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[摘 要] 清潔能源合作是东北亚气候变化治理的重要组成部分，但在东北亚气候变化治理中清洁能源合作存在障碍。推动东北亚气候变化治理的法律路径包括：通过多边协议框架架构相关法律原则和规则；合作初期应以政府主导为主；各国通过完善相关国内法和行业规则明晰整体规划；允许特定范围内的技术强制许可，等等。
[关键词] 东北亚区域；气候变化治理；法律路径
[中图分类号] D9969 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007（2019）01 -0104 -07
[收稿日期] 2018-01-06
[基金项目] 国家社科基金一般项目《法治建设指标体系的权利指数研究》，项目编号：14BFX030。
[作者简介] 1.于午丁，男，东北师范大学政法学院博士研究生，吉林省经济管理干部学院政策法规处处长，研究方向为法理学、法政治学；2.尹奎杰，男，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，研究方向为法理学、法政治学；（长春 130012）3.李若曦，女，博士，深圳市前海创新研究院副研究员，研究方向为国际经济法。（深圳 518000）
2017年6月1日，美国总统特朗普在白宫宣布美国将退出应对全球气候变化的《巴黎协定》，使气候变化问题再次成为全球瞩目的焦点。2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上做的题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中指出，中国在引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引导者的基础上，应加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。可见，应对气候变化、发展清洁能源是国际社会面临的“人类共同关切事项”“人类共同关注事项” （the common concern of humankind）是由《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》创设的概念，是指在应对气候变化以及生物多样性问题上人类负有共同关注的义务。人类共同关注事项以人类共同利益为基础，以尊重各国主权为前提，以共同但有区别责任为核心。。事实上，自上世纪后半叶开始，联合国框架下的全球气候变化治理一直在积极探索人类共同的应对之策。与此相应，区域气候变化治理稳步推进的步伐也未曾停歇。东北亚作为世界上最具发展活力且面临严峻气候变化问题的地区，已将气候变化治理作为该区域治理最重要的组成部分。
目前，东北亚区域内位居世界三大经济体的中国、日本，温室气体排放总量在全球范围内分别排在第二位和第三位；而作为发达国家的韩国，其温室气体排放量也在逐年增加。针对东北亚国家能源结构中煤炭、石油占主要比重，燃烧产生的温室气体排放量极大的现状，调整国家能源结构、大力发展清洁能源以及应用新技术来提高能源效率被国际社会认为是解决气候变化问题的有效途径。因此，深入了解清洁能源的属性及东北亚气候变化治理所面临的困境，积极寻找有效的合作模式和治理之道，提出解决的法律路径，对于东北亚气候变化治理、东北亚区域治理及全球气候变化治理都有着极为重要的意义。
