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市场经济是商品交易高度发达的产物，而商品交易离不开交易媒介物——货币。银行作 为专门经营货币的机构，在交易过程中起着枢纽作用。银行业的稳定与否，关系到整个经济 环境的稳定，因此世界各国都极为重视对银行业的监管，以确保其稳定性及公众对其的信心 ，降低存款人和金融体系的风险。同时，各国的立法者、司法者和银行业监管当局根据变化 着的经济发展需要，不断地调整对银行业的监管模式。我国银行业监管职能从中央银行分离 出来的改革，是我国宏观金融监管布局的重大战略调整，随之也带来了银行业立法的变革， 《银行业监督管理法（草案）》、《中国人民银行法修正案（草案）》和《商业银行法修正 案（草案）》今年8月提交全国人大常委会第一次审议，10月又进行了第二次审议。三部法 律的立、改，引起了各方关注，焦点问题争论激烈。
焦点一： 央行与银监会及证监会、保监会的协调问题
三部银行法作为同阶位法，分别从不同的角度规范着银行业的运行，维护着货币市场的 稳定。这三部法与《证券法》、《保险法》一起共同构建了中国金融市场分业监管的法律框 架。这种分而制之监管策略的对银行业乃至金融各业的各主管机关来讲具有职责清晰、监管 目标单一的特点，然而银行业乃至整个金融业是一个相互连动的行业，不同的银行机构之间 的连动，货币市场与资本市场、保险市场之间的连动，风险的传递效应相当明显的行业。对 这样一个经营机构之间，货币、资本、保险三大金融市场之间关联度极高的领域，在监管职 能分离的情况下，各监管机构之间的协调尤为重要。虽然《银监法草案》中提出了银监会应 当与中国人民银行、其它金融监管机构建立监督管理信息共享和监督管理协调机制，《人行 法修正草案》中保留了人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测的职责，但是监管信 息如何共享、协调机制如何建立，在立法层次上并未作出明确地规定，留下了立法空隙。这 种状况对法律出台后的实际执行会产生不利的影响。
从银行业在经济运行中的作用看，既有宏观层面上的作用，也有微观层面上的作用，与 之相适应，对银行业的管理自然也分为宏观调控和微观监管两个层面。前者的主要目标是保 证币值稳定、国际收支平衡、经济增长和充分就业，后者的主要任务是围绕前者确立的目标 ，制定适宜的银行业的市场准入、运营、退出规则，并监督实施。由于宏观监管目标与微观 监管目标存在差异，所以在多头监管职能的模式下，各监管部门之间的配合和协调非常重要 ，否则极有可能形成监管真空或监管重复、监管竞争的局面，要么导致监管不足，要么导致 监管过度。问题的关键是如何协调。笔者认为协调机制应建立在健全的制度基础之上，而协 调制度的核心就是要明确谁为协调人。鉴于人民银行行使宏观监管职能、银监会以及银监会 、保监会行使微观监管职能，而微观监管总是要围绕宏观监管目标开展工作，为宏观监管的 实际需要服务，而且货币、资本、保险三个金融子市场的发展也与货币政策的实施效果密切 相关；鉴于银监会、证监会、保监会被定格为事业单位，而中国人民银行是各金融监管机构 中唯一列入行政序列的国务院组成部门，因此在三部法律中，应当确立人民银行作为协调人 的法律地位。
在三部法律草案审议过程中，有关部门认为由人民银行负责协调现在的三个监管机构（ 银监会、证监会、保监会）的审议意见，涉及到国务院有关部门的职权划分，需进一步研究 ，建议目前暂不作决定。笔者认为这种意见值得商榷。
首先，两部银行法的修正和银监法的制定起因是银行业监管职能的分离，也即是由于银 监会的设立，而引起监管机构职权的重新划分，这种划分需要由法律加以确立。如果按上述 解释，《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》中就没有必要对中国人民银行和银监会 的职责加以规定，而交由国务院决定即可，这显然与三法立修关于“解决银监会履行监管职 权于法有据的问题”的主旨不符。
