，南宁要扩展发展空间，首先就是要改善生态环境，以全新的形象融入世界发展的潮流之中。
1.2.6 森林资源。根据2016年林地变更和森林资源更新调查成果统计，南宁市土地总面积为2 211 993.00 hm2，森林面积1 054 340.30 hm2，其中有林地面积769 227.97 hm2，灌木林地面积242 150.14 hm2，疏林地面积1 820.53 hm2，未成林地面积6 087.56 hm2，苗圃地面积1 173.70 hm2，无立木林地面积70 482.07 hm2，宜林地面积13 767.90 hm2，林业辅助生产用地面积4 131.81 hm2，森林覆盖率47.66%[7]。
1.3 公益林成效
1.3.1 建设成效。公益林建设是一项实实在在的惠民工程，对社会经济可持续发展和人民生活质量提高起到基础保证的作用，各级政府非常重视这项工程，在各有关部门分工协作、相互配合下，南宁市公益林建设取得了较好的成效。
1.3.1.1 规划自然保护小区。2015年，南宁市人民政府批复南宁市林业和园林局实施《南宁市自然保护小区规划》（2013—2020年），按照规划，全市总共要建设92个自然保护小区，总面积25 677.50 hm2，占全市国土总面积的1.24%。截至2017年底，全市已完成自然保护小区建设68个，面积达21 599.00 hm2。
1.3.1.2 區划饮用水（备用）水源地。南宁市大王滩水库、龙潭水库、天雹水库、峙村河水库、老虎岭水库、西云江水库、东山水库这7个饮用水（备用）水源地生态区位极为重要。为加快推进美丽南宁乡村活动，切实改善饮用水（备用）水源地森林生态环境，恢复和维护森林生物多样性，促进森林有效发挥水源涵养、水土保持等生态服务功能，切实保障城乡饮用水资源安全，南宁市相关林业主管部门编制了《南宁市市区七个饮用水（备用）水源地市级公益林区划规划》（2015—2030年），通过开展市区市级公益林区划，按区划的森林类别进行有针对性的经营，不断提高公益林的质量水平和功能效益，实现公益林健康、可持续经营，有利于提升森林生态服务价值，丰富森林生态文化，推进高品质的生态文化体系建设，有利于促进新农村建设和农村经济发展。通过调整区划公益林和优化树种结构，提高公益林比重，2020年计划达48%以上，之后逐年增加。 1.3.1.3 区划国有林场。2017年底南宁市共有11家国有林场纳入改革范围，总面积43 153.30 hm2，公益林面积4 300.00 hm2，森林蓄积量232.85万m3。国有林场基本完成主体改革任务，主要承擔保护和培育森林资源任务且继续按从事公益服务事业单位管理的国有林场，基本实现通过政府购买服务进行公益林管护，基本建立功能定位明确、管理科学规范、政策保障有力的国有林场管理体制和经营机制。充分发挥国有林场在生态建设和生态保护中的重要作用，制定规划，分类施策，将生态区位重要、生态系统脆弱、生态功能突出的国有林场商品林地划为公益林，逐步实现通过政府购买服务开展国有林场公益林管护。探索通过置换或征收的方式扩大国有林场公益林规模，增强国有林场生态功能。国有林场改革接近尾声，计划把国有林场区划为县级公益林，增加公益林面积量。南宁市国有林场商业性年采伐量逐年下降，2017年比2015年下降5%以上，2020年比2015年下降20%以上。全市国有林场森林蓄积量显著提高，2017年比2015年增加5万m3以上，计划2020年比2015年增加30万m3以上。国有林场森林公园数量有所增加，森林结构和森林质量得到进一步优化和提升，森林景观得到进一步改善，生物多样性得到有力保护，生态修复能力进一步增强。
1.3.1.4 天然商品林区划落界。2018年还在做天然商品林区划落界工作，计划把天然商品林区划为公益林进行补偿。
公益林的生态效益和丰富的森林资源是满足城乡人居环境和文化需求的重要载体，发挥着显著的经济发展功能、生态保护功能和文化凝聚功能。通过开展市区市、县级公益林区划，按区划的森林类别进行有针对性的经营，不断提高公益林的质量水平和功能效益，实现公益林健康、可持续经营，有利于提升森林生态服务价值，丰富森林生态文化，推进高品位的生态文化体系建设，有利于促进新农村建设和农村经济发展。通过加强对区划林地的保护管理，不断修复森林生态区位，恢复森林多样性、生物多样性，减少人为干预扰动，提高森林水源涵养服务能力，及时治理南宁市饮用（备用）水源地因森林人工强度经营，使用除草剂和施放化肥、农药而可能造成水源污染问题，无疑对稳定水库蓄水量和提升水质至关重要，也是建设天蓝地绿、山清水秀、美丽南宁的必然要求。
1.3.2 生态服务功能成效。根据2017年度森林生态效益补偿实施情况项目绩效再评价测算，广西公益林的生态服务功能价值5 905.4亿元（居全国第3位）。全区公益林年氧气释放量为5 683.4万t，植被和土壤固碳2 254.1万t，涵养水源180.6亿m3，植被和土壤固土16 567.6万t，估算全区公益林年生物多样性保育价值1 617.1亿元，达到目标值（1 500亿元）。南宁市公益林对提升生态服务功能是功不可没的。
1.4 公益林生态效益逐步显现 通过林业生态建设，南宁市森林覆盖率在短短3年时间，已从2013年的47.36%提高到2016年的47.66%，提高了0.30百分点，注重科学合理地利用林地和景观资源，充分发挥公益林的多功能性，森林生态经济潜力显现。围绕“中国绿城、壮乡歌海、东盟风情、养生之都”四大特色旅游品牌，打造一批具有较强影响力的景区、景点，开发建设森林天然氧吧，形成了以森林公园为核心，生态农家乐为基础的生态休闲森林旅游网络，促进了南宁经济社会全面发展。