一、清洁能源合作是东北亚气候变化治理的重要组成部分 气候变化问题第一次成为整个国际社会关注的焦点，始于1979年在瑞士日内瓦召开的第一次世界气候大会，其中，大气中的二氧化碳浓度增加会导致气候变暖成为了人类意识到的首个全球气候问题。随后，1988年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立；1992年《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）问世；1997年《京都议定书》增强了UNFCCC的约束力；2016年《巴黎协定》持续发力，经过国际社会三十年的共同努力，应对全球气候变化治理机制不断完善。其中针对环境问题所采取的推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等措施均为治理机制中的重要组成部分。
推动清洁能源的发展仅凭一国之力是无法完成的，其核心仍在于国家间的合作。国际清洁能源的合作领域集中在技术合作与转让、资金支持两个主要方面。此外，国家间有关清洁能源领域的资金支持是建立在承认发达国家和发展中国家差异的国际法体系内以及成熟而有序的国际资本运作模式基础上的。所以，清洁能源领域国际合作的基础在于有规范合作的国际法框架、可操作的合作模式、稳定的合作环境。
（一）UNFCCC为东北亚清洁能源合作提供国际法基础
东北亚区域内的中国、日本、韩国、俄罗斯均为《联合国气候变化框架公约》的缔约国。1997年UNFCCC缔约国间签署了《京都议定书》。在确定减排的总体目标后，提供了三种灵活实现减排目标的机制，其中清洁发展机制（Clean Development Mechanism，以下简称CDM）即为鼓励发达国家与发展中国家之间发展清洁能源的具体制度，该机制规定，由发达国家向发展中国家提供资金转让和技术支持，用于提高发展中国家的能源利用效率以及发展开发清洁能源，从而量化充抵发达国家所承担的减排义务量。
2016年11月4日，《巴黎协定》（PARIS AGREEMENT）正式生效，《巴黎协定》成为在UNFCCC框架下取代《京都议定书》的第二份具有法律约束力的气候变化协定。虽然，《京都议定书》下的三种灵活机制具有效力，但《巴黎协定》标志着全球气候变化法律治理从严格区分“发达国家”与“发展中国家”的减排标准过渡到相对灵活的“自主贡献”的减排原则。即不通过公约强行区分发达国家与发展中国家的减排差异，而是签署国依据“各自能力”自主承诺减排目标。但需要强调的是，《巴黎协定》仍然建立在UNFCCC规定的“共同但有区别责任原则”的基础上，发达国家和发展中国家的划分依旧体现在资金和技术援助方面。共同但有区别的责任要求在解决气候变化问题上，发达国家负有向发展中国家转让技术和提供资金援助的义务，以支付发展中国家在改善“人类共同关切事项”上所负担的增支成本（Incremental Costs）。在东北亚区域内，中、日、韩三国对《巴黎协定》均持积极的态度，俄罗斯则持观望态度。但是，这四个国家都是UNFCCC的缔约国，都应履行公约框架下的国际法义务。所以，UNFCCC框架下的协议是东北亚清洁能源区域合作所要遵循的国际法基础。 （二）在東北亚区域局势紧张的背景下，清洁能源合作并不直接影响国家安全，使其具有合作空间
清洁能源合作与传统化石商品能源（例如石油和煤炭、天然气天然气作为清洁能源，针对其进行的国家间合作属于能源商品贸易合作，须在此处加以区分。本文所讨论的清洁能源合作，可以分为能源商品贸易合作和能源开发资金、技术合作两方面。天然气能源既属于传统化石商品能源，又属于清洁能源。清洁能源的定义是按照能源消耗后是否对环境造成污染的标准划分的，与其相对的概念为“污染型能源”。世界能源委员会推荐的能源类型分为固体燃料、液体燃料、气体燃料、水能、电能、太阳能、生物质能、风能、核能、海洋能和地热能。其中，前三个类型统称化石燃料或化石能源，其他为非化石能源。一般情况下，化石能源是可以作为国际贸易商品进入能源市场的。等）合作有所区别，传统商品能源的国际合作具有“影响国家安全”属性，而清洁能源领域内的合作，尤其是新型清洁能源开发的资金和技术合作受国家安全顾虑因素影响较少，具有相对稳定的合作空间。以往在涉及到石油、煤炭、天然气等直接关系到各国经济发展命脉的石化商品能源合作时，相关国总是伴随着高度敏感的国家安全因素，这也就决定着传统能源的国际合作建立在全球政治版图划分的基础上。因此，有关传统能源战略性部署是国家间政治博弈、权力制约的重要手段，是国家能源安全乃至国家安全的重要考量。当今世界，只有欧盟能够达成非常紧密，甚至是一体化的能源合作体制。