其次，三部法中的许多条文的实施涉及到协调问题，需要对协调机制的架构，特别是人 民银行协调人的法律地位加以明确，否则这些条文难以实行。比如，《人行法修正案》第4 条关于中国人民银行职责规定中，保留了原法中人民银行“负责金融业的统计、调查、分析 和预测”的条款，而这一条款最初制定时金融业分业监管的格局尚未形成，人民银行具有综 合监管整个金融业的职责，所以该条款的履行不成问题，但是在现今分业监管的格局下，特 别是在银行业职能分离的情况下，如果不确立人民银行作为整个金融业协调人的地位，它又 如何对整个金融业进行统计、调查，更难以分析和预测；该法案第30条规定“中国人民银行 依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控”。但是人民银行怎样监测金融市 场、如何行使监测权，该法并未明确；该法案第35条规定“中国人民银行负责统一编制全国 金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”，然而如果不确立人民银行协调人的 地位，分散于银监会、证监会、保监会的金融各行业中的数据就不能及时、定期、完整地汇 总到人民银行，全国金融统计数据、报表就难以统一编制。
确立人民银行作为金融业协调人的法律地位，除了法律履行的现实需要外，从金融业监 管的发展趋势看，也为混业监管作了铺垫，这也是立法前瞻性的需要。效率与安全历来是各 国金融监管的两大目标，混业监管具有效率优势，分业监管具有稳定优势，采用分业监管还 是采用混业监管，其关键问题是能否在增进效率的同时有效地控制风险。从各国监管实践看 ，风险控制的效果并不取决于监管体制，如原来实行分业监管制的日本、韩国、泰国等仍爆 发金融危机和经济动荡，而实行混业监管的一些国家多年来对金融风险控制就很有效。因此 ，国际上对金融监管的重点是资本充足率等关系到稳健经营的风险管理制度的建立，而不在 乎是分业经营还是混业经营。从增进效率考虑，实行混业经营可将金融业务有效组合，创造 利润调节、客户资源共享等优势，有利于优化金融企业的资产负债结构，并利用多样化经营 所形成的规模经济与范围经济的效用来降低成本，以实现利润最大化目标。同时，金融资产 的多元化还可以有效地分散风险，使银行和整个金融体系趋于稳定。因此，我国的银行、券 商、保险商等金融机构，在商业利益的驱动下，在全球化和金融自由化的推动下，在客户对 金融产品和服务多样化的需求下，在信息技术的支持下，在风险集聚的压力下，正试图冲破 分业经营的禁锢。经营体制的变革，必然要求监管体制的变革，立法要符合经营发展的需要 ，要体现改革发展的趋势。虽然目前对分业监管和混业监管的认识尚未统一，但立法不能对 日益突出的混业监管的矛盾视而不见。虽然银监会、证监会保监会三个监管机构仿效英国的 做法正在商讨出台《金融监管方面分工合作的备忘录》，以应对混业经营的挑战，但这种合 作只是微观金融运行监管层面的合作，尚缺乏与宏观层面的衔接，而且这种合作是建立在自 发基础之上，没有法律基础，其稳定性和有效性存在不确定因素。因此，在监管体制从分业 向混业转变之前，由《中国人民银行法》确立具有调控宏观金融功能的人民银行作为金融业 协调人的法律地位有利于从分业监管向混业监管过渡。
焦点二： 存款人利益的保护问题
银行业务的本质决定了它是一个高风险行业，银行在经营过程中通常会由于交易对象不 能履约而产生信用风险；会因为国家的经济、社会和政治环境的变化而产生国家风险；会由 于市场价格的变动，使银行的表内和表外头寸面临损失风险；会因为利率出现波动而产生风 险；当银行无力为负债或资产的增加提供融资时，使银行面临流动性风险；由于内部控制及 公司治理机制的失效而产生操作风险；因不完善、不正确的法律意见、文件而造成同预计情 况相比资产价值下降或负债加大的风险，以及现有法律可能无法解决与有关的法律问题而引 发的风险等等，这些风险影响着银行业的经营，处理不好，将影响某个银行乃至整个银行业 的稳定，其最终结果将危及存款人的利益。为维护银行业的稳定，保护存款人的利益，各国 立法者和监管当局制定了许多措施。此次全国人大常委会审议的三部银行业法律中，也把控 制银行业风险，保护存款人的利益放在重要位置。《银监法草案》第21条要求银行业金融监 管机构严格遵守包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中 、关联交易、资产流动性等内容在内的审慎经营原则；第31条规定银行业金融机构违反审慎 经营原则，危及该机构的稳定运行、损害存款人和其他客户利益的，监管机构可以采取有利 于保护存款人的具体措施。这些规定和措施或是起着预防风险的作用，或是起着控制风险扩 大的作用，但在风险发生后，对存款人的实际补偿却作用不大。从国际上银行监管实践看， 尽管有监管者的努力，但是，在活跃的市场经济中不可避免地会发生银行倒闭。此种情况， 一方面使存款人蒙受损失，另一方面另一些存款人丧失对其他银行的信心，造成全系统的不 稳定。对此，许多国家使用存款保险方案来保护小储户。