1.5 增加投入，资金拨付规范有序 近年来，中央财政和自治区财政不断加大对森林生态效益补偿基金的投入，2001—2009年南宁市自治区级以上公益林（地）补偿标准为75元/hm2（其中2001—2004年为试点年），2010—2012年提高到150元/hm2，2013年提高到225元/hm2，国有部分的补偿标准也从75元/hm2提高至2017的150元/hm2，补偿标准逐年得到提高，并且足额拨入公益林（地）林权权利人（所有者或经营者）的存款账户。严格按照《广西壮族自治区林业厅 广西壮族自治区森林公安局 广西壮族自治区财政厅关于印发广西壮族自治区林业改革发展资金管理办法的通知》（桂林计发〔2017〕81号）的要求和上级相关文件的精神，严格按法规办事、按政策办事、按制度办事，同时为生态效益补偿基金设立专户存储，专账运行，独立核算，专款专用。推行管护费用的定额定员支付和其他费用的报账制，确保补偿资金管理制度化、规范化，建立起一套管理规范、约束有力、讲求效益、适应公共财政支出的资金管理模式和运行机制。据统计，2017年全市共拨付森林生态效益管护补助资金 7 228.75万元，已兑付管护补助资金6 554.86万元，兑现率为9068%，已签订管护合同面积30.74万hm2，占应签订管护合同面积33.24万hm2的92.48%。
1.6 公益林管护机制不断完善 贯彻实施《广西社族自治区公益林管理办法》，出台了《南宁市公益林条例》以及森林城镇建设等方面的政策文件，实行“三级联动、层层负责、法治先行、多措并举、专群结合”的机制，因地制宣推进公益林（地）管护制度的落实，一是签订管护合同，把管护责任落实到相关组织和具体管护人员，截至2017年底，已完成公益林（地）管护合同签订面积307 367.00 hm2，占应签订合同的92.48%;二是组建了村级护林员队伍，建立了县、乡、村（屯）专业（半专业）森林消防队伍;三是开展打击破坏公益林（地）的专项活动，对盗伐、滥砍、滥伐、毁林、侵占林地等违法犯罪案件进行严厉惩治，为公益林的管护提供了保障[4，8-9]。
2 公益林建设存在的问题
虽然各级政府及相关部门为公益林建设做了大量工作，取得了较好的成效，生态环境得到了逐步改善，但由于公益林（地）涉及面广，与群众的利益息息相关，随着改革的不断深入，还存在着一些问题。
2.1 公益林（地）布局不够完善 目前区划界定的自治区级以上公益林（地）在布局上仍不够完善，一些生态重要的区域未能界定为公益林（地）加强保护，一些已经区划为公益林的林地树种组成单一，没有形成乔灌草复层异龄结构，存在纯林、单层林多，混交林、复层林少的问题，防护效益和防护功能不够强、生物多样性不够丰富、抵抗病虫害能力弱等问题。 2.2 公益林（地）补偿标准仍然过低 南宁市林区主要是集体林区，公益林（地）权属大多为集体或个人，近年来随着公益林（地）与商品林地经营收入差距的不断扩大，公益林（地）森林生态效益补偿标准过低而导致公益林（地）管護难的问题日益凸显。受自治区财力的限制，自治区级公益林（地）集体和个人部分的补偿标准为每年225元/hm2，而作为商品林地的年租金基本上达750元/hm2，差距达3倍之多，特别是广西集体林权制度主体改革结束后，经营权放活，商品林地价值凸显，经营公益林（地）与商品林地的收益差距越来越大，因此少部分林农不愿意签订管护合同和领取补偿资金的现象一直存在。此外公益林（地）区划界定后，关于林业权属以及历史遗留问题而产生的社会矛盾也日益增多，有的山林纠纷长期得不到解决，致使部分公益林生态效益补偿资金也不能发放到位，资金积压在个别县区在一定程度上存在。
2.3 管护整体水平不高 目前公益林（地）的管护多为林农一家一户自已管理，也有部分为村集体聘用兼职护林员统一管护，但是因为补偿标准偏低，导致群众的参与热情不高，同时又由于集体制度改革的确权发证，林农很容易牺牲公益林（地）的生态效益和社会效益去追求经济效益。另一方面，由于护林员缺乏必要的林业专业知识，如森林防火知识、野生动植物知识、地形图识别知识等，管护公益林（地）也只是简单地看管，且巡山也不正常，因此公益林（地）遭到毁林开垦或森林火灾等破坏时有发生，公益林（地）的管护整体水平不高。
2.4 公益林管理经费缺乏 多年来，县区公益林管理经费很难列入财政预算，而仅靠县区林业主管部门筹措困难很大。特别是生态公益林建设，建设区域往往是经济贫困地区，基本上是“吃饭”财政，地方很难拿出资金来搞生态建设，资金缺乏成了生态公益林建设的最大障碍。
随着改革的不断深入，社会矛盾也日益增多，有的山林纠纷长期得不到解决，致使部分公益林生态效益补偿资金无法发放到位。因此，要积极探索社会参与生态公益林建设的途径和办法，如生态税收机制、水资源反哺、企业投资、认种认养等形式，逐步建立以公共财政投入为主体、全社会支持为补充的生态公益林投入机制[10]。
3 探索补偿动态新机制
现结合南宁市实际，借鉴去广州市调研取得的先进可行性经验，探索提出补偿动态新机制思路。
3.1 公益林补偿基金的构成 补偿基金由中央、自治区、市、县（城区、开发区）级财政共同投入组成。补偿基金包括损失性补偿经费、护林员劳务费和公共管护支出经费三部分。损失性补偿经费专项用于因禁止采伐林木造成经济损失而对林地所有者或经营者进行的补偿或专项用于生态公益林的森林、林木、林地的所有者或者经营者的补偿;护林员劳务费专项用于管护人员工资及管护工具的购置费用等;公共管护支出经费专项用于业务主管部门等相关单位开展公益林管护情况检查验收，森林火灾预防与扑救，林业有害生物的防治、监测，公益林信息系统建设，森林生态环境检测，森林生态科技研究和推广，技术培训，宣传等工作。
损失性补偿经费专项用于补偿经批准为生态公益林的森林、林木和林地的所有者和经营者：①依据农村土地承包经营制取得的责任山、自留山，补偿对象是取得承包经营权的农户或者其他单位、个人。②未发包或未经流转的村集体林地、林木，补偿对象是农村集体经济组织。③依法签订合同采取转包、出租、入股等方式流转林地、林木的，在合同期内，补偿对象是经营者;合同另有规定的，按合同约定补偿。④国有、集体林（农）场的林地、林木，补偿对象是国有、集体林（农）场;依法签订合同采取转包、出租、入股等方式的，按照前项的规定补偿。
护林员劳务费由市、县（区）统筹，专项用于管护经费，包括管护人员工资、管护工具的购置费用等。公共支出经费（含自治区、市、县级公共管护支出）中的中央和自治区预算按原执行标准不变，差额部分由市财政统筹按7.5元/（hm2·年）执行，分别按每年0.75、4.50、1.50、0.75元/hm2下拨资金到市林业主管部门及县（区）、乡（镇）、村（屯）。中央和自治区如有调整且超过7.50元/（hm2·年）（含本数），按照调整后标准执行。
