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摘要：商会的发展是我国经济、社会结构深刻变化的产物，我国民间商会在公共治理体系中发挥着提供服务、反映诉求、规范行为的独特功能。然而我国民间商会的功能在现实生活中却存在着履行功能受阻、发挥作用失灵的状况，其原因主要是民间商会在治理体系中角色定位的失当和结构关系失衡。因此，须外调角色、內塑关系，重构与优化结构，实现保功能、促发展之功能目标。
关键词：治理；民间商会；结构；功能
中图分类号：F0699文献标识码：A
一、治理视阈下的我国民间商会
当代中国正在经历着一场深刻的社会转型。伴随着推进国家治理体系治理能力现代化改革总目标之确立，国家统合社会与行政垄断的管理格局被逐步打破，传统政府单极“统治”逐步让位于多中心合作“治理”，而市场决定性地位又使得市场主体和利益诉求日趋多元，为我国社会力量的勃兴与社会组织的生发提供了广阔的空间和资源供给。一方面，分散的社会个体需要一种组织化的机制来表达和聚合相关利益；另一方面政府职能的转变和管理疆域理性的收缩，也客观需要相关社会组织能够及时补位，实现公共服务资源的有效配置。在治道变革的背景下，各种社会组织日益走上了公共治理的前台，基于自身独特的优势，弥补着市场和政府管理的双重“失灵”，在新型政府、市场、社会三元权利格局的塑造中扮演着“缓冲器”、“粘合剂”与“安全阀”之重要角色，成为促进市场经济发展、推进民主法治进程、创新社会管理方式和提升公共服务质量的有效催化力量。
作为互益型民间组织典型代表——商会的发展是市场经济走向成熟的标志，也是我国经济、社会结构深刻变化的产物①。作为商会的主要类型，中国工商业联合会（简称为工商联）是中国共产党领导的工商界者组成的人民团体和民间商会组织，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁，也是政府管理非公有制经济的助手②。其中，中华全国工商业联合会又称中国民间商会，地方工商业联合会为地区民间商会，并下设行业商会（同业公会）、异地商会和地域性综合商会等二级组织类型。近年来，在党和政府的政策支持和制度安排下，各地民间商会规范行为、提供服务、表达诉求各项职能持续彰显，在推动市场经济发展、促进政府职能转变、引导企业经营机制转换和建构自律性的社会秩序中发挥着特有功能③。然而，受到传统行政化管理模式、自身发展路径依赖以及资源禀赋不足等多重因素的制约，目前我国各地民间商会亦不可否认地存在着 “运行受阻”和“治理失灵”的现象，严重时还伴有相当的违法和违规行为。其归纳起来包括：民间商会的性质异化和功能定位模糊，导致其无法凸显其民间性、行业性、服务性等职能；现行管理体制的行政色彩浓厚，导致政会关系、会会关系的非正常化，与地方治理的相关主体未能形成良性互动的关系；立法缺失、法律规制的缺位，导致其管理失范；职能不到位、服务层次低、代表性差，无法在会员中产生强大的吸引力和公信力；组织内部治理机制不合理，组织机构设置不健全、组织运行不规范等问题广泛存在等[1-2]。为此，就必须深入剖析上述问题的生成原因，针对性的消解阻碍民间商会良性发展的各种因素，从而确保其治理功能的切实实现。
二、结构——功能主义分析框架与选用依据
（一）结构——功能主义分析框架
结构——功能主义（structural functionalism）是现代西方社会学、政治学中的重要理论，也是社会科学研究中的重要方法。随着理论的不断发展和成熟，其在公共管理领域中也获得了广泛地应用，并成为具有方法论功能的重要分析工具。结构——功能主义的一般原理认为，社会是一个组织化的结构系统，其各组成部分间存在着有序的结构关系，并以此对社会整体发生着相应的功能。
结构——功能主义基本分析框架表明一定的社会系统都拥有一定功能的结构模式。所谓的结构是指社会系统中的各种角色之间存在的固定化的关系形式，即行为的模式，而所谓的功能则是指结构运行所带来的活动后果和影响。结构是功能发挥的必要条件、存在理由和目的。结构体现的功能是多方面的，其根本作用是维系社会系统的稳定和平衡。功能只能通过特定结构发挥作用，二者相辅而行，不可分割。其中，在结构功能的分析架构中，“位置——角色是社会体系中最重要的互动过程，所包含的个体之间的关系结构是最重要的社会体系单位”[3]。所谓“位置”也就是行动者在社会系统中所处的结构性方位，而“角色”则意味着社会对这一位置所具有的行为期待[4]。而社会互动的实质则是一系列不同位置——角色行动者之间互动关系的集中表现。
结构——功能主义理论对于我们研究公共治理主体的行为模式、关系构成和作用规律等提供了一条科学的分析路径。它遵循联系、发展的分析观点，将社会看做是一个有机联系的整体和系统，它的延存和发展有赖于其内部要素的结构构成和角色安排，正是不同要素在互动中形成的多样关系，构成了社会系统的整体组织运行功能和运转状态。结构——功能理论通过重点考察历时态、共时态中行动者的角色形成和位置安排，分析研究对象在系统中与相关主体的互动关系和联结方式，最终探索结构模式对其特有功能产生的影响。结构的作用最终要反映在功能之上，不同的角色和位置决定着功能发挥的差异，即可通过现有的结构特征预测应当产生和发挥的功能；而反之，功能是具体和客观的，其具体的运作和发展状况又可反测结构设计的优劣，探索与之演进相匹配的结构性规律，从而在复杂的社会关系调控和整合中找准二者良性互动的最佳结合点。
（二）结构——功能分析框架选用的合洽性分析
公共治理理论将社会管理过程看作为一个动态的系统工程。社会的整体发展是在各个治理主体共同参与、合作协调得以实现。治理模式的重大转型客观上催动着各个行动者互动关系的深化，要求各治理主体持续进行位置重塑和角色重构，并跟进式调整其功能履行的内容和实效。商会作为公共治理网络中的重要主体，不仅是现代市场经济体制，而且是社会公共领域中的一种不可或缺的资源配置模式，其功能亦是通过自身以及与相关治理主体角色结构互动关系予以表现的。根据《中华全国工商业联合会章程》总则之规定：中华全国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和商会组织。我们发现，我国民间商会（工商联）事实上承载着人民团体和商会组织的双重角色，集政治性、经济性和民间性多重属性于一身在。这种角色结构下，必然决定着民间商会要践行多元功能，即既要扮演好官方代理人，又要当好工商业界经济人士和企业的代言人；既要维护党和政府的权益，又要维护非公有制经济人士和企业的权益；既要严格执行地方党委和政府的政策和指令，又要坚持自主治理和提供服务；既要发挥组织的经济服务功能，又要游离于党政部门的经济调控活动之外。在政府主导式的中国改革中，其承载着政府职能转变后的权力委托和制度安排；作为政府管理的助手，政治统战是首要的职能，唯有有效履行上述功能方能拥有其政治合法性。而另一方面，民间商会组织作为市场经济条件下非公经济企业的再组织形式，很大程度上源于市场竞争和行业发展的需求，这又要求其必须要为会员提供各种优质高效的准公共产品，形成组织化的利益协调和维护机制，唯有此方能获取其社会合法性。尤其是工商联所属的二级商会组织更是发轫于民间，依据企业需求自下而上组建，着力加强其经济管理和在商言商的能力则是其生存的硬道理。如此多重角色以及与之形成的结构关系最终决定和反映着民间商会复杂的管理特点和治理功能。而这完全是遵循了结构——功能主义的分析原理，因此，排除目前各地经济社会发展不均衡的客观原因，我们认为，当前民间商会治理功能发挥受阻则正是拜其特殊结构安排所致。即角色结构的失衡与冲突直接导致了其难以在公共治理系统中获得足够的管理地位和公共资源，相当程度上陷入了无位——无为的发展困境。因此，客观描绘当前我国民间商会在治理系统中的方位结构和角色设计，并依据结构——功能主义的辩证关系重点探析其对职能运行和功能发挥的现实影响，对于反思治理结构安排和功能效果间的失冾关系以及破解民间商会治理困境之难题均具有关键价值。 三、民间商会职能运行阻滞之成因透析