存款保险制度最早出现在20世纪30年代的美国，以后许多国家开始效仿，据央行一份名 为《构建中国存款保险体系的若干思考》的研究报告统计，从世界范围看，目前约有67个国 家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。所谓存款保险制度是指由 参加保险的银行向存款保险机构（监管当局）缴纳一定数量的保险金，当参保的银行倒闭清 算时，存款人可以从保险机构得到一定金额的偿付。在具体规定上，各国的做法又有所不同 。从保险机构设置看，有政府出资创办并管理、政府与银行共同出资创办与管理、由银行业 出资创办具有行业性质的存款保险机构等三种模式；从存款保险基金的来源看，主要有政府 投资、保费收入、发行债券募集资金、投资收入等；从缴费和偿付标准看，有只保险一部分 存款资金，有限制最高的偿付水平，有根据某个风险标准确定保险方案，有的国家则根据资 产负债表上的某个科目的一定比例缴纳保险金。以美国为例，美国法律规定，联邦银行和所 有联邦储备成员银行必须向联邦存款保险公司投保，其它商业银行自愿投保，联邦存款保险 公司担保大约占美国百分之九十八的商业银行和小额储蓄银行。凡参加这一存款保险体系的 投保商业银行，在倒闭清算时，每一私人存款帐户可以从联邦存款保险公司得到一定金额的 偿付。保险费的高低与反映其风险状况的资本充足率和监管评级挂钩。日本在1971年由政府 、银行共同出自建立存款保险制度，对所有日本银行及其在海外分支机构中所有居民与非居 民的日元存款予以保险，每一存款户的最高偿付额为300万日元。
存款保险为银行的存款人提供了一个安全网，由此也增加了公众对银行的信心并使金融 体系更加稳定。当然，存款保险也存在制度缺陷，从存款人角度讲，存款保险制度易使其疏 于关注银行的经营业绩和安全性，这使得低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款 ；从投保银行讲，存款保险制度易诱使其高风险经营，增加了银行发生危机的可能性。
存款保险制度的作用显而易见，缺陷也并非不能克服。在三部银行法提交人大常委会审 议之前理论界和实务界包括监管机构的领导曾呼吁在我国尽快建立存款保险制度。但在人大 常委会二次审议三部银行法时，在目前实行存款保险制度在时机、条件是否成熟问题上，有 关部门的意见与一些常委的积极建议并不一致。这里的一个问题是要弄清实行存款保险制度 的时机是什么，条件又是什么。笼统地讲制度复杂、时机不成熟、条件不具备，难以使人释 疑。笔者认为，在我国银行业正在开始市场化运作、已开始融入国际金融体系的今天，当某 个商业银行发生挤兑，甚至倒闭，难道只能靠国家去救济吗？难道就不能运用商业和市场手 段来解决那些因经营不善的银行退出市场而引发存款人利益受损的问题吗？即使目前银行有 国家信用作保障，但这只限于国有银行，不能惠及混合所有制银行和民营银行、外资银行， 而采用存款保险制度，可对所有参加保险的银行和储蓄机构提供保险保障，这既有利于统一 监管标准，又减轻中央银行作为最终贷款人、国家作为国有银行信用支持人的压力，其最大 益处还在于保护了中小储户的利益、稳定了金融市场。这种利大于弊的制度应尽早建立。
焦点三：监管的适度性问题
银行监管的目标除了保持银行业乃至整个金融业的稳定，降低存款人和金融体系的风险 外，还应努力建立一个有效的、充满竞争性的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好 的金融服务以满足公众的需要。然而效率与安全是一对矛盾，对银行和金融体系降低风险的 要求越高，监管的内容就越细，所需的成本就越高，最终势必对创新与资源培植造成负面影 响。从银行立法类型看，1995年制定的《中国人民银行法》和《商业银行法》属管制型法律 ，太偏重于安全，把管制作为防范风险的唯一途径，忽视了金融创新也是防范金融风险的有 效途径。面对开放的市场环境，防范金融风险再也不能仅靠强化管制来实现。相反，管得过 死容易产生负效应，影响金融创新的产生和发展，从而积累更大的风险，而通过适当地放松 管制，提高国内银行的竞争力和创新力，使国内银行业“强身健体”，使其抗风险的能力不 断增强，这也是向混业经营趋势靠近的一种铺垫。