清洁能源中除天然气属于传统化石能源外，其他新型清洁能源在各国能源消费结构中并未达到能够影响国家安全的层次。2016年，中国除天然气外的清洁能源此处所统计能源类型包括：核能、水能、可再生能源。消费总量占国家能源消费总量的比例约为146%，日本约为92%，韩国约为145%，俄罗斯约为129%。数据计算依据2017版《BP世界能源统计年鉴》报告中分燃料消费量统计表而得出。另外，东北亚区域内的各国政府都将发展清洁能源作为国家战略发展目标，增加对清洁能源开发的投入，积极参与国际、区域合作等。例如，俄罗斯已经确定了国家目标，即到2020年温室气体排放量不超过1990年的70%，提高在经济等方面的能源效率，发展可再生能源和非化石能源，发展实现有关税收和财务政策，以便减少温室气体排放。日本政府也加大了对清洁能源技术开发的资金投入。韩国将投资366亿美元用于可再生能源领域，并改善法制环境，运用政策扶持清洁能源的发展。
（三）东北亚区域各国在清洁能源市场供需空间和技术研发方面互补性强
在清洁能源市场供需方面，东北亚区域内中日韩三国都是清洁能源巨大的需求市场，俄罗斯则为已探明储量中全球排名第二的天然气储量国，这也就意味着在市场供需方面，东北亚区域存在着巨大的合作空间。
表1 2015年、2016年东北亚地区国家清洁能源消费量与产量此表格数据来自2017版《BP世界能源统计年鉴》报告，https：//www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/Publications/StatsReview2017/2017%E7%89%88%E3%80%8ABP%E4%B8%96%E7%95%8C%E8%83%BD%E6%BA%90%E7%BB%9F%E8%AE%A1%E5%B9%B4%E9%89%B4%E3%80%8B%E6%8A%A5%E5%91%8A%20%E4%B8%AD%E6%96%87%E7%89%88.pdf.天然气的计算单位为十万亿立方米；核能、水电、可再生能源的计算单位为百万吨油当量。以可再生资源发电总量为基准，包括风能、地热、太阳能、生物质能和垃圾发电。跨国电力供应不被计算在内。按投入能源热当量进行转换，且假设现代热电站的能量转换率为38%，2016年，中国已经超越美国，成为世界最大的可再生能源消费国，消费量增长33.4%，在全球可再生能源的消费量份额由2%提升至20.5%。
根据以上数据，我们可以得出这样的结论：国家间针对能源本身的直接贸易只涉及到化石商品能源，清洁能源领域即为天然气。而针对水电、核能以及可再生能源等清洁能源，国家间的直接贸易仅为少量的转化电能的合作，更多的合作建立在此种能源开发利用技术之上。在天然气能源合作领域，中国自身的天然气产量无法完全支持全国的消费量，必须进口天然气；而日本和韩国由于本身的地理条件，自身几乎没有天然气的出产，完全要依靠进口，此三方构成了庞大的天然气需方市场。相比之下，俄罗斯丰富的天然气资源在满足本国稳定消费的同时，又大量出口，是其国际贸易的重要组成部分。
东北亚地区各国能源结构和清洁能源的利用和发展趋势，决定了地区目标具有一致性，并且在能源技术的掌握上具有互补性。总的来说，日本和韩国在清洁能源技术占有和研发能力领先于其他亚洲国家；中国和俄罗斯作为亚洲乃至世界最为重要的经济体，清洁能源的市场规模相当庞大。所以，东北亚区域清洁能源合作具备市场基础。