中国民间商会组织体系之功能源自社会公共系统中多种力量的交互影响和综合作用，而分析其在公共治理体系中的角色方位和结构关系，则是探索其治理功能发挥状况产生原因的重中之重。
（一）角色结构——民间商会功能履行阻滞的根源
工商联作为中国官方认定的民间商会，具有统战性、民间性、经济性相统一的特征，在我国现实的治理体系和党政架构中扮演着“双重代理”的角色④。首先，工商联是党政部门联系非公有制经济人士的人民团体组织。根据现有的体制设置，工商联隶属于本级党群组织，其工作开展和组织运行归口于统战部门管理。同时，工商联也从属于同级政治协商会议，与各民主党派处于并列的位置，但其并非政治党派，而是群团组织。由此可见，工商联的产生来源于党对社会特殊群体团结和管理的需要，其基本职能源自于党政部门的授予和委托，在党政架构中主要担负政治协商和参政议政的统战功能，即引导非公有制经济人士健康成长和促进非公有制经济健康发展，党委部门事实上型塑了工商联。其次，工商联作为人民团体除在政治上高度服从党的领导之外，还必须常态化与政府部门保持密切的联系，以便获得政府支持和协助。目前，工商联几乎所有的组织资源，包括行政资源、经济资源、人事资源等都来自于政府的供给，对政府的依赖性极强，因此，工商联只有与政府间的形成和谐的互动关系和沟通渠道，方能有效地增进其各项治理功能的发展。再次，工商联作为各级总商会，还必须率领地区各类商会组织在治理体系中扮演好工商业界经济人士的代理人的角色。通过构建一种组织化的机制来维护、增进企业会员的共同利益。但从现有的体制安排分析，各地工商联的政治统战性事实上重于经济管理和商务服务属性，在政治合法性和社会合法性的取舍中往往前者会占据上风。而反观工商联下设直属商会（包括行业商会、地域性综合商会等二级商会），则绝大多数发轫于市场、行业和企业发展之需，作为会员的利益代言人和发展推进者，为会员的发展提供优质、高效的“俱乐部”产品，如代表服务、自律服务、中介服务、维权服务等，则是其主要的生存依据和发展导向。其民间性、经济性远重于政治性，与工商联（总商会）现实的工作导向和职能目标却存在着极大的疏离，而上述所有都源于工商联与所属商会组织在地方公共治理系统中的结构关系和角色定位。
事实上，我国民间商会的角色安排与我国社会权力结构的特征息息相关，同时亦集中折射着社会组织发展过程中受制多元因素制约的特点。长期以来，我国权力格局呈现出“强国家、弱社会”的特点，国家高度统制社会使各类社会力量发展极为缓慢和艰难。国家利用高度集中的体制几乎控制和垄断了所有的集体行动资源，尽管商会被称为经济类社会组织，但很大程度上并非真正产生于民间和经济发展需要，而是基于政府分放权力而生成，民间商会的结构构成与国家“自上而下”建构高度相关。商会的生成历程清晰地表明，其功能的内容和范围完全取决于党政部门在对时局判断下的特殊安排和权力分放，其自主发展的力量和独立自治的资源非常薄弱与短缺。近年来，虽然党政部门一定程度上进行了职权的分放，但其掌控社会集体行动的资源，并作为主导者供给和分配社会资源的角色并未发生根本改变。在上述生成架构下必然决定着民间商会无法作为真正的独立于政府之外的工商业自治组织，“在商言商”地履行其功能，而只能是依附于党政体系去做一些被安排的“力所能及”之事，作为“助手”协助党政部门实施一些查漏补缺的管理活动。它们必须高度服从党的指挥和领导，远不具备与政府平等交互和博弈的能力，在管理系统中社会代表性远低于政府的选择性。但与此同时，经济发展、社会选择、企业需求也相当程度上塑造了民间商会的治理方位。在利益多元化发展的环境下，新兴的社会力量迫切需要组织的“代言”，市场经济的发展也客观需要相关中介组织去协调政府与企业的交互关系，此时又将必然将商会推到治理的前台。作为行业和地区的经济自组织形态，客观要求其依托民间、行业和社会力量，符合社会选择的逻辑，不断提升其民间的代表性和商务服务质量，唯有此方能获得会员的支持和社会的认同，实现长足发展。基于此，我们发现，在我国特有的权力格局和社会环境下，民间商会的治理定位是官民双重性共同作用的结果。民间商会要强化其公共治理功能，就必须在代表政府和贴近会员之间寻求结构关系的平衡点，同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”。 但众所周知，“任何一个社会组织都是一组角色的集合。在某种环境条件下，如果两种相互对立的要求被置于同一角色之中，就必然会导致角色紧张（role strain）和角色冲突（role conflict）”[5]。既要扮演好官方代理人，又要当好地区行业企业的代言人的两类异质属性通过特定的制度安排而复合于同一组织之中，其结果必然造成现实中民间商会工作目标难以兼顾和协调。与此同时，官民二重属性的支配效果和作用力度的不均衡，即行政权力支配社会的传统惯性之强大和当前社会力量式微，也导致民间商会在功能运作有所偏向。普遍表现在商会会更多地依附于党政部门，更多的依赖体制内资源。长此以往，最终陷入恶性发展的“怪圈”之中，即由商会角色定位不当、行政依附性浓重造成了其行业代表、经济管理、民间服务能力低下；而服务能力的缺失又自然导致了其无力、无法为其会员提供高效、优质的集体服务，进而难以获得会员企业的广泛认同和支持，遂造成社会基础越发薄弱；而发展能力的欠缺和社会代表力的有限必将难以凸显其特有的治理角色和治理价值，无法令党政部门对其充分信任并“放心”地将更多、更重的权限赋予之，从而导致民间商会在地方治理体系中发展日渐“边缘化”与难以为继。
（二）关系结构——民间商会功能运行受阻的关键
抓住民间商会复合角色结构这一核心矛盾，是我们破解其治理失灵的第一把“钥匙”。然而，民间商会毕竟存在于宏观治理系统之中，其作为一类主体其运行必然会与外界和内部产生各种互动关系，而正是在上述关系的集成作用下，进一步框定和固化了其在地方治理体系中的角色定位，最终决定了其现实的运行模式和职能状况。因此，要动态、深入地剖析其功能状况之成因，还必须透析民间商会在各种关系构成和行为互动中的特征，并以此与功能履行进行有机链接。结合民间商会的治理角色定位，我们可将其分为内外两类结构关系来 “全景”测量其对功能的影响度。 1.民间商会外部结构关系分析
（1）民间商会与党政部门的关系。民间商会和党政部门的关系是其演进和发展中最核心、最普遍也是最困惑的关系类型。尽管随着市场经济的发展与新型利益主体的出现，我国社会权力格局中显现出“官退民进”的特点，政府的职能疆域得以理性收缩。但基于我国整体性的社会权力属性根深蒂固，当前我国党政部门仍然拥有着绝对的资源分配和社会发展的支配力。工商联系统商会组织（即使是工商联下属行业商会与地域性商会等）亦无法脱离政府的控制，远不具备与党政部门平等博弈之实力，只能在治理处于政府附属者的角色，唯有将工作导向瞄准政府职能转变的需求方能获得支援和发展。也即是说，在官民二重的属性中其官方的影响力度远远地超越民间，政府选择远高于社会选择。各地党委和政府多数并未将民间商会认同为企业在组织形式和社会自治的必要体制，而是将其异化、矮化为政府职能的延伸，这也集中反映出党政部门对社会组织作用和地位认知的局限性。
从现实职能运行中，我国民间商会所享有的职能无论从数量还是质量上都十分有限。在行业自律、关系协调、秩序监管、倾销应对、市场开拓、纠纷解决等关键领域难有作为，实际工作中往往陷入“有心无力”的困境，究其根源便是政府职能转变的不到位和民间商会角色定位不明确所致。政会互动关系中，民间商会处于明显的劣势。党政部门在授予民间商会职权同时会严格控制其活动的领域和范围，往往将自己“不好做”、“做不好”的事务交予商会来处理，多是要求其按照自身的部署，做一些查漏补缺、无关紧要的工作，而对于核心管理职能却难以放手让渡，民间商会在其中“只许帮忙，不许添乱”⑤。
这种“既推又控”的策略集中反映了工商联与政府间结构关系的复杂性并相当程度上导致民间商会缺乏应有的独立地位、社会性、行业性、民间性。具体表现在：