实现安全与效率的协调，实际上是监管的适度性问题，监管者要做到有所为有所不为， 该强化监管就应强化，该放松管制就应放松。在强化监管方面，要严格审查银行所有权结构 、董事和高级管理层的任职资格、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务 状况；要按照审慎经营原则对银行的资本充足祖率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、 风险管理和内部控制等方面加强监管。在放松管制方面，首要一点就是要放松对银行业务范 围的限制。采取列举的方式确定某一企业的经营范围是中国企业法、公司法以及各个行业管 理法多年以来一直承袭下来的传统，是计划经济的产物，但这一做法却难以适应市场经济条 件的需要。在市场经济条件下，一个企业能做什么是不可能通过列举的方式穷尽的，用“等 ”做兜底用语，也有弊病。因为对“等”的内涵和外延，只能任由监管机关解释，企业对自 己行为的结果无法作出预期。正因为如此，发达国家立法一般不用列举方式规定企业能做什 么，而是规定企业不能做什么。企业的营业执照上，一般也不记载企业的经营范围，而是允 许企业在法律不禁止的领域从事经营活动。
就我国的《商业银行法》而言，继续延用列举的方式规定商业银行的业务范围，已不适 应飞速变化的银行业务创新的需要。为此，建议修改对“商业银行”的定义。1995年制定的 《商业银行法》第2条对商业银行的定义是依法“设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结 算等业务的企业法人”，此次修法仍延用了这一定义。笔者认为从商业银行的特征看，吸收 公众存款并发放无特定对象贷款是其区别于其它金融机构的基本特征。办理结算并不是其基 本特征，能吸收公众存款的机构，不一定就是银行，邮政储蓄就吸收公众存款；能发放贷款 的机构，也不一定就是银行，财务公司、信托公司也可发放贷款，只不过它们不能向非特定 对象发放贷款。只有既吸收公众存款同时又能发放无特定对象贷款的机构才是银行，这一点 既是银行的特点，又是银行的基本功能。由于现代银行不仅仅只从事存贷业务，所以如果从 功能的角度来定义银行，既可以使概念更准确、精练，又可以克服列举式定义的缺陷，为放 松商业银行业务范围的管制扫清概念上（更确切地说是观念上）的障碍。根据这一思路，笔 者将商业银行定义为“依法设立的，具有吸收公众存款并发放无特定对象贷款功能，从事与 资金融通相关业务的企业法人。”在这一定义指导下，笔者认为《商业银行法》第3条中列 举的商业银行可以经营的十多项业务的条文应当取消。尽管此次修法建议将商业银行的业务 范围增加了两项，即买卖金融债券和从事银行卡业务，但这些规定只能涵盖商业银行当前的 业务，并不能涵盖其将来的业务。这样的修改也不符合立法学所要求的概念抽象化、内容要 相对稳定以及要具有与事物发展趋势相一致的前瞻性的理念。因此，笔者建议将《商业银行 法》第3条由规定商业银行能够从事业务的范围改为规定不能从事业务的范围。本着现在分 业经营大框架不变，边缘交叉领域可以突破的原则，可规定商业银行不得从事证券自营业务 、证券承销业务（证券经纪业务可以放开）；还可规定商业银行不得从事人寿保险、财产保 险的承保业务（保险代理、保险经纪业务可以放开）；除此之外的业务则没有必要限制。此 外，此次修法，虽保留了43条中关于商业银行不得向非银行金融机构和企业投资的限制性规 定，但开了一个口子，即规定“国务院另有规定的除外”，这一修改意见如能通过，将为国 务院将来适当放宽商业银行投资渠道留有余地，也为组建金融控股公司扫清了法律障碍。
放松管制另一点要求是在运行规则方面为商业银行提供更大的发展空间，取消或者调整 那些不合理的、对银行业稳定影响不大管制条款，包括：适当降低最低资本限额，以经营区 域范围差别对待问题（商行法第13条）；设立分支机构的营运资金额与总行资本金总额比例 的调整问题（商行法第19条）；存贷款利率的确定问题（商行法第38、47条）；要求借款人 提供担保问题（商行法第7、36条）；贷款余额与存款余额的比例问题（商行法第39条）； 对因行使抵押权 、质权而取得的不动产或股权的处置问题（商行法第42条）等等。在放松 管制的同时，监管机构可以通过定期对银行机构进行风险评估，确定风险级别，并依此采取 “一行一策”的差别对待的监管措施，避免“一人生病，全家吃药”现象的产生。
