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摘要：森林限额采伐制度涉及多方利益相关者，了解不同利益相关者对该制度的态度与认知，为进一步完善该制度、提高制度实施效率提供客观依据。本文以安徽省、黄山区、乌石乡桃源村为三级调查对象，采用参与式农村社会调查法，以森林采伐的利益相关者为重点，分别对省、县、乡林业管理部门，村委会、林农以及林业经营大户和木材加工厂等利益相关者进行半结构访谈、关键人物访谈、群体讨论和问卷调查，在整理利益相关者各自看法的基础上，分析问题存在的根源并提出相应的政策建议。
关键词：限额采伐；利益相关者；参与式调查；安徽省
中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1671-1165（2013）03-0107-06
限额采伐制度的制定，在于保证森林采伐量小于生长量，以维持森林资源的可持续经营。自制度实施以来，学者们对其的关注和讨论一直延续至今，大多数人肯定了限额采伐制度施行的必要性及其积极意义，但也提出限额采伐制度及其实施过程中存在着诸多问题，并给出了各自的政策建议，包括限额采伐指标的确定和分配不够合理，特别是基层采伐指标的分配过程中存在大量的寻租现象，无证采伐与超额采伐屡见不鲜，同时，出现了限额采伐制度的执行成本过高而执行的效率较低等情况，因此，有必要改进限额采伐制度，简化木材采伐管理，减少农民生产木材的间接成本。
伴随着集体林权制度改革的推进，农民被赋予森林初始产权，成为森林经营的主体，但限额采伐制度以法律形式对农民的生产经营做出了限制性规定，不管是林木处置权，还是更新造林和抚育管理的严格规定，都使得农民不能公平地参与市场竞争并实现收入增长，也不利于森林的可持续经营。从这个意义上说，有必要多角度了解不同利益相关者，特别是森林经营主体的林农对限额采伐制度的态度和认知，同时，对制度实施过程中存在的问题进行全方位、多角度的总结，有助于完善限额采伐制度，进一步明确深化改革的可能路径，从而确保林权改革效果。
一、研究对象与方法
本文选择了安徽省黄山区乌石乡桃源村为案例村，重点了解不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知，包括安徽省、黄山区、乌石乡林业管理部门，桃源村村委会，桃源村林农以及黄山区的林业经营大户和木材加工企业业主。
对于林业管理部门，以半结构访谈为主，了解不同层面的森林采伐主管部门和基层工作人员对限额采伐管理制度的态度与认知，以及集体林权改革对该制度提出的挑战。省级层面重点梳理限额采伐制度的演变，为进一步研究提供基础资料。县级层面着眼于限额采伐制度的实施和改革情况。乡和村委会的调查以半结构访谈和关键人物访谈为主，重点关注当地的资源状况、农户收入结构、森林管理制度和方法，以及限额采伐制度对森林经营的影响。在农户层面，于乌石乡桃源村随机选取20位林农，进行入户访问，借助于问卷调查了解农民对限额采伐管理的看法，以及限额采伐制度对造林、抚育、投资等的影响，包括存在的问题及政策改进需求等。此外，选择黄山区部分林业经营大户和木材加工厂业主进行访谈，从多角度总结限额采伐制度的成效与问题。
二、不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知
（一）县、乡林业管理部门及村委会层面的态度与认知