3.2 公益林的分类
3.2.1 公益林事权的分类。Ⅰ 类是指国家级森林公园、自治区级自然保护区范围内的生态公益林及国家级土山类（含竹林、灌木林等）公益林;林分质量优良、对国家生态安全具有重要意义、位于重要水源地的未成林地、疏林地、无立木林地、宜林地等。Ⅱ 类是指自治区级、市级、县级森林公园;市、县级自然保护区范围内的公益林及国家级石山类（含竹林、灌木林等）公益林;属于饮用水源一级保护区内的疏林地、未成林地、无立木林地、宜林地等。Ⅲ类是指Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ 类以外的市级和县级的生态公益林;属于饮用水源二级及以上保护区的疏林地、未成林地、无立木林地、宜林地等。Ⅳ类是指原已划入生态公益林中的荔枝、龙眼等果林和桉树林等经济林类。
3.2.2 公益林补偿经费的分类。Ⅰ 类：公益林 Ⅰ 类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行补偿标准不变;林权所有者为集体或个人的按750元/（hm2·年）补偿。Ⅱ类：公益林 Ⅱ 类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行标准不变;林权所有者为集体或个人的按450元/（hm2·年）补偿。Ⅲ类：公益林Ⅲ类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行标准不变;林权所有者为集体或个人的按300元/（hm2·年）补偿。Ⅳ类：公益林Ⅳ类范围内的果林、桉树纯林和无林地从2020年1月1日起不再纳入补偿范围。
森林生态效益补偿基金从2020年起以5年为一个调整周期，按照分类补偿的补助标准逐步提高，中央和自治区财政补偿的差额部分由市、县（区）2级财政按8∶2的比例补足。市、县（区）2级统筹费用计划经同级财政核实后，纳入当年财政预算，按有关程序报批后实施。具体标准由市林业主管部门会同市财政等相关部门商定后报市人民政府批准执行，并逐步建立多渠道（如生态税收机制、水资源反哺、企业投资、认种认养等形式）投入的补偿机制[2-3，6，11-15]。 各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在财政补偿基金中列支。表1、2为南宁市所辖各县（区）土山灌木类、石山灌木类公益林面积及专职护林员调查统计、南宁市公益林拟增加补助调查统计。
备注：1.公益林现管护补助标准为集体或个人221.25元/（hm2·年），国有部分146.25元/（hm2·年）;拟提高土山类公益林管护补助资金至750元/（hm2·年），提高石山类公益林管护补助资金至450元/（hm2·年），国有公益林按原补偿标准不变;2.公益林公共管护资金现为3.75元/（hm2·年），拟提高至7.50元/（hm2·年）;3.上林县、马山县、隆安县目前自治区财政已下拨资金聘请生态护林员;权属国有的由单位（指大明山自然保护区）自行管护。此次统计的聘请专职护林员资金不含上林县、马山县、隆安县、大明山自然保护区
3.3 公益林护林员的聘用及其开支标准 公益林护林员的聘用及其开支标准由各县（区）及相关单位根据本县（区）及相关单位的实际情况，合理确定公益林护林员人员数量与工资标准，并测算审核管理成本。已聘请有生态护林员的县（区）按照现有政策发放工资等，并明确生态护林员的管护范围包括公益林的森林、林木和林地。未聘请有生态护林员的相关县（区）由当地人民政府通过政府购买服务等方式参照生态护林员选聘程序组织落实公益林护林员选聘工作，相关管护经费由市、县（区）财政参照生态护林员预算统筹安排。
3.4 测算依据 初步测算每年市、县（区）级财政需补足管护补助资金差额8 189万元;公共支出资金差额125万元;公益林护林员资金差额572万元，合计每年需补足8 886万元。
4 结语
根据南宁市及市辖各县区经济社会的发展和财力状况，合理地逐步提高补偿标准。执行南宁市公益林补偿标准动态调整机制是今后自治区政府为民办实事，改善公益林林权所有者、经营者生活水平需走的必然之路，也是南寧市政府为支持生态文明建设需采取的重要措施。认真剖析南宁市生态公益林的建设现状、存在主要问题等，按照该研究提出的一些探索思路，整合各方面力量，加强组织领导，确保各级财政对南宁市公益林建设的投入，并以首府南宁市作为试点市，探索执行生态公益林动态补偿新机制，从而确保生态公益林面积逐年稳步增长，响应党的生态惠民政策，做到精准扶贫，首府南宁市的生态环境才可能逐步向“天更蓝水更清”的生态方向发展。
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关键词 南宁市;森林;公益林;建设现状;问题;补偿新机制
中图分类号 S7-9文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2019）11-0130-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.036
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Abstract Combining the current situation of public welfare forest construction in Nanning’s counties，urban areas and development zones，main problems were analyzed， a new compensation dynamic mechanism was put forward to provide reference for compensation of forest ecological benefit in Nanning City.