其一，政府存在着严重的授权不足。相当数量理应授予民间商会的权力，政府却持有不放。参照西方国家民间商会的职能，我国民间商会无论从量上还是质上都相形见绌。诸如政策咨询、立法参与、行业政策拟定、贸易保护、反倾销诉讼、市场调查、协调纠纷、交易秩序维护、行业审批、注册登记、公共设施管理等重要权能付之阙如[6]。 “无权则无位，无位则无为”，必然导致民间商会缺乏独立的治理价值和中介服务能力。与此同时，政府在授予、转移某些特定权力时，往往缺乏考察民间商会的实际承载能力和配套制度的有效跟进，亦使得相当职能有名无实，在履行中障碍重重。
其二，当前民间商会自身在管理权力的争取方面也比较被动。集中控制的制度安排和管理体制，使得工商联作为总商会往往很自然将自身置于党政部门“从属者”、“服从者”、“执行者”之角色之上，接受和完成政府交付的任务已成为惯常的工作思维，难以积极、主动地“讨价还价”为争取自身的权力。另外，由于财政上和经费上高度依赖性，也决定了民间商会“不愿”和“不敢”与党政部门进行平权的博弈和权限的索要。
其三，现有政会关系中民间商会组织自治权的缺失。自治权是商会制度的基石和灵魂，但反观现状问题却不容乐观。各级工商联，其产生原因和运作目的主要基于党政部门的角色安排，“紧贴官方”令其难以实现自主管理、在商言商，服务内容无法与市场发展、会员诉求对接。而与之相对，工商联下设各类商会组织尽管作为体制外产物，源于工商企业的需求而自发形成，在日常的运作中亦基本遵循着“五自”方针，强调自主治理⑥。但碍于现有管理体制的约束，其自主管理和自我服务之路也并不平坦。表现在：各项自主权由于缺乏法律的保障而显得极不稳固；其生存和发展只能在政府划定的合法边界之中，却无力依据市场和行业发展的需要拓展自身的业务领域；由于处于发展初期，碍于人、财、物等各项资源的缺乏以及政府的支援不足等条件的制约，相当数量的自治权往往有名无实、难以兑现等。政会关系的失衡导致党政部门对于体制外商会组织始终存在控防和戒备的态度，直接造成其组织功能的现实“瓶颈”。
其四，现有管理制度又严重限制着民间商会的生成和功能实现。其中，双重管理体制和一业一会管理制度是当前政会关系结构的主要支撑。所谓双重管理即是根据《社团登记管理条例》之规定，民间组织的申请登记必须经过两道审批手续，一是获得其业务主管单位的批准，二是获得民政部门的登记，而找到主管单位是其能在民政部门登记成功的前提，唯有两个机关同时批准方能享受到相应的法律地位和行为能力的资格。现实中，工商联的二级商会组织往往在寻找业务主管单位时困难重重。虽然在中华全国工商业联合会章程中明确规定了工商联本身便是其直属商会的业务主管部门，但在现有的有关法律规定和解释中，并没有将工商联认定为业务主管单位的明确依据，从而严重阻碍着工商联下属民间商会的生成和正常运作⑦。各类自下而上生成的行业商会和地域性商会组织由于没有业务主管部门而无法以独立的社团法人资格开展正常商务活动，而只能以工商联基层组织的身份履行职能，一些工作和职能往往仅限于商会内部系统行使，给正常的交往和工作带来了诸多的不便，不仅使得民间商会凝聚力、吸引力大打折扣，会员不满情绪蔓延，更严重的是一些民间商会组织甚至因此而面临着濒临解散的险境。截至目前，工商联系统563%的行业商会没有取得社会团体法人资格，全国工商联28个直属行业商会只有几个取得了社团法人资格[2]。而限制竞争的“一地一业一会”管理制度，也极大的限制了民间商会的良性成长和功能发挥。根据《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相近的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准成立。这种管理模式的设计虽然在一定程度上能够实现社会组织的统一管理，避免近似行业组织产生权限重叠、职能交叉和争夺会员资源的现象。但不可否认地烙有很深的计划管制的痕迹，集中反映了政府的垄断、控制思维，究其根本仍是在确保和维护政府的主导作用和官办社会组织的垄断利益，使官办行业协会在成立上具有“先发优势”，其他民间商会组织即使代表能力再强、服务水平再高也碍于体制原因而无法成立并与之展开平等地竞争。长此以往，一方面导致已有的行业组织养尊处优和不思进取的思想滋长，行业内部缺乏竞争、活力丧失，服务功能弱化。另一方面，这些僵化的组织还“有效”地阻止着新的、有服务意愿和发展动力的民间商会组织的产生，即“‘一业一会，一地一会’的强制规定使既有行业协会等组织处于垄断地位，合作失败时又缺乏一个有效的退出机制和替代机制”[7]。这种不以服务求发展，而以垄断求生存的不良管理模式，必将严重制约着工商联所属民间商会功能的彰显。 （2）民间商会与行业协会的关系。工商联所属行业商会与行业协会同作为地区工商领域中的社会中介组织，在公共治理中发挥着提供服务、反映诉求和规范行为的重要作用，是沟通政府和企业的桥梁和纽带。长期以来，我国的商会组织和行业协会分属于两个不同的管理系统，呈现出并存发展的状态。但在实践中我们往往过分地强调了二者的共性，而往往忽略了二者的区别，在实际运行中的也出现了种种问题。
现实的治理过程中，我国各地工商联所属商会组织和由政府职能转变而形成的行业协会在法律关系、职能范围上的划界十分模糊。并且，基于其生成路径的差别，二者在治理地位和法律待遇方面也并非平等。民间商会由于缺乏官方背景而时常受到行业协会的挤压，在公共治理体系中二者难以形成职能合作、互补的管理格局，由于权限不清反会产生一定的矛盾和摩擦，并在相关领域中争夺会员的状况也时有发生。由于当前文件仅以会员性质和地域分布来区分工商联与行业协会职能差异，规定过于笼统、模糊，难以有效地解决工商联所属商会组织尤其是行业商会与地区行业协会间的权力交叠和冲突状况，现实中权力纷争和无序竞争的现象难以避免。而更大的困境还远不限于此，由于工商联系统民间商会与政府系统的行业协会，隶属关系和权力背景不同，使二者无法处于平等的待遇和利益保护之中，在权力博弈和业务竞争中前者处处陷于劣势地位。受当地政府“肥水不流外人田”的权力意识作祟，政府不愿意也不可能将权力过多的授予民间商会组织，而只能将行业协会作为“自己人”予以扶助，给予政策倾斜和制度安排，并指派退休官员担任其领导职务，在办公经费和办公场所等方面提供支持。长期以来，一些行业协会则逐步蜕变为政府行政权力的代行者，成为行政机关的“蓄水池”，实质上在地方治理中其更多的扮演着集经济组织、行政职能和事业单位为一体的“二政府”角色，在人脉关系、财政实力、办事能力等方面上都较明显优于工商联系统的行业商会。而作为企业，基于自身的发展需要，在无法直接与政府部门进行有效联系和对话的情况下，行业协会的特殊定位和办事能量恰好为其靠近政府提供了便利和渠道。为了切身的利益，工商企业更愿意加入政府所组建的行业协会，从而获得相应的政策倾斜和资源供给。多年来，尽管工商联也在一直呼吁政府赋予其更多的行政资源和管理职能，确保其治理地位，但在目前部门分割的管理体制下，上述愿望往往难以获得满足。碍于不平等之待遇，工商联确是有心无力，只能“无奈”地面对本应属于自己的企业会员大量地“流失”到政府行业协会之中；而挂靠在工商联下属的行业组织由于发展困境的原因，也只好逐渐地“投奔”官办的协会之麾下，面对着事实上形成的政府部门“收编”工商联所属行业商会的状况，工商联却显得束手无策[5]。
2.民间商会内部结构关系分析
国际上通常认为，非营利组织内部治理关系是指组织的结构设置、其决策制度、议事制度、人事制度、财务制度以及组织中各种主体的角色关系等对组织权力分工制衡的实际效果[8-9]。其核心在于衡量非营利组织作为社会自组织的内部自主管理之程度，以及其自主治理的结构、能效等问题。但根据《中国商会发展报告（2011）》对组织结构、财政收支、人事安排、组织章程、决策制度等各项指标的评估结果分析，当前我国多数民间商会其内部治理状况令人堪忧。