在银行业监管面临重大转折的时期，立法应当对那些涉及银行业迫切需要解决的重大理 论和实际问题应该作出回应。美联储主席格林斯潘曾对银行业监管改革的迫切性做过深刻的 阐述，他说：“由于科学技术的进步和金融理论的发展，被监管者在事实上已经突破了竞争 的障碍，从而使监管当局不得不放弃已经失效的监管。”格老的此番言论对于我国目前正在 进行的银行业立法、修法工作具有启示作用。
焦点一： 央行与银监会及证监会、保监会的协调问题
三部银行法作为同阶位法，分别从不同的角度规范着银行业的运行，维护着货币市场的 稳定。这三部法与《证券法》、《保险法》一起共同构建了中国金融市场分业监管的法律框 架。这种分而制之监管策略的对银行业乃至金融各业的各主管机关来讲具有职责清晰、监管 目标单一的特点，然而银行业乃至整个金融业是一个相互连动的行业，不同的银行机构之间 的连动，货币市场与资本市场、保险市场之间的连动，风险的传递效应相当明显的行业。对 这样一个经营机构之间，货币、资本、保险三大金融市场之间关联度极高的领域，在监管职 能分离的情况下，各监管机构之间的协调尤为重要。虽然《银监法草案》中提出了银监会应 当与中国人民银行、其它金融监管机构建立监督管理信息共享和监督管理协调机制，《人行 法修正草案》中保留了人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测的职责，但是监管信 息如何共享、协调机制如何建立，在立法层次上并未作出明确地规定，留下了立法空隙。这 种状况对法律出台后的实际执行会产生不利的影响。
从银行业在经济运行中的作用看，既有宏观层面上的作用，也有微观层面上的作用，与 之相适应，对银行业的管理自然也分为宏观调控和微观监管两个层面。前者的主要目标是保 证币值稳定、国际收支平衡、经济增长和充分就业，后者的主要任务是围绕前者确立的目标 ，制定适宜的银行业的市场准入、运营、退出规则，并监督实施。由于宏观监管目标与微观 监管目标存在差异，所以在多头监管职能的模式下，各监管部门之间的配合和协调非常重要 ，否则极有可能形成监管真空或监管重复、监管竞争的局面，要么导致监管不足，要么导致 监管过度。问题的关键是如何协调。笔者认为协调机制应建立在健全的制度基础之上，而协 调制度的核心就是要明确谁为协调人。鉴于人民银行行使宏观监管职能、银监会以及银监会 、保监会行使微观监管职能，而微观监管总是要围绕宏观监管目标开展工作，为宏观监管的 实际需要服务，而且货币、资本、保险三个金融子市场的发展也与货币政策的实施效果密切 相关；鉴于银监会、证监会、保监会被定格为事业单位，而中国人民银行是各金融监管机构 中唯一列入行政序列的国务院组成部门，因此在三部法律中，应当确立人民银行作为协调人 的法律地位。
在三部法律草案审议过程中，有关部门认为由人民银行负责协调现在的三个监管机构（ 银监会、证监会、保监会）的审议意见，涉及到国务院有关部门的职权划分，需进一步研究 ，建议目前暂不作决定。笔者认为这种意见值得商榷。
首先，两部银行法的修正和银监法的制定起因是银行业监管职能的分离，也即是由于银 监会的设立，而引起监管机构职权的重新划分，这种划分需要由法律加以确立。如果按上述 解释，《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》中就没有必要对中国人民银行和银监会 的职责加以规定，而交由国务院决定即可，这显然与三法立修关于“解决银监会履行监管职 权于法有据的问题”的主旨不符。
其次，三部法中的许多条文的实施涉及到协调问题，需要对协调机制的架构，特别是人 民银行协调人的法律地位加以明确，否则这些条文难以实行。比如，《人行法修正案》第4 条关于中国人民银行职责规定中，保留了原法中人民银行“负责金融业的统计、调查、分析 和预测”的条款，而这一条款最初制定时金融业分业监管的格局尚未形成，人民银行具有综 合监管整个金融业的职责，所以该条款的履行不成问题，但是在现今分业监管的格局下，特 别是在银行业职能分离的情况下，如果不确立人民银行作为整个金融业协调人的地位，它又 如何对整个金融业进行统计、调查，更难以分析和预测；该法案第30条规定“中国人民银行 依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控”。但是人民银行怎样监测金融市 场、如何行使监测权，该法并未明确；该法案第35条规定“中国人民银行负责统一编制全国 金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”，然而如果不确立人民银行协调人的 地位，分散于银监会、证监会、保监会的金融各行业中的数据就不能及时、定期、完整地汇 总到人民银行，全国金融统计数据、报表就难以统一编制。