二、东北亚区域气候变化治理中清洁能源合作存在的障碍 （一）区域合作方式尚未建立强有力的约束机制
东北亚区域气候治理虽然经历了二十多年的发展，但整体水平仍不高，主要表现为基本治理框架尚未确立、制度化水平低、操作实施性不强。东北亚各国没有具有强制法律约束力的多边清洁能源合作条约，特别是宣言性的方针以及在非核心的环境治理等方面的机制。
由上表可知，东北亚区域内有关气候变化的合作在主体上呈碎片化的特点，多数都为双边合作，没有统一、完整的合作机制。此外，在合作方式上体现为“声明”“规划”“计划”的合作占大多数，缺少具体的执行机制安排以及具有国际法约束力的条文。
此外，东北亚区域各国利用CDM进行的清洁能源减排项目也存在较大的局限性。截止到2015年9月15日，在中国与日本的CDM合作中，有关新能源和节能技术的项目有142个，其中90%以上是水电项目，还涉及少数的风力发电、生物质能发电、垃圾填埋气发电等其他项目。数据收集于中国清洁发展机制网，http：//cdm.ccchina.gov.cn/list.aspx？clmId=17.显而易见，东北亚的环境合作仍处于初步合作阶段或浅层合作阶段，尚未形成系统的决策和实施机制，且各国参与合作的程度也不同。合作的内容主要是召开区域性会议，形成一些共识，在某些合作机制下还进行了一些分散的合作项目。 （二）国家层面治理主体的关系不稳定
中国、日本、韩国和俄罗斯在国际环境保护方面呈现出一种“同而不和”的状态。所谓“同”是指在区域内大力发展清洁能源，改善区域生态和气候的环境发展利益和目标相同。这也是环境保护宗旨渗透到能源领域的基础。而“不和”主要体现在政治关系方面。虽然，清洁能源不像石油和煤炭等传统能源那样具有“高政治”特征，但仍然是各国在区域内争夺环境政治主导权的重要方面。例如，就日本而言，在东北亚地区开展积极的环境政治外交，有利于增加在环保市场上的竞争力，维护本国的生态安全，同时也能够改变日本的国际形象，争取更多政治话语权。但这种具有政治色彩的意图很容易触动在二战后遗留问题最多的东北亚地区国家和人民的抵触神经。此外，韩国在“萨德”问题上的态度，也直接影响到中国市场。
东北亚地区敏感的地缘政治环境，也为深化彼此间的合作埋下了巨大的、不定时的隐患。台湾问题、领土争端以及海洋权益纠纷，甚至是朝鲜半岛问题都错综复杂地交织在东北亚区域内。这也是现阶段东北亚清洁能源合作仍停留在初级阶段的原因之一。缺乏区域法律制度层面上的合作及约束机制；欠缺稳定而有力的资金支持；不能有效地、大范围地展开清洁能源的技术合作研发的转让，这些具体的合作缺位都可窥见东北亚区域内复杂的政治关系所带来的消极影响。
（三）区域合作动力受经济利益影响
现有的世界贸易规则不足以推动国家间清洁能源的技术转让。目前，在世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）的框架下，清洁能源区域合作始终绕不开的阻碍便是环境保护与贸易的冲突，具体表现为技术持有方在清洁能源技术合作中，以经济收益和维护自身竞争主导地位为优先考量事项，将技术支援发展中国家改善环境、发展可持续经济的义务和目标置于次要地位。这也直接影响到《京都议定书》确定的清洁发展机制发挥其应有的作用，表现在清洁能源的技术转让比重远低于单纯的资金转让和支持。其深层的贸易规则原因在于：首先，目前的清洁能源技术一般由企业掌握，是私人财产，为了追求市场技术优势和利益最大化，企业不会向外转让自身的优势技术。其次，在国家层面上，独占清洁能源开发技术是发達国家在区域内乃至全球范围内保持技术优势和政治话语权的重要保证。因此，发达国家政府会以不轻易触动私人财产为由，在履行UNFCCC框架下的技术转让义务时，避开先进的清洁能源技术，进而利用这一机制获取更多发展中国家的能源市场份额。这也就不难解释在世界范围内审批的CDM项目中存在着技术含量低的项目大行其道的现象，[1]（19～23）这种实际情况使得UNFCCC设置CDM制度的初衷未能得到贯彻。