依据商会的特殊属性和功能，其治理的基本结构应以公司治理为鉴，按企业法人的运行模式予以设计[10]。即确定会员大会为最高的权力机构，拟定商会章程作为根本准则并组织实施，拥有对重大会务最高的决策和监督之权力；理事会是权力机构的执行机构，在商会的运行中起着组织、实施和执行之作用；监事会与理事会处于平行地位，主要承担着对商会事务执行监督和检查之职能。三大机构间相互配合与制衡，共同构筑了其基本制度框架。但是，反观现有多数民间商会的组织构成，虽然也都设立了会员大会（会员代表大会）、理事会以及执行机构秘书处等组织，但在实际运作方面的效果却远不尽如人意。表现在：其一，会员（代表）大会在实际中并没有充分发挥最高权力机关的作用。会员代表大会在会员心中认同度不高，制度化的行使其决策权、任免权、监督权的能力低下。加之各地工商联外部引导和扶持力度不足，大会的实际功能弱化，对商会的大政方针的制定、宏观的制度安排、职能发展的部署等方面都缺乏权威性和公信力，职权行使难以与其最高地位相匹配。其二，现有的执行机构服务意识差、执行力偏弱，无法将会员大会的决策方案和职能安排有效地付诸实施。人是执行功能发挥的决定因素，但是在当前的体制安排下，多数民间商会中无论是理事会的领导人，还是工作人员都未能充分发挥其能动作用。个别领导成员在思想上缺乏对民间商会工作重要性之认识，而将主要精力放在了如何通过上述地位捞取更多的政治资本和关系资源之上，进而为自身企业的发展牟利。如此以来，必然导致民间商会的工作受到漠视，在功能执行效果上大打折扣。其三，到目前为止，仍有相当数量民间商会组织在监事会的设置上是空白，因而对于其内部的各类违反章程和非法营利等情况无法给予有力、常态地监控和纠举，难以预防和控制商会内部腐败事件的发生，从而极大地影响着商会的法治化、规范化的管理水平。
从民间商会自身运行机制建设上分析，其动态的结构关系也有失合理。首先是作为“根本大法”的组织章程往往不被遵循和执行，而且欠缺保障执行的制度设计。以章程中对会议定期召开的规定履行状况为例分析，违反之已成为常态。现实中，相当数量的民间商会都未能依照章程规定，按时召开各类会议、制定各项制度和落实检查工作。它们往往以工作忙、费用紧张等理由不开或者少开会员大会，还经常以会长办公会议的方式代替本应定期召开的常务理事会议，用常务理事会议代替会员大会等。如此一来，事实上便严重剥夺了会员参与、知情、表达和监督的各项权利，而目前章程中又缺乏对上述违章行为刚性监督和救济机制，长此以往，商会章程在会员心中的信任指数持续降低。其次，目前的治理结构中，精英主导的模式仍非常显著，民间商会的内部治理很大程度上依赖于行业的精英人物的“领军”作用，人际关系在内部管理中发挥着主导作用。由于现阶段商会组织的发展外部环境尚未优化，民间商会往往面临着权能有限、立法缺失、经费不足以及人才匮乏的各种困境[11]。这便为行业精英人才的“脱颖而出”创造了机遇。一些拥有较强奉献精神和个人威望的企业家基于自身的智慧和实力以及与政府部门良好的交往能力，便自然会成为商会中公认的领导者，在组织的生成和发展起到举足轻重的作用。事实证明，民间商会发展初期，职能发挥的优劣与该会中是否有一个能力强的会长和秘书长存在着莫大的关系，有时甚至是决定性的作用。但如果商会已步入正常发展阶段，却仍长期采用上述模式便会客观上产生相应的治理弊端和管理缺陷。将民间商会的兴旺发达完全押在某个或某几个精英人物的治理能力上，必将使得组织的发展承受着较大的风险。同时，民间商会的发展和运作过分地依赖精英治理还会延缓其内部的制度化、规范化建设，致使组织的运行无法可依、无据可循，缺少了制度化的监督约束机制。此外，民间商会的制度规则缺失和不完善，也是其内部结构关系构建的共同“短板”。通过对比收集我国多地民间商会的治理材料，我们发现几乎所有的民间商会组织均或多或少的存在着制度规范失灵和执行力偏差等通病。具体表现在：选举的民主化程度不高、议事制度不合理、议事规则缺失、人员任免标准不明确、财务制度不透明、绩效考核制度不科学等。而上述内部治理规则供给的缺陷，必将无法为外部功能的彰显提供持久的动力来源。 四、总结
当前我国民间商会在地方社会管理和公共服务中功能发挥出现的“阻滞”和“失灵”的现象，其中核心原因在于角色结构与关系结构定位不合理，对此必须改变现有角色冲突与紧张的结构安排，重塑民间商会在治理体系中的关系构成，即唯有“调结构”方能真正实现其保功能，促发展之目标。
注释：
①鉴于目前我国对商会的范围和种类缺乏统一的立法的现状，本文在研究中拟采用商会的广义概念，即商会系同行业或各类企业及企业家为维护其利益而组织的社会团体。从而将其作为上位概念，把行业协会、民间商会（工商业联合会）以及国际商会等一并纳入其体系范畴之中。
②本文所研究的民间商会与中国工商业联合会（简称工商联）是等同的概念，该认定具有法律和政策的依据。根据《中华全国工商业联合会章程》规定全国工商联为中国民间商会，而各地工商联为地方民间总商会，其一般下设同业公会（行业商会）、异地商会和地域性综合商会等类型。
③参见《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》国办发〔2007〕36号。
④双重代理是指工商联一方面是国家的代理人，另一方面是社会代理人。韩福国.市场、组织和国家——中华全国工商联及行业协会商会（ACFIC）在制度博弈中的双重代理分析.上海：复旦大学博士论文，2001：67-69.
⑤关于转型期政府和社团关系的分析可参见康晓光.转型时期的中国社团[EB/OL].http//www.wtolaw.gov.cn；黎军.行政组织的行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2002：50-51.
⑥所谓“五自”是指自愿入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务，走自我管理、自我服务、自我教育、自我约束、自求发展的路子。
⑦民政部颁发的《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》（民发【2000】41号）中，与全国工商联性质类同的全国总工会、共青团、全国妇联、中国文联、全国侨联、中国残联等22家单位被授予社会团体主管单位的资格，但全国工商联作为统一战线性质的人民团体和行业协会商会却未被授权。
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On Function Operation Impede Mechanism of Civil Local Federation of Industry
and Commerce in China——Based on An Analysis Perspective of Structural
and Functionalism
HUANG Jian
（Teaching and Research DepartmentⅡ， Party School of State Administration of Taxation，
Yangzhou 225007，China）
Abstract：The development of Local Federation of Industry and Commerce （FIC） is the result of profound changes of economic and social structure in China. The FIC plays a unique function on providing services， reflecting the aspirations and regulating behavior. However， in objective situatio， FIC′s function is obstructed and play no role in the movement. The main reason is the incorrect role and unbalanced relationship in governance system. Therefore， only scientific adjusting role and structural relationship， can it achieve the goal of preserving function， promoting development.