确立人民银行作为金融业协调人的法律地位，除了法律履行的现实需要外，从金融业监 管的发展趋势看，也为混业监管作了铺垫，这也是立法前瞻性的需要。效率与安全历来是各 国金融监管的两大目标，混业监管具有效率优势，分业监管具有稳定优势，采用分业监管还 是采用混业监管，其关键问题是能否在增进效率的同时有效地控制风险。从各国监管实践看 ，风险控制的效果并不取决于监管体制，如原来实行分业监管制的日本、韩国、泰国等仍爆 发金融危机和经济动荡，而实行混业监管的一些国家多年来对金融风险控制就很有效。因此 ，国际上对金融监管的重点是资本充足率等关系到稳健经营的风险管理制度的建立，而不在 乎是分业经营还是混业经营。从增进效率考虑，实行混业经营可将金融业务有效组合，创造 利润调节、客户资源共享等优势，有利于优化金融企业的资产负债结构，并利用多样化经营 所形成的规模经济与范围经济的效用来降低成本，以实现利润最大化目标。同时，金融资产 的多元化还可以有效地分散风险，使银行和整个金融体系趋于稳定。因此，我国的银行、券 商、保险商等金融机构，在商业利益的驱动下，在全球化和金融自由化的推动下，在客户对 金融产品和服务多样化的需求下，在信息技术的支持下，在风险集聚的压力下，正试图冲破 分业经营的禁锢。经营体制的变革，必然要求监管体制的变革，立法要符合经营发展的需要 ，要体现改革发展的趋势。虽然目前对分业监管和混业监管的认识尚未统一，但立法不能对 日益突出的混业监管的矛盾视而不见。虽然银监会、证监会保监会三个监管机构仿效英国的 做法正在商讨出台《金融监管方面分工合作的备忘录》，以应对混业经营的挑战，但这种合 作只是微观金融运行监管层面的合作，尚缺乏与宏观层面的衔接，而且这种合作是建立在自 发基础之上，没有法律基础，其稳定性和有效性存在不确定因素。因此，在监管体制从分业 向混业转变之前，由《中国人民银行法》确立具有调控宏观金融功能的人民银行作为金融业 协调人的法律地位有利于从分业监管向混业监管过渡。
焦点二： 存款人利益的保护问题
银行业务的本质决定了它是一个高风险行业，银行在经营过程中通常会由于交易对象不 能履约而产生信用风险；会因为国家的经济、社会和政治环境的变化而产生国家风险；会由 于市场价格的变动，使银行的表内和表外头寸面临损失风险；会因为利率出现波动而产生风 险；当银行无力为负债或资产的增加提供融资时，使银行面临流动性风险；由于内部控制及 公司治理机制的失效而产生操作风险；因不完善、不正确的法律意见、文件而造成同预计情 况相比资产价值下降或负债加大的风险，以及现有法律可能无法解决与有关的法律问题而引 发的风险等等，这些风险影响着银行业的经营，处理不好，将影响某个银行乃至整个银行业 的稳定，其最终结果将危及存款人的利益。为维护银行业的稳定，保护存款人的利益，各国 立法者和监管当局制定了许多措施。此次全国人大常委会审议的三部银行业法律中，也把控 制银行业风险，保护存款人的利益放在重要位置。《银监法草案》第21条要求银行业金融监 管机构严格遵守包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中 、关联交易、资产流动性等内容在内的审慎经营原则；第31条规定银行业金融机构违反审慎 经营原则，危及该机构的稳定运行、损害存款人和其他客户利益的，监管机构可以采取有利 于保护存款人的具体措施。这些规定和措施或是起着预防风险的作用，或是起着控制风险扩 大的作用，但在风险发生后，对存款人的实际补偿却作用不大。从国际上银行监管实践看， 尽管有监管者的努力，但是，在活跃的市场经济中不可避免地会发生银行倒闭。此种情况， 一方面使存款人蒙受损失，另一方面另一些存款人丧失对其他银行的信心，造成全系统的不 稳定。对此，许多国家使用存款保险方案来保护小储户。