在黄山区，人工林采伐指标分配的常规做法是每个乡镇对所辖村和本乡镇林业经营大户的采伐要求摸底，然后将各乡镇的上报数字汇总，如果汇总数小于全县的采伐限额，即按每个乡镇上报的数字下达采伐指标。最近几年来，几乎年年都有指标结余。除了因为从“十一五”规划开始，随着采伐限额编制和采伐指标管理的逐步放松，黄山区的采伐指标下达得多外，还与本地的森林资源量下降、农民对林木资源的依赖降低、劳动力不足（青壮年外出打工），以及非公有制林业的发展有关（以投资为目的，不会集中短时间内采伐）。目前来看，存在的主要问题是国家分别按细分树种下达采伐指标。但采伐时，农民会根据实际情况进行调整，常常不按采伐证上规定的树种进行采伐，从而给管理带来不小的麻烦。另一个突出的问题是，虽然政策规定不允许进行天然林采伐，但实际中很难控制农民私自进行小规模的天然林采伐，一旦有村民举报这种违规的采伐活动，林业部门必须承担相应的责任，因而在天然林的采伐管理上，林业部门的压力很大。
从访谈结果来看，县、乡、村级层面反映较强烈的问题主要集中在天然商品林的采伐管制上。黄山区现有的人工林大部分是20世纪80、90年代造林，随着这些人工林越采越少，已出现资源供不应求的问题。同时，黄山区已无荒山荒地可供造林，因而解决后备资源不足问题的突破口在于天然林的低产低效林改造，但国家对低产低效林的界定标准较严，而且实际操作困难，同时，全国统一的标准并不适用各地。因此，国家应修订现行的判定标准，与同类立地条件相比界定低产林。
此外，黄山区林业主管部门对于天然林改造要求必须集中连片且面积至少60亩，要达到这一标准势必要求多家农户联合，但林区的农户之间往往不容易协调，也缺乏彼此的信任，因此联户经营很难实现。针对这一情况，黄山区林业局已提出将标准下降至30亩，基本上2至3户即可联户经营，从而达到成片造林的要求。
对于如何放松天然林经营限制问题，林业局工作人员表示开展过调查，召开过座谈会，也准备有序推进。总体设想是，交通沿线的非公益性天然林严格限制，避免开“天窗”，并进行适当的补植，同时，以林业局的名义每年总体规划3000亩的天然林造林，满足农户需求与增加后备资源和生态保护的多重要求。但作为林业主管部门，最大的担忧是实施方案需要承担较大的风险和责任，特别是政治风险和责任，谁也不敢开这个头，因而方案能否实施还需跟踪调查。
（二）农户层面的态度与认知
桃源村现有林地面积12万多亩（人均60亩，其中国家公益林10177亩），天然林和人工林面积比为8：2。农民人均纯收入5500元以上，收入占比分别为，木材30%，茶叶40%，林副产品10%，务工20%，农户收入对山场的依赖性强。林农层面的调查和访谈结果主要集中在以下几个方面： （1）采伐指标分配。人工林抚育和主伐均受指标限制，这类指标较为充裕，能够满足农户的采伐需求，农民满意度较高，同时，农民大多认可人工林采伐年度计划管理，认为限额采伐管理的确能够规范林木采伐，保障农民权益。采伐指标一般通过小组联合申请，再在村民小组内分配，农户之间可以自愿或在村民小组长的组织下协商调剂指标。采伐指标都是自己使用，不进行采伐证交易。无论是对人工林还是天然林指标，大多数受访农户认为所在村民小组能够公平地分配指标，只有个别农户反映村里会扣留部分采伐指标，名为机动，实为人情指标。
（2）非公益林天然林采伐管制。桃源村的森林资源以天然林为主，在林业分类经营和划分公益林之前，天然林是维持农民家庭生计的一项重要资源。2001年开始，县林业部门根据国家对天然林保护的要求，对天然林采伐，特别是成片天然林的采伐严格限制。