Key words：governance； FIC； structure； function
（责任编辑：严元）
关键词：治理；民间商会；结构；功能
中图分类号：F0699文献标识码：A
一、治理视阈下的我国民间商会
当代中国正在经历着一场深刻的社会转型。伴随着推进国家治理体系治理能力现代化改革总目标之确立，国家统合社会与行政垄断的管理格局被逐步打破，传统政府单极“统治”逐步让位于多中心合作“治理”，而市场决定性地位又使得市场主体和利益诉求日趋多元，为我国社会力量的勃兴与社会组织的生发提供了广阔的空间和资源供给。一方面，分散的社会个体需要一种组织化的机制来表达和聚合相关利益；另一方面政府职能的转变和管理疆域理性的收缩，也客观需要相关社会组织能够及时补位，实现公共服务资源的有效配置。在治道变革的背景下，各种社会组织日益走上了公共治理的前台，基于自身独特的优势，弥补着市场和政府管理的双重“失灵”，在新型政府、市场、社会三元权利格局的塑造中扮演着“缓冲器”、“粘合剂”与“安全阀”之重要角色，成为促进市场经济发展、推进民主法治进程、创新社会管理方式和提升公共服务质量的有效催化力量。
作为互益型民间组织典型代表——商会的发展是市场经济走向成熟的标志，也是我国经济、社会结构深刻变化的产物①。作为商会的主要类型，中国工商业联合会（简称为工商联）是中国共产党领导的工商界者组成的人民团体和民间商会组织，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁，也是政府管理非公有制经济的助手②。其中，中华全国工商业联合会又称中国民间商会，地方工商业联合会为地区民间商会，并下设行业商会（同业公会）、异地商会和地域性综合商会等二级组织类型。近年来，在党和政府的政策支持和制度安排下，各地民间商会规范行为、提供服务、表达诉求各项职能持续彰显，在推动市场经济发展、促进政府职能转变、引导企业经营机制转换和建构自律性的社会秩序中发挥着特有功能③。然而，受到传统行政化管理模式、自身发展路径依赖以及资源禀赋不足等多重因素的制约，目前我国各地民间商会亦不可否认地存在着 “运行受阻”和“治理失灵”的现象，严重时还伴有相当的违法和违规行为。其归纳起来包括：民间商会的性质异化和功能定位模糊，导致其无法凸显其民间性、行业性、服务性等职能；现行管理体制的行政色彩浓厚，导致政会关系、会会关系的非正常化，与地方治理的相关主体未能形成良性互动的关系；立法缺失、法律规制的缺位，导致其管理失范；职能不到位、服务层次低、代表性差，无法在会员中产生强大的吸引力和公信力；组织内部治理机制不合理，组织机构设置不健全、组织运行不规范等问题广泛存在等[1-2]。为此，就必须深入剖析上述问题的生成原因，针对性的消解阻碍民间商会良性发展的各种因素，从而确保其治理功能的切实实现。
二、结构——功能主义分析框架与选用依据
（一）结构——功能主义分析框架
结构——功能主义（structural functionalism）是现代西方社会学、政治学中的重要理论，也是社会科学研究中的重要方法。随着理论的不断发展和成熟，其在公共管理领域中也获得了广泛地应用，并成为具有方法论功能的重要分析工具。结构——功能主义的一般原理认为，社会是一个组织化的结构系统，其各组成部分间存在着有序的结构关系，并以此对社会整体发生着相应的功能。
结构——功能主义基本分析框架表明一定的社会系统都拥有一定功能的结构模式。所谓的结构是指社会系统中的各种角色之间存在的固定化的关系形式，即行为的模式，而所谓的功能则是指结构运行所带来的活动后果和影响。结构是功能发挥的必要条件、存在理由和目的。结构体现的功能是多方面的，其根本作用是维系社会系统的稳定和平衡。功能只能通过特定结构发挥作用，二者相辅而行，不可分割。其中，在结构功能的分析架构中，“位置——角色是社会体系中最重要的互动过程，所包含的个体之间的关系结构是最重要的社会体系单位”[3]。所谓“位置”也就是行动者在社会系统中所处的结构性方位，而“角色”则意味着社会对这一位置所具有的行为期待[4]。而社会互动的实质则是一系列不同位置——角色行动者之间互动关系的集中表现。
结构——功能主义理论对于我们研究公共治理主体的行为模式、关系构成和作用规律等提供了一条科学的分析路径。它遵循联系、发展的分析观点，将社会看做是一个有机联系的整体和系统，它的延存和发展有赖于其内部要素的结构构成和角色安排，正是不同要素在互动中形成的多样关系，构成了社会系统的整体组织运行功能和运转状态。结构——功能理论通过重点考察历时态、共时态中行动者的角色形成和位置安排，分析研究对象在系统中与相关主体的互动关系和联结方式，最终探索结构模式对其特有功能产生的影响。结构的作用最终要反映在功能之上，不同的角色和位置决定着功能发挥的差异，即可通过现有的结构特征预测应当产生和发挥的功能；而反之，功能是具体和客观的，其具体的运作和发展状况又可反测结构设计的优劣，探索与之演进相匹配的结构性规律，从而在复杂的社会关系调控和整合中找准二者良性互动的最佳结合点。
（二）结构——功能分析框架选用的合洽性分析
公共治理理论将社会管理过程看作为一个动态的系统工程。社会的整体发展是在各个治理主体共同参与、合作协调得以实现。治理模式的重大转型客观上催动着各个行动者互动关系的深化，要求各治理主体持续进行位置重塑和角色重构，并跟进式调整其功能履行的内容和实效。商会作为公共治理网络中的重要主体，不仅是现代市场经济体制，而且是社会公共领域中的一种不可或缺的资源配置模式，其功能亦是通过自身以及与相关治理主体角色结构互动关系予以表现的。根据《中华全国工商业联合会章程》总则之规定：中华全国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和商会组织。我们发现，我国民间商会（工商联）事实上承载着人民团体和商会组织的双重角色，集政治性、经济性和民间性多重属性于一身在。这种角色结构下，必然决定着民间商会要践行多元功能，即既要扮演好官方代理人，又要当好工商业界经济人士和企业的代言人；既要维护党和政府的权益，又要维护非公有制经济人士和企业的权益；既要严格执行地方党委和政府的政策和指令，又要坚持自主治理和提供服务；既要发挥组织的经济服务功能，又要游离于党政部门的经济调控活动之外。在政府主导式的中国改革中，其承载着政府职能转变后的权力委托和制度安排；作为政府管理的助手，政治统战是首要的职能，唯有有效履行上述功能方能拥有其政治合法性。而另一方面，民间商会组织作为市场经济条件下非公经济企业的再组织形式，很大程度上源于市场竞争和行业发展的需求，这又要求其必须要为会员提供各种优质高效的准公共产品，形成组织化的利益协调和维护机制，唯有此方能获取其社会合法性。尤其是工商联所属的二级商会组织更是发轫于民间，依据企业需求自下而上组建，着力加强其经济管理和在商言商的能力则是其生存的硬道理。如此多重角色以及与之形成的结构关系最终决定和反映着民间商会复杂的管理特点和治理功能。而这完全是遵循了结构——功能主义的分析原理，因此，排除目前各地经济社会发展不均衡的客观原因，我们认为，当前民间商会治理功能发挥受阻则正是拜其特殊结构安排所致。即角色结构的失衡与冲突直接导致了其难以在公共治理系统中获得足够的管理地位和公共资源，相当程度上陷入了无位——无为的发展困境。因此，客观描绘当前我国民间商会在治理系统中的方位结构和角色设计，并依据结构——功能主义的辩证关系重点探析其对职能运行和功能发挥的现实影响，对于反思治理结构安排和功能效果间的失冾关系以及破解民间商会治理困境之难题均具有关键价值。 三、民间商会职能运行阻滞之成因透析
中国民间商会组织体系之功能源自社会公共系统中多种力量的交互影响和综合作用，而分析其在公共治理体系中的角色方位和结构关系，则是探索其治理功能发挥状况产生原因的重中之重。
（一）角色结构——民间商会功能履行阻滞的根源
