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摘要:本为从政策范式的角度来介绍自改革开放以来农民工政策的变迁过程，在分析变迁过程的同时，给出相应的未来发展性的政策建议。
关键词:政策范式；农民工；政策变迁
[中图分类号]D412.6;C912 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）6-0017-02
一、政策范式理论介绍
基于库恩提出的科学范式的理论，彼得·霍尔在研究政策制定的学习过程中率先使用了“政策范式”的概念。政策范式是指政策行动主体进行分析、研究、制定社会政策的思维框架，它由决策者头脑中认识社会问题的方式、解决问题的价值追求、调动各类资源、确立政策运行机制等方面的一组相对稳定的理念组合而成的思维模式。。
二、农民工政策范式变迁脉络
农民工在我国工业化、城镇化、现代化建设中的重要作用不言而喻。随着农民工数量的急剧上升，农民工结构、流动意愿不断变化，为解决农民工流动所引发的经济和社会问题，我国的农民工政策在不断的调适中趋于完善。根据2007年四川省哲学社会科学研究规划项目“农民工社会政策研究”的阶段性成果，自改革开放以来，我国农民工政策变迁可大致分为三种范式：“控制流动”范式、“权益保护”范式、“资本建设”范式。
1.“控制流动”范式
从1978年开始，随着农村改革的突破和推广，亿万农民因土地经营体制改革所激发的生产积极性大大提高，大量农民主动突破城乡藩篱进城务工经商，他们成为我国的第一代农民工。当时政府继续沿袭50年代末形成的城乡“二元结构”的政策取向，不让农民享受城市资源，试图将农民和农民工牢牢控制在乡村，政府将其界定为农民盲目流动，严重影响社会秩序，给城市就业、公共交通、社会治安、农产品供应等方面带来巨大压力，因此国家确立了控制农民流动的政策目标。在这一时期，国家借用行政、司法、立法等多方面政策资源以达到控制流势汹涌的农民工群体，中央政府及其部门发布了大量的政府文件，并以行政法规、地方法规、部门规章等政策相配套，强化了控制农民工流动政策的法律性。80年代末90年代初，伴随着经济过热以及农业经济效益连年下滑出现的“民工潮”现象，国家开始控制农民工盲目流动，国务院1990年4月发出通知，要求对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，政策手段在于提高农民工在城市的就业门槛，防止大量农村劳动力盲目流入城市。由于政策限制趋紧，农民工流动规模趋于缓和。
2.“权益保护”范式
1997年以后，随着农民工年平均收入的逐年下降，城市的快速发展对农民工的需求量不断扩大，“三农”问题的重要性日益凸显，农民工恶劣的生存状况和低下的社会地位，使政府认识到改善务工环境，保护农民工的合法权益，成为这一时期农民工政策的主要目标。在这一阶段，除了国家作为主导力量参与外，企业在政府的压力下，也采取诸多改善农民工待遇的措施，特别是一些非政府组织（NGO）和工会也积极参与到农民工的维权中，成为了多元化的政策主体，进入21世纪后，随着科学发展观执政理念的深入推进，城镇化和工业化的快速推进，政策目标从单纯的就业向就业、安居、公共服务、城市融入等综合目标转变。随着社会的发展，国务院颁布了相应的管理办法，出台了相应的政策措施。
3.“资本建设”范式
主要针对不同群体而实施，重点应当是在城市务工时间较长、有一定技能或比较年轻的农民工。将农民工作为“完全公民”、应当享有各种“发展需要”的价值取向，主要着眼于农民工自身素质建设，以农民工资本建设为载体，是“以人为本”为核心的科学发展观深入演进的具体表现。护得到较大改善的基础上，为应对农民工资本缺乏的突出问题而产生的，因此，未来我国农民工的政策范式转移是一个逐步引入“资本建设”范式内容的过程。