存款保险制度最早出现在20世纪30年代的美国，以后许多国家开始效仿，据央行一份名 为《构建中国存款保险体系的若干思考》的研究报告统计，从世界范围看，目前约有67个国 家建立了显性存款保险制度，55个国家建立了隐性存款保险制度。所谓存款保险制度是指由 参加保险的银行向存款保险机构（监管当局）缴纳一定数量的保险金，当参保的银行倒闭清 算时，存款人可以从保险机构得到一定金额的偿付。在具体规定上，各国的做法又有所不同 。从保险机构设置看，有政府出资创办并管理、政府与银行共同出资创办与管理、由银行业 出资创办具有行业性质的存款保险机构等三种模式；从存款保险基金的来源看，主要有政府 投资、保费收入、发行债券募集资金、投资收入等；从缴费和偿付标准看，有只保险一部分 存款资金，有限制最高的偿付水平，有根据某个风险标准确定保险方案，有的国家则根据资 产负债表上的某个科目的一定比例缴纳保险金。以美国为例，美国法律规定，联邦银行和所 有联邦储备成员银行必须向联邦存款保险公司投保，其它商业银行自愿投保，联邦存款保险 公司担保大约占美国百分之九十八的商业银行和小额储蓄银行。凡参加这一存款保险体系的 投保商业银行，在倒闭清算时，每一私人存款帐户可以从联邦存款保险公司得到一定金额的 偿付。保险费的高低与反映其风险状况的资本充足率和监管评级挂钩。日本在1971年由政府 、银行共同出自建立存款保险制度，对所有日本银行及其在海外分支机构中所有居民与非居 民的日元存款予以保险，每一存款户的最高偿付额为300万日元。
存款保险为银行的存款人提供了一个安全网，由此也增加了公众对银行的信心并使金融 体系更加稳定。当然，存款保险也存在制度缺陷，从存款人角度讲，存款保险制度易使其疏 于关注银行的经营业绩和安全性，这使得低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款 ；从投保银行讲，存款保险制度易诱使其高风险经营，增加了银行发生危机的可能性。
存款保险制度的作用显而易见，缺陷也并非不能克服。在三部银行法提交人大常委会审 议之前理论界和实务界包括监管机构的领导曾呼吁在我国尽快建立存款保险制度。但在人大 常委会二次审议三部银行法时，在目前实行存款保险制度在时机、条件是否成熟问题上，有 关部门的意见与一些常委的积极建议并不一致。这里的一个问题是要弄清实行存款保险制度 的时机是什么，条件又是什么。笼统地讲制度复杂、时机不成熟、条件不具备，难以使人释 疑。笔者认为，在我国银行业正在开始市场化运作、已开始融入国际金融体系的今天，当某 个商业银行发生挤兑，甚至倒闭，难道只能靠国家去救济吗？难道就不能运用商业和市场手 段来解决那些因经营不善的银行退出市场而引发存款人利益受损的问题吗？即使目前银行有 国家信用作保障，但这只限于国有银行，不能惠及混合所有制银行和民营银行、外资银行， 而采用存款保险制度，可对所有参加保险的银行和储蓄机构提供保险保障，这既有利于统一 监管标准，又减轻中央银行作为最终贷款人、国家作为国有银行信用支持人的压力，其最大 益处还在于保护了中小储户的利益、稳定了金融市场。这种利大于弊的制度应尽早建立。
焦点三：监管的适度性问题
银行监管的目标除了保持银行业乃至整个金融业的稳定，降低存款人和金融体系的风险 外，还应努力建立一个有效的、充满竞争性的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好 的金融服务以满足公众的需要。然而效率与安全是一对矛盾，对银行和金融体系降低风险的 要求越高，监管的内容就越细，所需的成本就越高，最终势必对创新与资源培植造成负面影 响。从银行立法类型看，1995年制定的《中国人民银行法》和《商业银行法》属管制型法律 ，太偏重于安全，把管制作为防范风险的唯一途径，忽视了金融创新也是防范金融风险的有 效途径。面对开放的市场环境，防范金融风险再也不能仅靠强化管制来实现。相反，管得过 死容易产生负效应，影响金融创新的产生和发展，从而积累更大的风险，而通过适当地放松 管制，提高国内银行的竞争力和创新力，使国内银行业“强身健体”，使其抗风险的能力不 断增强，这也是向混业经营趋势靠近的一种铺垫。