针对这一现状，目前的国际法体系无法运用强制许可制度来解决此问题。作为TRIPS协议的补充，《多哈宣言》将医药和公众健康技术纳入了强制许可的范围，但是，TRIPS并没有明确规定清洁能源专利技术，甚至是低碳技术的强制许可事宜。发达国家与发展中国家对能否对低碳专利技术实施强制许可仍存在巨大分歧。发达国家认为，低碳技术相关产业与医药产业不同，并不直接涉及到公共利益，所以不能适用强制许可。另外，发达国家认为，清洁能源专利技术是私人财产，政府无权强制其将私人财产转让给发展中国家。但是，国家在专利权的推广上，可以限制专利权人许可与否的决定权，也就是在强制许可的前提下，国家推广属于对专利权的限制。[2]（474）
三、推动东北亚清洁能源区域合作的法律路径 深化东北亚地区清洁能源合作是循序渐进的过程。根据《巴黎协定》的相关规定和制度部署，区域内各国在可预见的时期内，可以有效进行的法律障碍移除主要包括区域合作目标和原则的确立；合作初期坚持政府大力扶持清洁能源产业的路径；逐步完善各国国内能源法律体系以及就严重涉及公共利益的清洁能源技术允许强制许可等四种具体操作的路径。
（一）力图通过多边协议架构相关区域法律原则和规则
解决东北亚地区严重的区域性环境问题是加强清洁能源合作的动力，改善区域环境和减缓全球气候变化则是区域合作的最终目标。另外，维护地区的能源安全、促进经济新增长点和增加就业机会都应被视为东北亚清洁能源区域合作的共同目标。
目前的东北亚区域协定的分散性体现在中日韩、中韩、中俄等双边或多边协定上，这些协议绝大多数为原则性协议。从各个协议规定的目标和原则可见，东北亚区域各国之间的清洁能源合作发展目标趋近一致。但是，东北亚地区不同于欧盟、北美和东盟等地区，没有一个有力的区域合作框架平台来进行全方位的多边协议谈判。即便如此，也可以在现有合作的基础上逐步使部分国家间的多边协议碎片化，并将UNFCCC以及《巴黎协定》中规定的资金支持、技术合作开发、信息交换机制等具体规则纳入其中。例如，日本作为发达国家对于发展中国家的资金支持和技术合作义务，可以根据协商固定在东北亚区域发展中国家支持比例上。东北亚地区拥有两大能源消费大国、一个温室气体排放不断增加的发达经济体和一个能源供应国。如此复杂的国际能源格局在一个区域内并存，意味着这一地区紧密而有效的合作，将会为全球环境气候的改善做出重大贡献。同时，也是从根本上改善地区环境的必经之路。东北亚各国应当继续通过高层领导和社会各界的合作和交流，达成共识，并寄期望于构建区域合作法律框架条约来对合作目标加以确认。
（二）合作初期应以政府政策为主导
东北亚清洁能源区域合作要求在短时间内形成相对统一的国际法规则是不切实际的，而应首先由政府间政策互动来逐步推进区域内相关规则的趋同。目前我国在能源规则方面仍然体现出较强的政策导向性。有学者认为，这是能源法律的结构性制度错位，是从传统能源到清洁能源发展的规划、财政激励和约束，以及节能减排的指标问责；而节能市场的开拓与服务都是在政府的包办下进行的，市场只能在政府管理和监管的边际发展，这必然导致能源法律的缺失或形同虚设。[3]（5）有效的制度设计会在清洁能源发展的不同阶段给予不同的管理和推进方式。在清洁能源产业开发合作初期，东北亚各国应由政府支持开发和推广，实施必要的国内补贴和税收优惠，同时加大资金投入和交流，带动社会资本进入清洁能源市场。 清洁能源领域的资金注入和技术开发启动依靠的是各国政府前期的巨大投入和支持，而将社会资本融入清洁能源领域才是其高速可持续发展的最优路径。所以，政府前期的政策引导和平台建设至关重要。
（三）各国通过完善相关国内法和行业规则逐渐明晰区域整体规则
美国学者斯蒂格利茨认为，设计良好的法律制度可以产生有效率的、生活水平不断提高的社会，在这种法律环境中，人们可以预见到将会出现的情况和应当担负的责任，但良好的规则设计是建立在丰富的社会实践基础上的。[4]（14）