Key words Nanning City;Forest;Public welfare forest;Construction status;Problem;New compensation mechanism
作者简介 梁红君（1966—），女，广西北流人，工程师，从事公益林研究。
收稿日期 2018-12-12
公益林是指以维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性和社会性产品或服务的森林、林木、林地，其建设、保护和管理以各级人民政府投入为主。按事权等级划分为国家生态公益林和地方生态公益林（其中包括省级、市级和县级）。公益林是以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和自治区有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护（管护）协议（合同）的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林。公益林能更加有效地发挥森林生态功能，实现可持续发展;在不破坏原有农林生态群落的前提下，达到生态和经济双赢的目的。
习近平总书记强调，青山绿水、碧海蓝天是一笔既买不来也借不到的宝贵财富，破坏了就很难恢复。生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。要坚持在发展中保护、在保护中发展，不要把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。森林、林木和林地经批准为公益林的，由市、县（区）人民政府与公益林的所有者或者经营者签订界定书和协议书，并以此作为分类补偿的依据。公益林的森林、林木和林地由县（区）、乡（镇）林业主管部门承担统一管护，并与管护人员签订管护协议。
良好的生态环境是人类生存发展的基石，建立和完善生态公益林體系是保护改善生态环境和维护国家生态安全的重要保障，实施森林生态效益补偿基金制度是按照森林分类经营的原则，通过经济手段优化配置社会资源，为公益林建设与保护提供坚实可靠的制度保障，对推动经济社会可持续发展，促进林农脱贫增收具有重要意义。而生态公益林（以下简称“公益林”）就是以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性、森林旅游、国土安全等为主要经营目标的森林、灌木林和林地。林业具有经济、生态和社会效益，其中又以生态效益的价值最为重大，特别是公益林，是实现社会可持续发展的基础、保障国土安全的关键。公益林的生态效益和丰富的森林资源是满足城乡人居环境和文化需求的重要载体，发挥着显著的经济发展功能、生态保护功能和文化凝聚功能。森林生态效益补偿基金（以下简称“补偿基金”）是指各级人民政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。补偿基金由中央、自治区级、市级和县（区）级四级财政共同投入组成，其中市、县（区）级部分，应按照财政体制以及事权与财权相统一的原则安排年度财政资金，市、县（区）人民政府分别将年度公益林补偿基金列入当年财政预算，并根据经济社会的发展和财力状况，合理地逐步提高补偿标准。南宁市自2001年开始试点实施生态公益林保护建设工程至今已18年， 从2015年开始，国家级、自治区级生态公益林补偿标准虽然已提高至225元/hm2，实施了生态公益林区划界定，公益林建设与管理取得了卓有成效的成绩，生态公益林在涵养水源、保持水土、保护生物多样性中发挥了十分重要的作用，但公益林补偿基金至今仅来源于中央和自治区两级财政投入，市级和县（区）级财政没有资金投入，为进一步加强生态公益林建设与管理，推进生态公益林保护管理创新和制度化、规范化建设，全面提升公益林管理水平，巩固生态建设成果，建立生态公益林补偿动态调整新机制，是新时期经济社会可持续发展的迫切要求[1-5]。
1 南宁市公益林建设现状
1.1 概况 南宁市的公益林是在2001年实施森林分类区划界定和2004年自治区重点公益林区划界定成果的基础上进行落实的。全市自2015年以来公益林规划面积为345 886.70 hm2，其中市级公益林13 533.30 hm2，自治区级公益林2 206.70 hm2，国家级公益林330 146.70 hm2。自治区级以上公益林面积各县区分别为横县15 346.70 hm2、宾阳县2 246.70 hm2、上林县60 580.00 hm2、马山县97 153.30 hm2、隆安县74 113.30 hm2、武鸣区46 033.30 hm2、东盟区820.00 hm2、青秀区2 513.30 hm2、江南区1 300.00 hm2、经开区280.00 hm2、西乡塘区4 593.30 hm2、良庆区10 133.30 hm2、大明山自然保护区16 926.70 hm2、五象岭森林公园593.30 hm2。全市公益林规划面积占森林面积（105.47万hm2，2016年最新统计数据）的32.80%。2016年全市森林覆盖率达4766%，实现了有林地面积、林木蓄积量、森林覆盖率“三个同步增长”，公益林在保持水土、涵养水源、防风固沙、净化空气、固土保肥、改良土壤等方面的功能得到有效的发挥。 2016年南宁市林地面积1 108 841.68 hm2，其中有林地769 227.97 hm2，有林地中的乔木林45 665.19 hm2，有林地中的竹林23 562.78 hm2;灌木林地242 150.14 hm2，灌木林地中的国家特别规定灌木林地232 328.34 hm2，灌木林地中的其他灌木林地9 821.80 hm2;疏林地1 820.53 hm2;未成林地6 087.56 hm2;苗圃地1 173.7 hm2;无立木林地70 482.07 hm2;宜林地13 767.90 hm2;林业辅助生产用地4 131.81 hm2。