对非公益林天然林的严格管理意味着很难获取采伐指标，没有采伐指标就不能造林，农民的收入链条断裂。在没有荒山荒地可供利用以及无法获得天然林采伐指标的情况下，多数农民每年都会选择在天然林里小面积（2～3亩）营造人工林，以满足可持续收入的要求，不少人表示这也是未来家庭养老的重要保障，私自造林实属无奈之举。同时，一再强调，即便完全放开，农民也不会将林木砍光，理由是，林木和农产品一样，没有成熟不会砍伐。以毛竹为例，虽然没有指标限制，农民也会保养，不会乱砍，而且毛竹采伐指标取消后管理比以前更好的事实进一步证明了这一点。
对于林业主管部门将采伐天然次生林以营造人工林的行为界定为毁林造林，农民并不认同，理由是：天然次生林不是禁伐的公益林，而且老百姓熟悉山地状况，知道生态环境保护的重要性，在选择采伐地块和造林方式时，会遵循森林可持续经营的要求，只对那些没有用途的灌木林进行采伐造林。此外，虽然政策表明可以进行天然林低产低效林改造，但标准过高，如果按5公分以上计算蓄积，那么多数天然林都被排除在低产低效林之外，从而无法造林，也直接影响到农村经济发展和农户收入的持续增长。
可见，无论是造林还是低产林改造，没有采伐计划是无法实现的，非公益林天然林采伐管制成为当前农民最关心的问题。农民普遍认为，天然林管制的最终目标是增加森林蓄积量，因此，应该适度放松对一般天然林的经营性采伐和管理，降低低产林的标准，增加天然林采伐指标，改造低产低效林，将天然林中的灌丛和低产林改造成人工林，种植杉木、竹子，同时，恢复国家的造林补贴，适度对人工造林以补助。
（3）限额采伐管理对森林抚育的影响。以可持续经营的要求来看，抚育间伐应遵循砍小留大、砍弯留直、砍劣留优、砍密留疏等原则。但是因为限额采伐管理，如果农民预计以后的主伐指标可能偏紧时，就会选择在林龄15年后加大间伐频次和强度，违背林业生产规律。而提及林业部门可以放松抚育间伐指标和主伐时限管理时，大多数农民表示会按可持续经营的要求开展林业生产。
（三）林业经营大户和木材加工企业业主的态度与认知
林业经营大户同样对天然林经营问题非常关注：天然林管制与黄山这一特殊的风景区有关，林业部门较谨慎，怕承担责任。但即便天然林要保护，也应该允许改造，提高森林产出效率；如果现在不给天然林造林指标，20年后可能就无林木可采。而一旦放开，又怕对老百姓控制不住，所以现任领导至少在任职期间会全部收紧。在目前的政策环境下，与农户相比，林场处于弱势，农民可以通过“打洞”的方式小规模造林，而林场规模大则不行，因而，希望能对目的树种不明确的天然林，通过引进项目进行残次林分改造。
除此之外，林业经营大户和木材加工企业业主从自身生产要求出发，对限额采伐管理也提出了相应的看法，集中体现在：
第一，人工林26年以后方可皆伐，主伐方式选择择伐。采伐指标直接到林业站申请，比较方便，只要合理，基本可以批下来。但在主伐时，林业部门要求的是块状小面积皆伐，以防止水土流失，同时，面积不能超过75亩。但实际情况是，采伐一座山至少有150亩，如果按照75亩的控制标准，必须分两次才能采完，由此导致的结果是原本只需架一次索道，现在却需要分别架两次索道，大幅度增加了木材集材成本。除此之外，如果实施75亩的块状小面积采伐，那么第二次采伐必须等第一次的采伐迹地更新成林后，才能在其相邻地块进行，这又常常伤及幼树，带来损失。因而，建议采取水平状采伐，取消75亩的面积限制要求，同时，采伐指标和采伐方式应由林权人决定，林业站做好监管工作。
第二，规划院做主伐作业设计不及时，人手少，设计时间拖延，影响木材下山，业主花费大。为此，应加大设计力度，及早做出设计书，及时发放采伐证。此外，应发动林业站力量，督促农户在6、7月份将林木砍倒，2至3个月可减少水分50%，树木“抽干”后，可节约下山费用50元左右，工厂也可大大减少干燥成本。