实现安全与效率的协调，实际上是监管的适度性问题，监管者要做到有所为有所不为， 该强化监管就应强化，该放松管制就应放松。在强化监管方面，要严格审查银行所有权结构 、董事和高级管理层的任职资格、经营计划和内部控制，以及包括对资本金在内的预计财务 状况；要按照审慎经营原则对银行的资本充足祖率、贷款损失准备金、资产集中、流动性、 风险管理和内部控制等方面加强监管。在放松管制方面，首要一点就是要放松对银行业务范 围的限制。采取列举的方式确定某一企业的经营范围是中国企业法、公司法以及各个行业管 理法多年以来一直承袭下来的传统，是计划经济的产物，但这一做法却难以适应市场经济条 件的需要。在市场经济条件下，一个企业能做什么是不可能通过列举的方式穷尽的，用“等 ”做兜底用语，也有弊病。因为对“等”的内涵和外延，只能任由监管机关解释，企业对自 己行为的结果无法作出预期。正因为如此，发达国家立法一般不用列举方式规定企业能做什 么，而是规定企业不能做什么。企业的营业执照上，一般也不记载企业的经营范围，而是允 许企业在法律不禁止的领域从事经营活动。
就我国的《商业银行法》而言，继续延用列举的方式规定商业银行的业务范围，已不适 应飞速变化的银行业务创新的需要。为此，建议修改对“商业银行”的定义。1995年制定的 《商业银行法》第2条对商业银行的定义是依法“设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结 算等业务的企业法人”，此次修法仍延用了这一定义。笔者认为从商业银行的特征看，吸收 公众存款并发放无特定对象贷款是其区别于其它金融机构的基本特征。办理结算并不是其基 本特征，能吸收公众存款的机构，不一定就是银行，邮政储蓄就吸收公众存款；能发放贷款 的机构，也不一定就是银行，财务公司、信托公司也可发放贷款，只不过它们不能向非特定 对象发放贷款。只有既吸收公众存款同时又能发放无特定对象贷款的机构才是银行，这一点 既是银行的特点，又是银行的基本功能。由于现代银行不仅仅只从事存贷业务，所以如果从 功能的角度来定义银行，既可以使概念更准确、精练，又可以克服列举式定义的缺陷，为放 松商业银行业务范围的管制扫清概念上（更确切地说是观念上）的障碍。根据这一思路，笔 者将商业银行定义为“依法设立的，具有吸收公众存款并发放无特定对象贷款功能，从事与 资金融通相关业务的企业法人。”在这一定义指导下，笔者认为《商业银行法》第3条中列 举的商业银行可以经营的十多项业务的条文应当取消。尽管此次修法建议将商业银行的业务 范围增加了两项，即买卖金融债券和从事银行卡业务，但这些规定只能涵盖商业银行当前的 业务，并不能涵盖其将来的业务。这样的修改也不符合立法学所要求的概念抽象化、内容要 相对稳定以及要具有与事物发展趋势相一致的前瞻性的理念。因此，笔者建议将《商业银行 法》第3条由规定商业银行能够从事业务的范围改为规定不能从事业务的范围。本着现在分 业经营大框架不变，边缘交叉领域可以突破的原则，可规定商业银行不得从事证券自营业务 、证券承销业务（证券经纪业务可以放开）；还可规定商业银行不得从事人寿保险、财产保 险的承保业务（保险代理、保险经纪业务可以放开）；除此之外的业务则没有必要限制。此 外，此次修法，虽保留了43条中关于商业银行不得向非银行金融机构和企业投资的限制性规 定，但开了一个口子，即规定“国务院另有规定的除外”，这一修改意见如能通过，将为国 务院将来适当放宽商业银行投资渠道留有余地，也为组建金融控股公司扫清了法律障碍。
放松管制另一点要求是在运行规则方面为商业银行提供更大的发展空间，取消或者调整 那些不合理的、对银行业稳定影响不大管制条款，包括：适当降低最低资本限额，以经营区 域范围差别对待问题（商行法第13条）；设立分支机构的营运资金额与总行资本金总额比例 的调整问题（商行法第19条）；存贷款利率的确定问题（商行法第38、47条）；要求借款人 提供担保问题（商行法第7、36条）；贷款余额与存款余额的比例问题（商行法第39条）； 对因行使抵押权 、质权而取得的不动产或股权的处置问题（商行法第42条）等等。在放松 管制的同时，监管机构可以通过定期对银行机构进行风险评估，确定风险级别，并依此采取 “一行一策”的差别对待的监管措施，避免“一人生病，全家吃药”现象的产生。
在银行业监管面临重大转折的时期，立法应当对那些涉及银行业迫切需要解决的重大理 论和实际问题应该作出回应。美联储主席格林斯潘曾对银行业监管改革的迫切性做过深刻的 阐述，他说：“由于科学技术的进步和金融理论的发展，被监管者在事实上已经突破了竞争 的障碍，从而使监管当局不得不放弃已经失效的监管。”格老的此番言论对于我国目前正在 进行的银行业立法、修法工作具有启示作用。