2016年南宁市权属国有林地面积129 257.73 hm2，权属集体林地面积979 583.95 hm2。南宁市自治区级以上重点公益林（地）主要分布在江河源头，江河两岸，大型水库周围，自然保护区，森林公园，喀斯特地貌，岩溶石山灌木林区，铁路、主要公路干线两侧一定范围内以及水土流失严重、生态脆弱的垦荒地带。到2018年全市区划界定自治区级以上公益林（地）332 353.00 hm2，约占森林面积的31.52%，其中国家级公益林（地）330 146.70 hm2，自治区公益林（地）2 206.70 hm2[2，6]。
1.2 自然地理
1.2.1 地理位置。南宁市位于广西中南部，地处亚热带，北回归线以南，介于107°45′～108°51′E，22°13′～23°32′N，南宁市辖5县8城区3开发区，行政区域土地面积22 099 km2，市区面积6 569 km2，建成区面积283 km2。
1.2.2 地形地貌。南宁市地形是以邕江广大河谷为中心的盆地形态。这个盆地向东开口，南、北、西三面均为山地围绕，北为高峰岭低山，南有七坡高丘陵，西有凤凰山（西大明山东部山地），形成了西起凤凰山，东至青秀山的长形河谷盆地。南宁市地貌主要分为平地、低山、石山、丘陵、台地5种类型，平地是南宁市面积最大的地貌类型，占全市面积57.8%，台地占14.6%，丘陵占15.6%，低山占4.6%，石山占2.6%，其他4.8%。
1.2.3 河流水库。南宁市主要河流均属珠江流域西江水系，辖区河系发达，河流众多，流域集水面积在200 km2以上的河流有郁江、右江、左江、武鸣河、八尺江、清水河、良风江、香山河、东班江、沙江、镇龙江等39条。据统计2011年底南宁市有大、中、小型水库751座，其中库容1亿m3以上的大型水库5座、1千万m3以上的中型水库25座、小型水库721座，总库容32.70亿m3，水库的水质基本符合饮用水标准。全市人均拥有可利用水量约8 000 m3。
1.2.4 植被。南宁市属南亚热带季雨林常绿阔叶林带，由于受人为干扰活动和自然灾害破坏，原生性植被极少，以人工林为主，植被类型主要有常绿阔叶林、针阔混交林、针叶纯林及经济林，自然植被群落结构较完整，有乔木层、灌木层和草本层;人工林结构较简单，有乔木层和草本层，自然植被乔木树种有蚬木、酸枣、枫香、荷木、樟树、鸭脚木、粉苹婆、假苹婆、尖尾栲、罗浮栲、麻栎、青冈栎、红椎、枫杨等;人工林乔木树种有速生桉树、马尾松、湿地松、火炬松、加勒比松、杉木、马占相思、台湾相思、火力楠、高山榕、八角、玉桂、龙眼、荔枝、油桐、板栗、乌榄、木菠萝、柿子、柚、芒果、李、黄皮、黄榄、银荷木、红荷木、米老排等;竹类有麻竹、吊丝竹、粉单竹、黄竹、甜竹等。常见灌木有盐肤木、余甘子、牛奶果、粗康柴、桃金娘、野牡丹、油茶、岗松、金樱果、三叉苦等;常见草本有黄茅草、青茅草、野古草、铁芒箕、五节芒、蔓生莠竹、龙须草、野枯草、菅草、鸭嘴草、飞机草、狗尾草、凤尾蕨等。
1.2.5 生态区位。南宁市位于广西中南部，珠江流域的中下游，处于北部湾经济区，是我国面向东盟国家对外开放的重要门户，中国—东盟自由贸易区的前沿地带和桥头堡，地理位置独特，生态区位重要，南宁要扩展发展空间，首先就是要改善生态环境，以全新的形象融入世界发展的潮流之中。
1.2.6 森林资源。根据2016年林地变更和森林资源更新调查成果统计，南宁市土地总面积为2 211 993.00 hm2，森林面积1 054 340.30 hm2，其中有林地面积769 227.97 hm2，灌木林地面积242 150.14 hm2，疏林地面积1 820.53 hm2，未成林地面积6 087.56 hm2，苗圃地面积1 173.70 hm2，无立木林地面积70 482.07 hm2，宜林地面积13 767.90 hm2，林业辅助生产用地面积4 131.81 hm2，森林覆盖率47.66%[7]。
1.3 公益林成效
1.3.1 建设成效。公益林建设是一项实实在在的惠民工程，对社会经济可持续发展和人民生活质量提高起到基础保证的作用，各级政府非常重视这项工程，在各有关部门分工协作、相互配合下，南宁市公益林建设取得了较好的成效。
1.3.1.1 规划自然保护小区。2015年，南宁市人民政府批复南宁市林业和园林局实施《南宁市自然保护小区规划》（2013—2020年），按照规划，全市总共要建设92个自然保护小区，总面积25 677.50 hm2，占全市国土总面积的1.24%。截至2017年底，全市已完成自然保护小区建设68个，面积达21 599.00 hm2。