三、未来我国农民工政策展望
1.建设高质量农民工群体，实现农民工体面就业
在农民工就业前培训上，加大对农民工培训的投入，整合分散的培训资金，积极构建以就业效果为评价标准的培训体制机制建设，由农民工自主选择培训机构，切实提高职业培训的质量和效果。同时地政府要将维护农民工劳动权益作为政府基本职责，作为促进社会公平正义、维持社会稳定的重要环节来部署，完善农民工工资付出保障制度。积极探索工会组织建设的有效途径，指导各种所有制企业建立工会，确保农民工有利益代言人，建立工资合理增长的长效机制。
2.提高城市公共服务水平，逐步实现农民工安居
通过财政持续投入的方式，加大对城市基础教育、医疗卫生、职业介绍服务方面的投资，使有稳定就业门路的农民工子女能受教育、夫妻能团圆、家庭能更完整、医疗卫生更有保障，实现从候鸟式流动向稳定移民的转变，切实改善农民工状况。将农民工纳入到城市住房保障体系中，建立健全城市保障性住房体系的资金筹措机制，按一定比例抽取国有土地转让收益，政府财政补贴的方式，根据本地农民工总量情况，将那些有稳定就业收入、居住一年以上的农民工与市民同等对待，大幅度增加农民工也能住得起、交通方便的廉租房或经济适用房的供给量。
3.确保承包土地权益，为农民工转移提供有效保障
土地作为农民工的最终保障，在整个工业化、城镇化过程中，都将发挥着稳定器的作用。继续推进土地经营权流转，完善土地经营权市场，对于已经在城市有稳定就业门路、不愿返乡的农民工，通过出租、参股、出让其土地经营权等方式，为农民工在城市购买住房或租赁门店提供资金支持，盘活其土地承包权。禁止违法收回、调整、强迫农民转让承包地的做法，始终使农民工向城市的流动与迁移建立在自愿、自由的基础上，避免其他发展中国家快速城镇化过程中出现的大城市病和贫民人口在城市聚居问题。
[1]黄进.略论农民工政策范式的转移[J].中共四川省委机关党校学报，2009（2）
[2]欧阳慧．我国农村劳动力转移的阶段特征及政策演进[J]．重庆社会科学，2010，(2):25-28.
关键词:政策范式；农民工；政策变迁
[中图分类号]D412.6;C912 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）6-0017-02
一、政策范式理论介绍
基于库恩提出的科学范式的理论，彼得·霍尔在研究政策制定的学习过程中率先使用了“政策范式”的概念。政策范式是指政策行动主体进行分析、研究、制定社会政策的思维框架，它由决策者头脑中认识社会问题的方式、解决问题的价值追求、调动各类资源、确立政策运行机制等方面的一组相对稳定的理念组合而成的思维模式。。
二、农民工政策范式变迁脉络
农民工在我国工业化、城镇化、现代化建设中的重要作用不言而喻。随着农民工数量的急剧上升，农民工结构、流动意愿不断变化，为解决农民工流动所引发的经济和社会问题，我国的农民工政策在不断的调适中趋于完善。根据2007年四川省哲学社会科学研究规划项目“农民工社会政策研究”的阶段性成果，自改革开放以来，我国农民工政策变迁可大致分为三种范式：“控制流动”范式、“权益保护”范式、“资本建设”范式。
1.“控制流动”范式
从1978年开始，随着农村改革的突破和推广，亿万农民因土地经营体制改革所激发的生产积极性大大提高，大量农民主动突破城乡藩篱进城务工经商，他们成为我国的第一代农民工。当时政府继续沿袭50年代末形成的城乡“二元结构”的政策取向，不让农民享受城市资源，试图将农民和农民工牢牢控制在乡村，政府将其界定为农民盲目流动，严重影响社会秩序，给城市就业、公共交通、社会治安、农产品供应等方面带来巨大压力，因此国家确立了控制农民流动的政策目标。在这一时期，国家借用行政、司法、立法等多方面政策资源以达到控制流势汹涌的农民工群体，中央政府及其部门发布了大量的政府文件，并以行政法规、地方法规、部门规章等政策相配套，强化了控制农民工流动政策的法律性。80年代末90年代初，伴随着经济过热以及农业经济效益连年下滑出现的“民工潮”现象，国家开始控制农民工盲目流动，国务院1990年4月发出通知，要求对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，政策手段在于提高农民工在城市的就业门槛，防止大量农村劳动力盲目流入城市。由于政策限制趋紧，农民工流动规模趋于缓和。