第三，由于采伐计划安排的限制，林场的采伐作业流程通常是12月份申请采伐，待第二年的3、4月份申请批准后，于5、6月份进行采伐作业设计，之后在7、8月份采伐林木，并于12月份将木材运下山。在这样的流程安排下，大量木材集中上市，导致木材验收时间很难安排，即便是林业站2人、工厂3人联合检尺，一天的检尺量最多40～60m3，因此，只能增加检尺天数，导致检尺费用过大（主要是吃饭等花费）。
第四，应加大对造林、采伐管理的力度。目前的抚育采伐在林业站设计，主伐在设计院，人员素质差异大，政策掌握也不相同。另外，需要对采伐证内容进行适当调整，现行的采伐证明确了树种、地块，而检尺要根据采伐证，如果与实际山场不符，检察院会找麻烦，所以，规定执行太死，应该进行总量控制，在设计范围内不细分树种。
三、结论与政策建议
（1）限额采伐制度的实施涉及众多的利益相关者，他们均对该制度的作用和影响给予了高度关注，在肯定其积极作用的同时，也指出了制度实施中存在的突出问题，同时这些利益相关者的决策选择和博弈结果也决定了限额采伐制度的实施效率。 （2）与公益林相比，非公益性天然林同样承担生态保护的任务，却没有任何补贴。对桃源村农民来说，人工林面积小，需要采伐天然林，培育后备资源以维持生计。但现实中，天然林更新难以达到国家低产低效林改造标准而无法开展采伐和造林活动；即便达到低产低效林改造标准，也往往因单户造林面积达不到政策规定的基准面积要求，或实现规模低限的联户经营因信任缺失和协调难度大等原因而无法获得造林指标。因此，商品性天然林名日商品林，但实行着严格的准公益林政策，严重影响了林区农户的现实和未来收益。近年来，桃源村以天然林资源消耗为代价的茶叶、香菇、灵芝生产规模的扩大，以“打洞造林”为特征的农户行为就是天然林采伐政策限制下农户寻求替代生计的尝试，也是对政策的积极应对，而这些行为对天然林和林业发展的影响需要认真审视。
（3）2000年开始，南方集体林区放开木材经营，林业部门一家收购木材的政策取消，与此同时，林业税费改革拉开了帷幕，与之相伴的是森林资源的比较优势和获利能力大大提高，农民希望凭借森林资源提高家庭收入的意愿日益强烈。但天然林禁伐使得桃源村许多低质次生林无法改造，在以天然林为主的资源结构以及无法培育后备资源的情况下，木材放开经营及林业税费减免的政策优惠成为空中楼阁。各个层面的访谈结果均显示，目前桃源村森林管理政策和制度调整中面临的最棘手问题就是如何化解经济效益与生态效益的矛盾，未来的改革应着重于放松天然林采伐管制，取消采伐管理中对树种的具体界定，这些既是基层林业管理部门和农民对政策的共同期许，也是他们表达最强烈的诉求。而对于上级林业管理部门来说，有必要根据各地实际情况和农户资源占有量的差异来调整政策并适度增加政策弹性。
（4）无论是村级座谈会还是个别农户访谈，受访者均对限额采伐制度给予了充分理解，认为限额采伐管理仍有存在的必要性，并对完全取消限制可能致使部分农户对森林资源过度利用表示认同。但是目前的限额采伐管理方式需要改变，在放松管制的前提下，尽快从额度制过渡到核准制。第一，取消编限环节，省级不下达采伐限额，由各县（市）林业部门对本区域的森林蓄积和林相等情况进行源头调查，并依据森林资源状况和可持续经营原则编制本县（市）5～10年的采伐计划；第二，林权人可以根据其森林资源状况，并基于对市场和政策的预测，随时向林业行政主管部门提出采伐申请，林业部门现场勘查核实后，结合本地采伐计划向林权人发放采伐指标及办理林木采伐许可证。