1.3.1.2 區划饮用水（备用）水源地。南宁市大王滩水库、龙潭水库、天雹水库、峙村河水库、老虎岭水库、西云江水库、东山水库这7个饮用水（备用）水源地生态区位极为重要。为加快推进美丽南宁乡村活动，切实改善饮用水（备用）水源地森林生态环境，恢复和维护森林生物多样性，促进森林有效发挥水源涵养、水土保持等生态服务功能，切实保障城乡饮用水资源安全，南宁市相关林业主管部门编制了《南宁市市区七个饮用水（备用）水源地市级公益林区划规划》（2015—2030年），通过开展市区市级公益林区划，按区划的森林类别进行有针对性的经营，不断提高公益林的质量水平和功能效益，实现公益林健康、可持续经营，有利于提升森林生态服务价值，丰富森林生态文化，推进高品质的生态文化体系建设，有利于促进新农村建设和农村经济发展。通过调整区划公益林和优化树种结构，提高公益林比重，2020年计划达48%以上，之后逐年增加。 1.3.1.3 区划国有林场。2017年底南宁市共有11家国有林场纳入改革范围，总面积43 153.30 hm2，公益林面积4 300.00 hm2，森林蓄积量232.85万m3。国有林场基本完成主体改革任务，主要承擔保护和培育森林资源任务且继续按从事公益服务事业单位管理的国有林场，基本实现通过政府购买服务进行公益林管护，基本建立功能定位明确、管理科学规范、政策保障有力的国有林场管理体制和经营机制。充分发挥国有林场在生态建设和生态保护中的重要作用，制定规划，分类施策，将生态区位重要、生态系统脆弱、生态功能突出的国有林场商品林地划为公益林，逐步实现通过政府购买服务开展国有林场公益林管护。探索通过置换或征收的方式扩大国有林场公益林规模，增强国有林场生态功能。国有林场改革接近尾声，计划把国有林场区划为县级公益林，增加公益林面积量。南宁市国有林场商业性年采伐量逐年下降，2017年比2015年下降5%以上，2020年比2015年下降20%以上。全市国有林场森林蓄积量显著提高，2017年比2015年增加5万m3以上，计划2020年比2015年增加30万m3以上。国有林场森林公园数量有所增加，森林结构和森林质量得到进一步优化和提升，森林景观得到进一步改善，生物多样性得到有力保护，生态修复能力进一步增强。
1.3.1.4 天然商品林区划落界。2018年还在做天然商品林区划落界工作，计划把天然商品林区划为公益林进行补偿。
公益林的生态效益和丰富的森林资源是满足城乡人居环境和文化需求的重要载体，发挥着显著的经济发展功能、生态保护功能和文化凝聚功能。通过开展市区市、县级公益林区划，按区划的森林类别进行有针对性的经营，不断提高公益林的质量水平和功能效益，实现公益林健康、可持续经营，有利于提升森林生态服务价值，丰富森林生态文化，推进高品位的生态文化体系建设，有利于促进新农村建设和农村经济发展。通过加强对区划林地的保护管理，不断修复森林生态区位，恢复森林多样性、生物多样性，减少人为干预扰动，提高森林水源涵养服务能力，及时治理南宁市饮用（备用）水源地因森林人工强度经营，使用除草剂和施放化肥、农药而可能造成水源污染问题，无疑对稳定水库蓄水量和提升水质至关重要，也是建设天蓝地绿、山清水秀、美丽南宁的必然要求。
1.3.2 生态服务功能成效。根据2017年度森林生态效益补偿实施情况项目绩效再评价测算，广西公益林的生态服务功能价值5 905.4亿元（居全国第3位）。全区公益林年氧气释放量为5 683.4万t，植被和土壤固碳2 254.1万t，涵养水源180.6亿m3，植被和土壤固土16 567.6万t，估算全区公益林年生物多样性保育价值1 617.1亿元，达到目标值（1 500亿元）。南宁市公益林对提升生态服务功能是功不可没的。
1.4 公益林生态效益逐步显现 通过林业生态建设，南宁市森林覆盖率在短短3年时间，已从2013年的47.36%提高到2016年的47.66%，提高了0.30百分点，注重科学合理地利用林地和景观资源，充分发挥公益林的多功能性，森林生态经济潜力显现。围绕“中国绿城、壮乡歌海、东盟风情、养生之都”四大特色旅游品牌，打造一批具有较强影响力的景区、景点，开发建设森林天然氧吧，形成了以森林公园为核心，生态农家乐为基础的生态休闲森林旅游网络，促进了南宁经济社会全面发展。
1.5 增加投入，资金拨付规范有序 近年来，中央财政和自治区财政不断加大对森林生态效益补偿基金的投入，2001—2009年南宁市自治区级以上公益林（地）补偿标准为75元/hm2（其中2001—2004年为试点年），2010—2012年提高到150元/hm2，2013年提高到225元/hm2，国有部分的补偿标准也从75元/hm2提高至2017的150元/hm2，补偿标准逐年得到提高，并且足额拨入公益林（地）林权权利人（所有者或经营者）的存款账户。严格按照《广西壮族自治区林业厅 广西壮族自治区森林公安局 广西壮族自治区财政厅关于印发广西壮族自治区林业改革发展资金管理办法的通知》（桂林计发〔2017〕81号）的要求和上级相关文件的精神，严格按法规办事、按政策办事、按制度办事，同时为生态效益补偿基金设立专户存储，专账运行，独立核算，专款专用。推行管护费用的定额定员支付和其他费用的报账制，确保补偿资金管理制度化、规范化，建立起一套管理规范、约束有力、讲求效益、适应公共财政支出的资金管理模式和运行机制。据统计，2017年全市共拨付森林生态效益管护补助资金 7 228.75万元，已兑付管护补助资金6 554.86万元，兑现率为9068%，已签订管护合同面积30.74万hm2，占应签订管护合同面积33.24万hm2的92.48%。