工商联作为中国官方认定的民间商会，具有统战性、民间性、经济性相统一的特征，在我国现实的治理体系和党政架构中扮演着“双重代理”的角色④。首先，工商联是党政部门联系非公有制经济人士的人民团体组织。根据现有的体制设置，工商联隶属于本级党群组织，其工作开展和组织运行归口于统战部门管理。同时，工商联也从属于同级政治协商会议，与各民主党派处于并列的位置，但其并非政治党派，而是群团组织。由此可见，工商联的产生来源于党对社会特殊群体团结和管理的需要，其基本职能源自于党政部门的授予和委托，在党政架构中主要担负政治协商和参政议政的统战功能，即引导非公有制经济人士健康成长和促进非公有制经济健康发展，党委部门事实上型塑了工商联。其次，工商联作为人民团体除在政治上高度服从党的领导之外，还必须常态化与政府部门保持密切的联系，以便获得政府支持和协助。目前，工商联几乎所有的组织资源，包括行政资源、经济资源、人事资源等都来自于政府的供给，对政府的依赖性极强，因此，工商联只有与政府间的形成和谐的互动关系和沟通渠道，方能有效地增进其各项治理功能的发展。再次，工商联作为各级总商会，还必须率领地区各类商会组织在治理体系中扮演好工商业界经济人士的代理人的角色。通过构建一种组织化的机制来维护、增进企业会员的共同利益。但从现有的体制安排分析，各地工商联的政治统战性事实上重于经济管理和商务服务属性，在政治合法性和社会合法性的取舍中往往前者会占据上风。而反观工商联下设直属商会（包括行业商会、地域性综合商会等二级商会），则绝大多数发轫于市场、行业和企业发展之需，作为会员的利益代言人和发展推进者，为会员的发展提供优质、高效的“俱乐部”产品，如代表服务、自律服务、中介服务、维权服务等，则是其主要的生存依据和发展导向。其民间性、经济性远重于政治性，与工商联（总商会）现实的工作导向和职能目标却存在着极大的疏离，而上述所有都源于工商联与所属商会组织在地方公共治理系统中的结构关系和角色定位。
事实上，我国民间商会的角色安排与我国社会权力结构的特征息息相关，同时亦集中折射着社会组织发展过程中受制多元因素制约的特点。长期以来，我国权力格局呈现出“强国家、弱社会”的特点，国家高度统制社会使各类社会力量发展极为缓慢和艰难。国家利用高度集中的体制几乎控制和垄断了所有的集体行动资源，尽管商会被称为经济类社会组织，但很大程度上并非真正产生于民间和经济发展需要，而是基于政府分放权力而生成，民间商会的结构构成与国家“自上而下”建构高度相关。商会的生成历程清晰地表明，其功能的内容和范围完全取决于党政部门在对时局判断下的特殊安排和权力分放，其自主发展的力量和独立自治的资源非常薄弱与短缺。近年来，虽然党政部门一定程度上进行了职权的分放，但其掌控社会集体行动的资源，并作为主导者供给和分配社会资源的角色并未发生根本改变。在上述生成架构下必然决定着民间商会无法作为真正的独立于政府之外的工商业自治组织，“在商言商”地履行其功能，而只能是依附于党政体系去做一些被安排的“力所能及”之事，作为“助手”协助党政部门实施一些查漏补缺的管理活动。它们必须高度服从党的指挥和领导，远不具备与政府平等交互和博弈的能力，在管理系统中社会代表性远低于政府的选择性。但与此同时，经济发展、社会选择、企业需求也相当程度上塑造了民间商会的治理方位。在利益多元化发展的环境下，新兴的社会力量迫切需要组织的“代言”，市场经济的发展也客观需要相关中介组织去协调政府与企业的交互关系，此时又将必然将商会推到治理的前台。作为行业和地区的经济自组织形态，客观要求其依托民间、行业和社会力量，符合社会选择的逻辑，不断提升其民间的代表性和商务服务质量，唯有此方能获得会员的支持和社会的认同，实现长足发展。基于此，我们发现，在我国特有的权力格局和社会环境下，民间商会的治理定位是官民双重性共同作用的结果。民间商会要强化其公共治理功能，就必须在代表政府和贴近会员之间寻求结构关系的平衡点，同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”。 但众所周知，“任何一个社会组织都是一组角色的集合。在某种环境条件下，如果两种相互对立的要求被置于同一角色之中，就必然会导致角色紧张（role strain）和角色冲突（role conflict）”[5]。既要扮演好官方代理人，又要当好地区行业企业的代言人的两类异质属性通过特定的制度安排而复合于同一组织之中，其结果必然造成现实中民间商会工作目标难以兼顾和协调。与此同时，官民二重属性的支配效果和作用力度的不均衡，即行政权力支配社会的传统惯性之强大和当前社会力量式微，也导致民间商会在功能运作有所偏向。普遍表现在商会会更多地依附于党政部门，更多的依赖体制内资源。长此以往，最终陷入恶性发展的“怪圈”之中，即由商会角色定位不当、行政依附性浓重造成了其行业代表、经济管理、民间服务能力低下；而服务能力的缺失又自然导致了其无力、无法为其会员提供高效、优质的集体服务，进而难以获得会员企业的广泛认同和支持，遂造成社会基础越发薄弱；而发展能力的欠缺和社会代表力的有限必将难以凸显其特有的治理角色和治理价值，无法令党政部门对其充分信任并“放心”地将更多、更重的权限赋予之，从而导致民间商会在地方治理体系中发展日渐“边缘化”与难以为继。
（二）关系结构——民间商会功能运行受阻的关键
抓住民间商会复合角色结构这一核心矛盾，是我们破解其治理失灵的第一把“钥匙”。然而，民间商会毕竟存在于宏观治理系统之中，其作为一类主体其运行必然会与外界和内部产生各种互动关系，而正是在上述关系的集成作用下，进一步框定和固化了其在地方治理体系中的角色定位，最终决定了其现实的运行模式和职能状况。因此，要动态、深入地剖析其功能状况之成因，还必须透析民间商会在各种关系构成和行为互动中的特征，并以此与功能履行进行有机链接。结合民间商会的治理角色定位，我们可将其分为内外两类结构关系来 “全景”测量其对功能的影响度。 1.民间商会外部结构关系分析
（1）民间商会与党政部门的关系。民间商会和党政部门的关系是其演进和发展中最核心、最普遍也是最困惑的关系类型。尽管随着市场经济的发展与新型利益主体的出现，我国社会权力格局中显现出“官退民进”的特点，政府的职能疆域得以理性收缩。但基于我国整体性的社会权力属性根深蒂固，当前我国党政部门仍然拥有着绝对的资源分配和社会发展的支配力。工商联系统商会组织（即使是工商联下属行业商会与地域性商会等）亦无法脱离政府的控制，远不具备与党政部门平等博弈之实力，只能在治理处于政府附属者的角色，唯有将工作导向瞄准政府职能转变的需求方能获得支援和发展。也即是说，在官民二重的属性中其官方的影响力度远远地超越民间，政府选择远高于社会选择。各地党委和政府多数并未将民间商会认同为企业在组织形式和社会自治的必要体制，而是将其异化、矮化为政府职能的延伸，这也集中反映出党政部门对社会组织作用和地位认知的局限性。
从现实职能运行中，我国民间商会所享有的职能无论从数量还是质量上都十分有限。在行业自律、关系协调、秩序监管、倾销应对、市场开拓、纠纷解决等关键领域难有作为，实际工作中往往陷入“有心无力”的困境，究其根源便是政府职能转变的不到位和民间商会角色定位不明确所致。政会互动关系中，民间商会处于明显的劣势。党政部门在授予民间商会职权同时会严格控制其活动的领域和范围，往往将自己“不好做”、“做不好”的事务交予商会来处理，多是要求其按照自身的部署，做一些查漏补缺、无关紧要的工作，而对于核心管理职能却难以放手让渡，民间商会在其中“只许帮忙，不许添乱”⑤。
这种“既推又控”的策略集中反映了工商联与政府间结构关系的复杂性并相当程度上导致民间商会缺乏应有的独立地位、社会性、行业性、民间性。具体表现在：
其一，政府存在着严重的授权不足。相当数量理应授予民间商会的权力，政府却持有不放。参照西方国家民间商会的职能，我国民间商会无论从量上还是质上都相形见绌。诸如政策咨询、立法参与、行业政策拟定、贸易保护、反倾销诉讼、市场调查、协调纠纷、交易秩序维护、行业审批、注册登记、公共设施管理等重要权能付之阙如[6]。 “无权则无位，无位则无为”，必然导致民间商会缺乏独立的治理价值和中介服务能力。与此同时，政府在授予、转移某些特定权力时，往往缺乏考察民间商会的实际承载能力和配套制度的有效跟进，亦使得相当职能有名无实，在履行中障碍重重。