2.“权益保护”范式
1997年以后，随着农民工年平均收入的逐年下降，城市的快速发展对农民工的需求量不断扩大，“三农”问题的重要性日益凸显，农民工恶劣的生存状况和低下的社会地位，使政府认识到改善务工环境，保护农民工的合法权益，成为这一时期农民工政策的主要目标。在这一阶段，除了国家作为主导力量参与外，企业在政府的压力下，也采取诸多改善农民工待遇的措施，特别是一些非政府组织（NGO）和工会也积极参与到农民工的维权中，成为了多元化的政策主体，进入21世纪后，随着科学发展观执政理念的深入推进，城镇化和工业化的快速推进，政策目标从单纯的就业向就业、安居、公共服务、城市融入等综合目标转变。随着社会的发展，国务院颁布了相应的管理办法，出台了相应的政策措施。
3.“资本建设”范式
主要针对不同群体而实施，重点应当是在城市务工时间较长、有一定技能或比较年轻的农民工。将农民工作为“完全公民”、应当享有各种“发展需要”的价值取向，主要着眼于农民工自身素质建设，以农民工资本建设为载体，是“以人为本”为核心的科学发展观深入演进的具体表现。护得到较大改善的基础上，为应对农民工资本缺乏的突出问题而产生的，因此，未来我国农民工的政策范式转移是一个逐步引入“资本建设”范式内容的过程。
三、未来我国农民工政策展望
1.建设高质量农民工群体，实现农民工体面就业
在农民工就业前培训上，加大对农民工培训的投入，整合分散的培训资金，积极构建以就业效果为评价标准的培训体制机制建设，由农民工自主选择培训机构，切实提高职业培训的质量和效果。同时地政府要将维护农民工劳动权益作为政府基本职责，作为促进社会公平正义、维持社会稳定的重要环节来部署，完善农民工工资付出保障制度。积极探索工会组织建设的有效途径，指导各种所有制企业建立工会，确保农民工有利益代言人，建立工资合理增长的长效机制。
2.提高城市公共服务水平，逐步实现农民工安居
通过财政持续投入的方式，加大对城市基础教育、医疗卫生、职业介绍服务方面的投资，使有稳定就业门路的农民工子女能受教育、夫妻能团圆、家庭能更完整、医疗卫生更有保障，实现从候鸟式流动向稳定移民的转变，切实改善农民工状况。将农民工纳入到城市住房保障体系中，建立健全城市保障性住房体系的资金筹措机制，按一定比例抽取国有土地转让收益，政府财政补贴的方式，根据本地农民工总量情况，将那些有稳定就业收入、居住一年以上的农民工与市民同等对待，大幅度增加农民工也能住得起、交通方便的廉租房或经济适用房的供给量。
3.确保承包土地权益，为农民工转移提供有效保障
土地作为农民工的最终保障，在整个工业化、城镇化过程中，都将发挥着稳定器的作用。继续推进土地经营权流转，完善土地经营权市场，对于已经在城市有稳定就业门路、不愿返乡的农民工，通过出租、参股、出让其土地经营权等方式，为农民工在城市购买住房或租赁门店提供资金支持，盘活其土地承包权。禁止违法收回、调整、强迫农民转让承包地的做法，始终使农民工向城市的流动与迁移建立在自愿、自由的基础上，避免其他发展中国家快速城镇化过程中出现的大城市病和贫民人口在城市聚居问题。
[1]黄进.略论农民工政策范式的转移[J].中共四川省委机关党校学报，2009（2）
[2]欧阳慧．我国农村劳动力转移的阶段特征及政策演进[J]．重庆社会科学，2010，(2):25-28.