1.6 公益林管护机制不断完善 贯彻实施《广西社族自治区公益林管理办法》，出台了《南宁市公益林条例》以及森林城镇建设等方面的政策文件，实行“三级联动、层层负责、法治先行、多措并举、专群结合”的机制，因地制宣推进公益林（地）管护制度的落实，一是签订管护合同，把管护责任落实到相关组织和具体管护人员，截至2017年底，已完成公益林（地）管护合同签订面积307 367.00 hm2，占应签订合同的92.48%;二是组建了村级护林员队伍，建立了县、乡、村（屯）专业（半专业）森林消防队伍;三是开展打击破坏公益林（地）的专项活动，对盗伐、滥砍、滥伐、毁林、侵占林地等违法犯罪案件进行严厉惩治，为公益林的管护提供了保障[4，8-9]。
2 公益林建设存在的问题
虽然各级政府及相关部门为公益林建设做了大量工作，取得了较好的成效，生态环境得到了逐步改善，但由于公益林（地）涉及面广，与群众的利益息息相关，随着改革的不断深入，还存在着一些问题。
2.1 公益林（地）布局不够完善 目前区划界定的自治区级以上公益林（地）在布局上仍不够完善，一些生态重要的区域未能界定为公益林（地）加强保护，一些已经区划为公益林的林地树种组成单一，没有形成乔灌草复层异龄结构，存在纯林、单层林多，混交林、复层林少的问题，防护效益和防护功能不够强、生物多样性不够丰富、抵抗病虫害能力弱等问题。 2.2 公益林（地）补偿标准仍然过低 南宁市林区主要是集体林区，公益林（地）权属大多为集体或个人，近年来随着公益林（地）与商品林地经营收入差距的不断扩大，公益林（地）森林生态效益补偿标准过低而导致公益林（地）管護难的问题日益凸显。受自治区财力的限制，自治区级公益林（地）集体和个人部分的补偿标准为每年225元/hm2，而作为商品林地的年租金基本上达750元/hm2，差距达3倍之多，特别是广西集体林权制度主体改革结束后，经营权放活，商品林地价值凸显，经营公益林（地）与商品林地的收益差距越来越大，因此少部分林农不愿意签订管护合同和领取补偿资金的现象一直存在。此外公益林（地）区划界定后，关于林业权属以及历史遗留问题而产生的社会矛盾也日益增多，有的山林纠纷长期得不到解决，致使部分公益林生态效益补偿资金也不能发放到位，资金积压在个别县区在一定程度上存在。
2.3 管护整体水平不高 目前公益林（地）的管护多为林农一家一户自已管理，也有部分为村集体聘用兼职护林员统一管护，但是因为补偿标准偏低，导致群众的参与热情不高，同时又由于集体制度改革的确权发证，林农很容易牺牲公益林（地）的生态效益和社会效益去追求经济效益。另一方面，由于护林员缺乏必要的林业专业知识，如森林防火知识、野生动植物知识、地形图识别知识等，管护公益林（地）也只是简单地看管，且巡山也不正常，因此公益林（地）遭到毁林开垦或森林火灾等破坏时有发生，公益林（地）的管护整体水平不高。
2.4 公益林管理经费缺乏 多年来，县区公益林管理经费很难列入财政预算，而仅靠县区林业主管部门筹措困难很大。特别是生态公益林建设，建设区域往往是经济贫困地区，基本上是“吃饭”财政，地方很难拿出资金来搞生态建设，资金缺乏成了生态公益林建设的最大障碍。
随着改革的不断深入，社会矛盾也日益增多，有的山林纠纷长期得不到解决，致使部分公益林生态效益补偿资金无法发放到位。因此，要积极探索社会参与生态公益林建设的途径和办法，如生态税收机制、水资源反哺、企业投资、认种认养等形式，逐步建立以公共财政投入为主体、全社会支持为补充的生态公益林投入机制[10]。
3 探索补偿动态新机制
现结合南宁市实际，借鉴去广州市调研取得的先进可行性经验，探索提出补偿动态新机制思路。
3.1 公益林补偿基金的构成 补偿基金由中央、自治区、市、县（城区、开发区）级财政共同投入组成。补偿基金包括损失性补偿经费、护林员劳务费和公共管护支出经费三部分。损失性补偿经费专项用于因禁止采伐林木造成经济损失而对林地所有者或经营者进行的补偿或专项用于生态公益林的森林、林木、林地的所有者或者经营者的补偿;护林员劳务费专项用于管护人员工资及管护工具的购置费用等;公共管护支出经费专项用于业务主管部门等相关单位开展公益林管护情况检查验收，森林火灾预防与扑救，林业有害生物的防治、监测，公益林信息系统建设，森林生态环境检测，森林生态科技研究和推广，技术培训，宣传等工作。
损失性补偿经费专项用于补偿经批准为生态公益林的森林、林木和林地的所有者和经营者：①依据农村土地承包经营制取得的责任山、自留山，补偿对象是取得承包经营权的农户或者其他单位、个人。②未发包或未经流转的村集体林地、林木，补偿对象是农村集体经济组织。③依法签订合同采取转包、出租、入股等方式流转林地、林木的，在合同期内，补偿对象是经营者;合同另有规定的，按合同约定补偿。④国有、集体林（农）场的林地、林木，补偿对象是国有、集体林（农）场;依法签订合同采取转包、出租、入股等方式的，按照前项的规定补偿。