其二，当前民间商会自身在管理权力的争取方面也比较被动。集中控制的制度安排和管理体制，使得工商联作为总商会往往很自然将自身置于党政部门“从属者”、“服从者”、“执行者”之角色之上，接受和完成政府交付的任务已成为惯常的工作思维，难以积极、主动地“讨价还价”为争取自身的权力。另外，由于财政上和经费上高度依赖性，也决定了民间商会“不愿”和“不敢”与党政部门进行平权的博弈和权限的索要。
其三，现有政会关系中民间商会组织自治权的缺失。自治权是商会制度的基石和灵魂，但反观现状问题却不容乐观。各级工商联，其产生原因和运作目的主要基于党政部门的角色安排，“紧贴官方”令其难以实现自主管理、在商言商，服务内容无法与市场发展、会员诉求对接。而与之相对，工商联下设各类商会组织尽管作为体制外产物，源于工商企业的需求而自发形成，在日常的运作中亦基本遵循着“五自”方针，强调自主治理⑥。但碍于现有管理体制的约束，其自主管理和自我服务之路也并不平坦。表现在：各项自主权由于缺乏法律的保障而显得极不稳固；其生存和发展只能在政府划定的合法边界之中，却无力依据市场和行业发展的需要拓展自身的业务领域；由于处于发展初期，碍于人、财、物等各项资源的缺乏以及政府的支援不足等条件的制约，相当数量的自治权往往有名无实、难以兑现等。政会关系的失衡导致党政部门对于体制外商会组织始终存在控防和戒备的态度，直接造成其组织功能的现实“瓶颈”。
其四，现有管理制度又严重限制着民间商会的生成和功能实现。其中，双重管理体制和一业一会管理制度是当前政会关系结构的主要支撑。所谓双重管理即是根据《社团登记管理条例》之规定，民间组织的申请登记必须经过两道审批手续，一是获得其业务主管单位的批准，二是获得民政部门的登记，而找到主管单位是其能在民政部门登记成功的前提，唯有两个机关同时批准方能享受到相应的法律地位和行为能力的资格。现实中，工商联的二级商会组织往往在寻找业务主管单位时困难重重。虽然在中华全国工商业联合会章程中明确规定了工商联本身便是其直属商会的业务主管部门，但在现有的有关法律规定和解释中，并没有将工商联认定为业务主管单位的明确依据，从而严重阻碍着工商联下属民间商会的生成和正常运作⑦。各类自下而上生成的行业商会和地域性商会组织由于没有业务主管部门而无法以独立的社团法人资格开展正常商务活动，而只能以工商联基层组织的身份履行职能，一些工作和职能往往仅限于商会内部系统行使，给正常的交往和工作带来了诸多的不便，不仅使得民间商会凝聚力、吸引力大打折扣，会员不满情绪蔓延，更严重的是一些民间商会组织甚至因此而面临着濒临解散的险境。截至目前，工商联系统563%的行业商会没有取得社会团体法人资格，全国工商联28个直属行业商会只有几个取得了社团法人资格[2]。而限制竞争的“一地一业一会”管理制度，也极大的限制了民间商会的良性成长和功能发挥。根据《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相近的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准成立。这种管理模式的设计虽然在一定程度上能够实现社会组织的统一管理，避免近似行业组织产生权限重叠、职能交叉和争夺会员资源的现象。但不可否认地烙有很深的计划管制的痕迹，集中反映了政府的垄断、控制思维，究其根本仍是在确保和维护政府的主导作用和官办社会组织的垄断利益，使官办行业协会在成立上具有“先发优势”，其他民间商会组织即使代表能力再强、服务水平再高也碍于体制原因而无法成立并与之展开平等地竞争。长此以往，一方面导致已有的行业组织养尊处优和不思进取的思想滋长，行业内部缺乏竞争、活力丧失，服务功能弱化。另一方面，这些僵化的组织还“有效”地阻止着新的、有服务意愿和发展动力的民间商会组织的产生，即“‘一业一会，一地一会’的强制规定使既有行业协会等组织处于垄断地位，合作失败时又缺乏一个有效的退出机制和替代机制”[7]。这种不以服务求发展，而以垄断求生存的不良管理模式，必将严重制约着工商联所属民间商会功能的彰显。 （2）民间商会与行业协会的关系。工商联所属行业商会与行业协会同作为地区工商领域中的社会中介组织，在公共治理中发挥着提供服务、反映诉求和规范行为的重要作用，是沟通政府和企业的桥梁和纽带。长期以来，我国的商会组织和行业协会分属于两个不同的管理系统，呈现出并存发展的状态。但在实践中我们往往过分地强调了二者的共性，而往往忽略了二者的区别，在实际运行中的也出现了种种问题。
现实的治理过程中，我国各地工商联所属商会组织和由政府职能转变而形成的行业协会在法律关系、职能范围上的划界十分模糊。并且，基于其生成路径的差别，二者在治理地位和法律待遇方面也并非平等。民间商会由于缺乏官方背景而时常受到行业协会的挤压，在公共治理体系中二者难以形成职能合作、互补的管理格局，由于权限不清反会产生一定的矛盾和摩擦，并在相关领域中争夺会员的状况也时有发生。由于当前文件仅以会员性质和地域分布来区分工商联与行业协会职能差异，规定过于笼统、模糊，难以有效地解决工商联所属商会组织尤其是行业商会与地区行业协会间的权力交叠和冲突状况，现实中权力纷争和无序竞争的现象难以避免。而更大的困境还远不限于此，由于工商联系统民间商会与政府系统的行业协会，隶属关系和权力背景不同，使二者无法处于平等的待遇和利益保护之中，在权力博弈和业务竞争中前者处处陷于劣势地位。受当地政府“肥水不流外人田”的权力意识作祟，政府不愿意也不可能将权力过多的授予民间商会组织，而只能将行业协会作为“自己人”予以扶助，给予政策倾斜和制度安排，并指派退休官员担任其领导职务，在办公经费和办公场所等方面提供支持。长期以来，一些行业协会则逐步蜕变为政府行政权力的代行者，成为行政机关的“蓄水池”，实质上在地方治理中其更多的扮演着集经济组织、行政职能和事业单位为一体的“二政府”角色，在人脉关系、财政实力、办事能力等方面上都较明显优于工商联系统的行业商会。而作为企业，基于自身的发展需要，在无法直接与政府部门进行有效联系和对话的情况下，行业协会的特殊定位和办事能量恰好为其靠近政府提供了便利和渠道。为了切身的利益，工商企业更愿意加入政府所组建的行业协会，从而获得相应的政策倾斜和资源供给。多年来，尽管工商联也在一直呼吁政府赋予其更多的行政资源和管理职能，确保其治理地位，但在目前部门分割的管理体制下，上述愿望往往难以获得满足。碍于不平等之待遇，工商联确是有心无力，只能“无奈”地面对本应属于自己的企业会员大量地“流失”到政府行业协会之中；而挂靠在工商联下属的行业组织由于发展困境的原因，也只好逐渐地“投奔”官办的协会之麾下，面对着事实上形成的政府部门“收编”工商联所属行业商会的状况，工商联却显得束手无策[5]。
2.民间商会内部结构关系分析
国际上通常认为，非营利组织内部治理关系是指组织的结构设置、其决策制度、议事制度、人事制度、财务制度以及组织中各种主体的角色关系等对组织权力分工制衡的实际效果[8-9]。其核心在于衡量非营利组织作为社会自组织的内部自主管理之程度，以及其自主治理的结构、能效等问题。但根据《中国商会发展报告（2011）》对组织结构、财政收支、人事安排、组织章程、决策制度等各项指标的评估结果分析，当前我国多数民间商会其内部治理状况令人堪忧。