（5）实地访谈中，能够明显感到农民对山林资源价值有极高的认可（养老、可持续收入的来源），作为理性的经济人，农户懂得山林如何永续利用。因此，政策的制订目标不应只是为了便于管理而“因噎废食”，而应着眼于林业生产效率的提高和农民收入的增加。只要真正还权于民，当地村民一定会寻找出适合自己的经济发展与林业生产的最佳模式。
（责任编辑 朱凯）
关键词：限额采伐；利益相关者；参与式调查；安徽省
中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：1671-1165（2013）03-0107-06
限额采伐制度的制定，在于保证森林采伐量小于生长量，以维持森林资源的可持续经营。自制度实施以来，学者们对其的关注和讨论一直延续至今，大多数人肯定了限额采伐制度施行的必要性及其积极意义，但也提出限额采伐制度及其实施过程中存在着诸多问题，并给出了各自的政策建议，包括限额采伐指标的确定和分配不够合理，特别是基层采伐指标的分配过程中存在大量的寻租现象，无证采伐与超额采伐屡见不鲜，同时，出现了限额采伐制度的执行成本过高而执行的效率较低等情况，因此，有必要改进限额采伐制度，简化木材采伐管理，减少农民生产木材的间接成本。
伴随着集体林权制度改革的推进，农民被赋予森林初始产权，成为森林经营的主体，但限额采伐制度以法律形式对农民的生产经营做出了限制性规定，不管是林木处置权，还是更新造林和抚育管理的严格规定，都使得农民不能公平地参与市场竞争并实现收入增长，也不利于森林的可持续经营。从这个意义上说，有必要多角度了解不同利益相关者，特别是森林经营主体的林农对限额采伐制度的态度和认知，同时，对制度实施过程中存在的问题进行全方位、多角度的总结，有助于完善限额采伐制度，进一步明确深化改革的可能路径，从而确保林权改革效果。
一、研究对象与方法
本文选择了安徽省黄山区乌石乡桃源村为案例村，重点了解不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知，包括安徽省、黄山区、乌石乡林业管理部门，桃源村村委会，桃源村林农以及黄山区的林业经营大户和木材加工企业业主。
对于林业管理部门，以半结构访谈为主，了解不同层面的森林采伐主管部门和基层工作人员对限额采伐管理制度的态度与认知，以及集体林权改革对该制度提出的挑战。省级层面重点梳理限额采伐制度的演变，为进一步研究提供基础资料。县级层面着眼于限额采伐制度的实施和改革情况。乡和村委会的调查以半结构访谈和关键人物访谈为主，重点关注当地的资源状况、农户收入结构、森林管理制度和方法，以及限额采伐制度对森林经营的影响。在农户层面，于乌石乡桃源村随机选取20位林农，进行入户访问，借助于问卷调查了解农民对限额采伐管理的看法，以及限额采伐制度对造林、抚育、投资等的影响，包括存在的问题及政策改进需求等。此外，选择黄山区部分林业经营大户和木材加工厂业主进行访谈，从多角度总结限额采伐制度的成效与问题。
二、不同利益相关者对限额采伐制度的态度与认知
（一）县、乡林业管理部门及村委会层面的态度与认知
在黄山区，人工林采伐指标分配的常规做法是每个乡镇对所辖村和本乡镇林业经营大户的采伐要求摸底，然后将各乡镇的上报数字汇总，如果汇总数小于全县的采伐限额，即按每个乡镇上报的数字下达采伐指标。最近几年来，几乎年年都有指标结余。除了因为从“十一五”规划开始，随着采伐限额编制和采伐指标管理的逐步放松，黄山区的采伐指标下达得多外，还与本地的森林资源量下降、农民对林木资源的依赖降低、劳动力不足（青壮年外出打工），以及非公有制林业的发展有关（以投资为目的，不会集中短时间内采伐）。目前来看，存在的主要问题是国家分别按细分树种下达采伐指标。但采伐时，农民会根据实际情况进行调整，常常不按采伐证上规定的树种进行采伐，从而给管理带来不小的麻烦。另一个突出的问题是，虽然政策规定不允许进行天然林采伐，但实际中很难控制农民私自进行小规模的天然林采伐，一旦有村民举报这种违规的采伐活动，林业部门必须承担相应的责任，因而在天然林的采伐管理上，林业部门的压力很大。