护林员劳务费由市、县（区）统筹，专项用于管护经费，包括管护人员工资、管护工具的购置费用等。公共支出经费（含自治区、市、县级公共管护支出）中的中央和自治区预算按原执行标准不变，差额部分由市财政统筹按7.5元/（hm2·年）执行，分别按每年0.75、4.50、1.50、0.75元/hm2下拨资金到市林业主管部门及县（区）、乡（镇）、村（屯）。中央和自治区如有调整且超过7.50元/（hm2·年）（含本数），按照调整后标准执行。
3.2 公益林的分类
3.2.1 公益林事权的分类。Ⅰ 类是指国家级森林公园、自治区级自然保护区范围内的生态公益林及国家级土山类（含竹林、灌木林等）公益林;林分质量优良、对国家生态安全具有重要意义、位于重要水源地的未成林地、疏林地、无立木林地、宜林地等。Ⅱ 类是指自治区级、市级、县级森林公园;市、县级自然保护区范围内的公益林及国家级石山类（含竹林、灌木林等）公益林;属于饮用水源一级保护区内的疏林地、未成林地、无立木林地、宜林地等。Ⅲ类是指Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ 类以外的市级和县级的生态公益林;属于饮用水源二级及以上保护区的疏林地、未成林地、无立木林地、宜林地等。Ⅳ类是指原已划入生态公益林中的荔枝、龙眼等果林和桉树林等经济林类。
3.2.2 公益林补偿经费的分类。Ⅰ 类：公益林 Ⅰ 类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行补偿标准不变;林权所有者为集体或个人的按750元/（hm2·年）补偿。Ⅱ类：公益林 Ⅱ 类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行标准不变;林权所有者为集体或个人的按450元/（hm2·年）补偿。Ⅲ类：公益林Ⅲ类林权所有者为国有的管护补助资金按中央和自治区执行标准不变;林权所有者为集体或个人的按300元/（hm2·年）补偿。Ⅳ类：公益林Ⅳ类范围内的果林、桉树纯林和无林地从2020年1月1日起不再纳入补偿范围。
森林生态效益补偿基金从2020年起以5年为一个调整周期，按照分类补偿的补助标准逐步提高，中央和自治区财政补偿的差额部分由市、县（区）2级财政按8∶2的比例补足。市、县（区）2级统筹费用计划经同级财政核实后，纳入当年财政预算，按有关程序报批后实施。具体标准由市林业主管部门会同市财政等相关部门商定后报市人民政府批准执行，并逐步建立多渠道（如生态税收机制、水资源反哺、企业投资、认种认养等形式）投入的补偿机制[2-3，6，11-15]。 各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在财政补偿基金中列支。表1、2为南宁市所辖各县（区）土山灌木类、石山灌木类公益林面积及专职护林员调查统计、南宁市公益林拟增加补助调查统计。
备注：1.公益林现管护补助标准为集体或个人221.25元/（hm2·年），国有部分146.25元/（hm2·年）;拟提高土山类公益林管护补助资金至750元/（hm2·年），提高石山类公益林管护补助资金至450元/（hm2·年），国有公益林按原补偿标准不变;2.公益林公共管护资金现为3.75元/（hm2·年），拟提高至7.50元/（hm2·年）;3.上林县、马山县、隆安县目前自治区财政已下拨资金聘请生态护林员;权属国有的由单位（指大明山自然保护区）自行管护。此次统计的聘请专职护林员资金不含上林县、马山县、隆安县、大明山自然保护区
3.3 公益林护林员的聘用及其开支标准 公益林护林员的聘用及其开支标准由各县（区）及相关单位根据本县（区）及相关单位的实际情况，合理确定公益林护林员人员数量与工资标准，并测算审核管理成本。已聘请有生态护林员的县（区）按照现有政策发放工资等，并明确生态护林员的管护范围包括公益林的森林、林木和林地。未聘请有生态护林员的相关县（区）由当地人民政府通过政府购买服务等方式参照生态护林员选聘程序组织落实公益林护林员选聘工作，相关管护经费由市、县（区）财政参照生态护林员预算统筹安排。
3.4 测算依据 初步测算每年市、县（区）级财政需补足管护补助资金差额8 189万元;公共支出资金差额125万元;公益林护林员资金差额572万元，合计每年需补足8 886万元。
4 结语
根据南宁市及市辖各县区经济社会的发展和财力状况，合理地逐步提高补偿标准。执行南宁市公益林补偿标准动态调整机制是今后自治区政府为民办实事，改善公益林林权所有者、经营者生活水平需走的必然之路，也是南寧市政府为支持生态文明建设需采取的重要措施。认真剖析南宁市生态公益林的建设现状、存在主要问题等，按照该研究提出的一些探索思路，整合各方面力量，加强组织领导，确保各级财政对南宁市公益林建设的投入，并以首府南宁市作为试点市，探索执行生态公益林动态补偿新机制，从而确保生态公益林面积逐年稳步增长，响应党的生态惠民政策，做到精准扶贫，首府南宁市的生态环境才可能逐步向“天更蓝水更清”的生态方向发展。
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