依据商会的特殊属性和功能，其治理的基本结构应以公司治理为鉴，按企业法人的运行模式予以设计[10]。即确定会员大会为最高的权力机构，拟定商会章程作为根本准则并组织实施，拥有对重大会务最高的决策和监督之权力；理事会是权力机构的执行机构，在商会的运行中起着组织、实施和执行之作用；监事会与理事会处于平行地位，主要承担着对商会事务执行监督和检查之职能。三大机构间相互配合与制衡，共同构筑了其基本制度框架。但是，反观现有多数民间商会的组织构成，虽然也都设立了会员大会（会员代表大会）、理事会以及执行机构秘书处等组织，但在实际运作方面的效果却远不尽如人意。表现在：其一，会员（代表）大会在实际中并没有充分发挥最高权力机关的作用。会员代表大会在会员心中认同度不高，制度化的行使其决策权、任免权、监督权的能力低下。加之各地工商联外部引导和扶持力度不足，大会的实际功能弱化，对商会的大政方针的制定、宏观的制度安排、职能发展的部署等方面都缺乏权威性和公信力，职权行使难以与其最高地位相匹配。其二，现有的执行机构服务意识差、执行力偏弱，无法将会员大会的决策方案和职能安排有效地付诸实施。人是执行功能发挥的决定因素，但是在当前的体制安排下，多数民间商会中无论是理事会的领导人，还是工作人员都未能充分发挥其能动作用。个别领导成员在思想上缺乏对民间商会工作重要性之认识，而将主要精力放在了如何通过上述地位捞取更多的政治资本和关系资源之上，进而为自身企业的发展牟利。如此以来，必然导致民间商会的工作受到漠视，在功能执行效果上大打折扣。其三，到目前为止，仍有相当数量民间商会组织在监事会的设置上是空白，因而对于其内部的各类违反章程和非法营利等情况无法给予有力、常态地监控和纠举，难以预防和控制商会内部腐败事件的发生，从而极大地影响着商会的法治化、规范化的管理水平。
从民间商会自身运行机制建设上分析，其动态的结构关系也有失合理。首先是作为“根本大法”的组织章程往往不被遵循和执行，而且欠缺保障执行的制度设计。以章程中对会议定期召开的规定履行状况为例分析，违反之已成为常态。现实中，相当数量的民间商会都未能依照章程规定，按时召开各类会议、制定各项制度和落实检查工作。它们往往以工作忙、费用紧张等理由不开或者少开会员大会，还经常以会长办公会议的方式代替本应定期召开的常务理事会议，用常务理事会议代替会员大会等。如此一来，事实上便严重剥夺了会员参与、知情、表达和监督的各项权利，而目前章程中又缺乏对上述违章行为刚性监督和救济机制，长此以往，商会章程在会员心中的信任指数持续降低。其次，目前的治理结构中，精英主导的模式仍非常显著，民间商会的内部治理很大程度上依赖于行业的精英人物的“领军”作用，人际关系在内部管理中发挥着主导作用。由于现阶段商会组织的发展外部环境尚未优化，民间商会往往面临着权能有限、立法缺失、经费不足以及人才匮乏的各种困境[11]。这便为行业精英人才的“脱颖而出”创造了机遇。一些拥有较强奉献精神和个人威望的企业家基于自身的智慧和实力以及与政府部门良好的交往能力，便自然会成为商会中公认的领导者，在组织的生成和发展起到举足轻重的作用。事实证明，民间商会发展初期，职能发挥的优劣与该会中是否有一个能力强的会长和秘书长存在着莫大的关系，有时甚至是决定性的作用。但如果商会已步入正常发展阶段，却仍长期采用上述模式便会客观上产生相应的治理弊端和管理缺陷。将民间商会的兴旺发达完全押在某个或某几个精英人物的治理能力上，必将使得组织的发展承受着较大的风险。同时，民间商会的发展和运作过分地依赖精英治理还会延缓其内部的制度化、规范化建设，致使组织的运行无法可依、无据可循，缺少了制度化的监督约束机制。此外，民间商会的制度规则缺失和不完善，也是其内部结构关系构建的共同“短板”。通过对比收集我国多地民间商会的治理材料，我们发现几乎所有的民间商会组织均或多或少的存在着制度规范失灵和执行力偏差等通病。具体表现在：选举的民主化程度不高、议事制度不合理、议事规则缺失、人员任免标准不明确、财务制度不透明、绩效考核制度不科学等。而上述内部治理规则供给的缺陷，必将无法为外部功能的彰显提供持久的动力来源。 四、总结
当前我国民间商会在地方社会管理和公共服务中功能发挥出现的“阻滞”和“失灵”的现象，其中核心原因在于角色结构与关系结构定位不合理，对此必须改变现有角色冲突与紧张的结构安排，重塑民间商会在治理体系中的关系构成，即唯有“调结构”方能真正实现其保功能，促发展之目标。
注释：
①鉴于目前我国对商会的范围和种类缺乏统一的立法的现状，本文在研究中拟采用商会的广义概念，即商会系同行业或各类企业及企业家为维护其利益而组织的社会团体。从而将其作为上位概念，把行业协会、民间商会（工商业联合会）以及国际商会等一并纳入其体系范畴之中。
②本文所研究的民间商会与中国工商业联合会（简称工商联）是等同的概念，该认定具有法律和政策的依据。根据《中华全国工商业联合会章程》规定全国工商联为中国民间商会，而各地工商联为地方民间总商会，其一般下设同业公会（行业商会）、异地商会和地域性综合商会等类型。
③参见《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》国办发〔2007〕36号。
④双重代理是指工商联一方面是国家的代理人，另一方面是社会代理人。韩福国.市场、组织和国家——中华全国工商联及行业协会商会（ACFIC）在制度博弈中的双重代理分析.上海：复旦大学博士论文，2001：67-69.
⑤关于转型期政府和社团关系的分析可参见康晓光.转型时期的中国社团[EB/OL].http//www.wtolaw.gov.cn；黎军.行政组织的行政法问题研究[M].北京：北京大学出版社，2002：50-51.
⑥所谓“五自”是指自愿入会、自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务，走自我管理、自我服务、自我教育、自我约束、自求发展的路子。
⑦民政部颁发的《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》（民发【2000】41号）中，与全国工商联性质类同的全国总工会、共青团、全国妇联、中国文联、全国侨联、中国残联等22家单位被授予社会团体主管单位的资格，但全国工商联作为统一战线性质的人民团体和行业协会商会却未被授权。
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[11]臧红雨，王雨，文香.构建地方行业商会绩效评价体系——以哈尔滨市为例[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2014（1）：73-81.
On Function Operation Impede Mechanism of Civil Local Federation of Industry
and Commerce in China——Based on An Analysis Perspective of Structural
and Functionalism
HUANG Jian
（Teaching and Research DepartmentⅡ， Party School of State Administration of Taxation，
Yangzhou 225007，China）
Abstract：The development of Local Federation of Industry and Commerce （FIC） is the result of profound changes of economic and social structure in China. The FIC plays a unique function on providing services， reflecting the aspirations and regulating behavior. However， in objective situatio， FIC′s function is obstructed and play no role in the movement. The main reason is the incorrect role and unbalanced relationship in governance system. Therefore， only scientific adjusting role and structural relationship， can it achieve the goal of preserving function， promoting development.
Key words：governance； FIC； structure； function
（责任编辑：严元）