从访谈结果来看，县、乡、村级层面反映较强烈的问题主要集中在天然商品林的采伐管制上。黄山区现有的人工林大部分是20世纪80、90年代造林，随着这些人工林越采越少，已出现资源供不应求的问题。同时，黄山区已无荒山荒地可供造林，因而解决后备资源不足问题的突破口在于天然林的低产低效林改造，但国家对低产低效林的界定标准较严，而且实际操作困难，同时，全国统一的标准并不适用各地。因此，国家应修订现行的判定标准，与同类立地条件相比界定低产林。
此外，黄山区林业主管部门对于天然林改造要求必须集中连片且面积至少60亩，要达到这一标准势必要求多家农户联合，但林区的农户之间往往不容易协调，也缺乏彼此的信任，因此联户经营很难实现。针对这一情况，黄山区林业局已提出将标准下降至30亩，基本上2至3户即可联户经营，从而达到成片造林的要求。
对于如何放松天然林经营限制问题，林业局工作人员表示开展过调查，召开过座谈会，也准备有序推进。总体设想是，交通沿线的非公益性天然林严格限制，避免开“天窗”，并进行适当的补植，同时，以林业局的名义每年总体规划3000亩的天然林造林，满足农户需求与增加后备资源和生态保护的多重要求。但作为林业主管部门，最大的担忧是实施方案需要承担较大的风险和责任，特别是政治风险和责任，谁也不敢开这个头，因而方案能否实施还需跟踪调查。
（二）农户层面的态度与认知
桃源村现有林地面积12万多亩（人均60亩，其中国家公益林10177亩），天然林和人工林面积比为8：2。农民人均纯收入5500元以上，收入占比分别为，木材30%，茶叶40%，林副产品10%，务工20%，农户收入对山场的依赖性强。林农层面的调查和访谈结果主要集中在以下几个方面： （1）采伐指标分配。人工林抚育和主伐均受指标限制，这类指标较为充裕，能够满足农户的采伐需求，农民满意度较高，同时，农民大多认可人工林采伐年度计划管理，认为限额采伐管理的确能够规范林木采伐，保障农民权益。采伐指标一般通过小组联合申请，再在村民小组内分配，农户之间可以自愿或在村民小组长的组织下协商调剂指标。采伐指标都是自己使用，不进行采伐证交易。无论是对人工林还是天然林指标，大多数受访农户认为所在村民小组能够公平地分配指标，只有个别农户反映村里会扣留部分采伐指标，名为机动，实为人情指标。
（2）非公益林天然林采伐管制。桃源村的森林资源以天然林为主，在林业分类经营和划分公益林之前，天然林是维持农民家庭生计的一项重要资源。2001年开始，县林业部门根据国家对天然林保护的要求，对天然林采伐，特别是成片天然林的采伐严格限制。
对非公益林天然林的严格管理意味着很难获取采伐指标，没有采伐指标就不能造林，农民的收入链条断裂。在没有荒山荒地可供利用以及无法获得天然林采伐指标的情况下，多数农民每年都会选择在天然林里小面积（2～3亩）营造人工林，以满足可持续收入的要求，不少人表示这也是未来家庭养老的重要保障，私自造林实属无奈之举。同时，一再强调，即便完全放开，农民也不会将林木砍光，理由是，林木和农产品一样，没有成熟不会砍伐。以毛竹为例，虽然没有指标限制，农民也会保养，不会乱砍，而且毛竹采伐指标取消后管理比以前更好的事实进一步证明了这一点。
对于林业主管部门将采伐天然次生林以营造人工林的行为界定为毁林造林，农民并不认同，理由是：天然次生林不是禁伐的公益林，而且老百姓熟悉山地状况，知道生态环境保护的重要性，在选择采伐地块和造林方式时，会遵循森林可持续经营的要求，只对那些没有用途的灌木林进行采伐造林。此外，虽然政策表明可以进行天然林低产低效林改造，但标准过高，如果按5公分以上计算蓄积，那么多数天然林都被排除在低产低效林之外，从而无法造林，也直接影响到农村经济发展和农户收入的持续增长。
可见，无论是造林还是低产林改造，没有采伐计划是无法实现的，非公益林天然林采伐管制成为当前农民最关心的问题。农民普遍认为，天然林管制的最终目标是增加森林蓄积量，因此，应该适度放松对一般天然林的经营性采伐和管理，降低低产林的标准，增加天然林采伐指标，改造低产低效林，将天然林中的灌丛和低产林改造成人工林，种植杉木、竹子，同时，恢复国家的造林补贴，适度对人工造林以补助。
（3）限额采伐管理对森林抚育的影响。以可持续经营的要求来看，抚育间伐应遵循砍小留大、砍弯留直、砍劣留优、砍密留疏等原则。但是因为限额采伐管理，如果农民预计以后的主伐指标可能偏紧时，就会选择在林龄15年后加大间伐频次和强度，违背林业生产规律。而提及林业部门可以放松抚育间伐指标和主伐时限管理时，大多数农民表示会按可持续经营的要求开展林业生产。
（三）林业经营大户和木材加工企业业主的态度与认知
林业经营大户同样对天然林经营问题非常关注：天然林管制与黄山这一特殊的风景区有关，林业部门较谨慎，怕承担责任。但即便天然林要保护，也应该允许改造，提高森林产出效率；如果现在不给天然林造林指标，20年后可能就无林木可采。而一旦放开，又怕对老百姓控制不住，所以现任领导至少在任职期间会全部收紧。在目前的政策环境下，与农户相比，林场处于弱势，农民可以通过“打洞”的方式小规模造林，而林场规模大则不行，因而，希望能对目的树种不明确的天然林，通过引进项目进行残次林分改造。
除此之外，林业经营大户和木材加工企业业主从自身生产要求出发，对限额采伐管理也提出了相应的看法，集中体现在：
第一，人工林26年以后方可皆伐，主伐方式选择择伐。采伐指标直接到林业站申请，比较方便，只要合理，基本可以批下来。但在主伐时，林业部门要求的是块状小面积皆伐，以防止水土流失，同时，面积不能超过75亩。但实际情况是，采伐一座山至少有150亩，如果按照75亩的控制标准，必须分两次才能采完，由此导致的结果是原本只需架一次索道，现在却需要分别架两次索道，大幅度增加了木材集材成本。除此之外，如果实施75亩的块状小面积采伐，那么第二次采伐必须等第一次的采伐迹地更新成林后，才能在其相邻地块进行，这又常常伤及幼树，带来损失。因而，建议采取水平状采伐，取消75亩的面积限制要求，同时，采伐指标和采伐方式应由林权人决定，林业站做好监管工作。
第二，规划院做主伐作业设计不及时，人手少，设计时间拖延，影响木材下山，业主花费大。为此，应加大设计力度，及早做出设计书，及时发放采伐证。此外，应发动林业站力量，督促农户在6、7月份将林木砍倒，2至3个月可减少水分50%，树木“抽干”后，可节约下山费用50元左右，工厂也可大大减少干燥成本。
第三，由于采伐计划安排的限制，林场的采伐作业流程通常是12月份申请采伐，待第二年的3、4月份申请批准后，于5、6月份进行采伐作业设计，之后在7、8月份采伐林木，并于12月份将木材运下山。在这样的流程安排下，大量木材集中上市，导致木材验收时间很难安排，即便是林业站2人、工厂3人联合检尺，一天的检尺量最多40～60m3，因此，只能增加检尺天数，导致检尺费用过大（主要是吃饭等花费）。
第四，应加大对造林、采伐管理的力度。目前的抚育采伐在林业站设计，主伐在设计院，人员素质差异大，政策掌握也不相同。另外，需要对采伐证内容进行适当调整，现行的采伐证明确了树种、地块，而检尺要根据采伐证，如果与实际山场不符，检察院会找麻烦，所以，规定执行太死，应该进行总量控制，在设计范围内不细分树种。
三、结论与政策建议
（1）限额采伐制度的实施涉及众多的利益相关者，他们均对该制度的作用和影响给予了高度关注，在肯定其积极作用的同时，也指出了制度实施中存在的突出问题，同时这些利益相关者的决策选择和博弈结果也决定了限额采伐制度的实施效率。 （2）与公益林相比，非公益性天然林同样承担生态保护的任务，却没有任何补贴。对桃源村农民来说，人工林面积小，需要采伐天然林，培育后备资源以维持生计。但现实中，天然林更新难以达到国家低产低效林改造标准而无法开展采伐和造林活动；即便达到低产低效林改造标准，也往往因单户造林面积达不到政策规定的基准面积要求，或实现规模低限的联户经营因信任缺失和协调难度大等原因而无法获得造林指标。因此，商品性天然林名日商品林，但实行着严格的准公益林政策，严重影响了林区农户的现实和未来收益。近年来，桃源村以天然林资源消耗为代价的茶叶、香菇、灵芝生产规模的扩大，以“打洞造林”为特征的农户行为就是天然林采伐政策限制下农户寻求替代生计的尝试，也是对政策的积极应对，而这些行为对天然林和林业发展的影响需要认真审视。
（3）2000年开始，南方集体林区放开木材经营，林业部门一家收购木材的政策取消，与此同时，林业税费改革拉开了帷幕，与之相伴的是森林资源的比较优势和获利能力大大提高，农民希望凭借森林资源提高家庭收入的意愿日益强烈。但天然林禁伐使得桃源村许多低质次生林无法改造，在以天然林为主的资源结构以及无法培育后备资源的情况下，木材放开经营及林业税费减免的政策优惠成为空中楼阁。各个层面的访谈结果均显示，目前桃源村森林管理政策和制度调整中面临的最棘手问题就是如何化解经济效益与生态效益的矛盾，未来的改革应着重于放松天然林采伐管制，取消采伐管理中对树种的具体界定，这些既是基层林业管理部门和农民对政策的共同期许，也是他们表达最强烈的诉求。而对于上级林业管理部门来说，有必要根据各地实际情况和农户资源占有量的差异来调整政策并适度增加政策弹性。
（4）无论是村级座谈会还是个别农户访谈，受访者均对限额采伐制度给予了充分理解，认为限额采伐管理仍有存在的必要性，并对完全取消限制可能致使部分农户对森林资源过度利用表示认同。但是目前的限额采伐管理方式需要改变，在放松管制的前提下，尽快从额度制过渡到核准制。第一，取消编限环节，省级不下达采伐限额，由各县（市）林业部门对本区域的森林蓄积和林相等情况进行源头调查，并依据森林资源状况和可持续经营原则编制本县（市）5～10年的采伐计划；第二，林权人可以根据其森林资源状况，并基于对市场和政策的预测，随时向林业行政主管部门提出采伐申请，林业部门现场勘查核实后，结合本地采伐计划向林权人发放采伐指标及办理林木采伐许可证。
（5）实地访谈中，能够明显感到农民对山林资源价值有极高的认可（养老、可持续收入的来源），作为理性的经济人，农户懂得山林如何永续利用。因此，政策的制订目标不应只是为了便于管理而“因噎废食”，而应着眼于林业生产效率的提高和农民收入的增加。只要真正还权于民，当地村民一定会寻找出适合自己的经济发展与林业生产的最佳模式。
（责任编辑 朱凯）