目前，我国和俄罗斯关于清洁能源发展的国内法律法规的制定尚处于启动阶段。我国于2016年新修订了《中华人民共和国节约能源法》，这一统领性法律的修订完成，意味着我国涉及清洁能源发展的其他具体法律法规可以开始启动。例如，在碳排放交易市场管理方面，扶持太阳能、风能等可再生能源开发和使用，建立碳税收、贸易供应链低碳化绿色采购标准和碳足迹信息公开等方面的制度。同时，东北亚区域内发展中国家未来面临着诸多法律规则的空白需要填补，并在不断的合作实践中形成趋同的规则体系。此外，东北亚区域各国应当建立和完善国内能源法，将资源与环境保护作为发展清洁能源的最终目标；以提高能源利用率、开发清洁的可替代能源、积极参与国际合作引进或输出清洁能源技术为途径；就清洁能源的市场准入、发展清洁能源的财政措施的合法性、能源市场竞争的程序性监管以及针对清洁能源的税收优惠安排等具体方面做出法律规定。
（四）力图允许特定范围内的技术强制许可
清洁能源的专利技术一般是一种专利人的私人财产。这就造成了即使是为了维护人类的共同利益——应对气候变化，发达国家在履行技术转让的国际法义务时，也必须在国际知识产权法律框架下推进。高额的技术使用费，使得发展中国家获得清洁能源技术的成本大幅度提高。实际上，基于共同但有区别的责任产生的发达国家向发展中国家进行技术转让的实施变得十分有限。同时，发达国家相关的行业组织又认为，对清洁能源技术进行强制许可将会威胁到知识产权制度，打击能源技术企业和机构投资清洁技术的信心，不利于清洁能源技术的研究和发展。[5]（3～4）因此，可以说知识产权制度已经成为发展中国家获取专利技术的障碍。
发展清洁能源是为了改善环境污染和气候变化，是转变以化石能源为主导的世界能源结构的根本途径。人类所生活的地球气候和环境的改善也是需要依靠清洁能源才能彻底解决的。从这层意义上说，发展清洁能源是一项没有异议的“人类共同关切的事项”，涉及到了TRIPS协议中所要求涉及的公共利益。但是TRIPS协定将清洁能源技术的转让排除在强制许可的范围之外，原因在于药品专利的限制对人类健康的威胁更为直接。虽然强制许可制度有其局限性，不能解决清洁能源发展的所有问题，尤其是技术瓶颈问题，但是解决环境污染和全球气候变化问题，必须通过国际合作的途径来完成。纵观与环境保护相关法律的产生和进步历程可见，人类都是在直接遭受严重的环境公害事件后行动起来的。环境法律应当具有预防功能，未雨绸缪，不能为了短期的经济利益牺牲宝贵的、有限的治理全球气候和环境的机会。
因此，在清洁能源合作领域，在面临重大能源危机和产生能源灾害或重要节约能源技术出现时，应当允许强制许可的使用，在区域性相关的多边或双边条约中加以规定。另外，在合作研发清洁能源技术方面，东北亚各国可以设立专项基金以鼓励和支持区域内各国进行技术合作研发。综合利用日本的电能、太阳能、碳捕获和碳封存技术，中国的水利发电和太阳能发电技术，韩国的风力发展和生物质能技术的优势，解决严重而复杂的东北亚环境污染问题。
四、结语
东北亚清洁能源区域合作是区域内应对气候變化的必要路径，符合区域环境治理的迫切需要。目前在区域内已有多个双边和多边气候合作协议，应当依据《巴黎协定》规定的原则和路径，在各方政府积极合作和交流的基础上，继续加强政府间对话和沟通的方式，鼓励和引导区域内市场主体积极参与到清洁能源的投资中。同时，各国应加强和完善国内法律法规，逐步形成较为趋同的区域法律治理模式和规则，由下至上地推动东北亚清洁能源区域整体协议的合作进程。
参考文献：
[1]郑爽：《国际CDM现状分析》，《中国能源》，2005年第6期。
[2]吴汉东：《知识产权基本问题研究》，北京：中国人民大学出版社，2005年。
[3]肖国兴：《〈能源法〉制度设计的困惑与出路》，《法学》，2012年第8期。
[4][美]约瑟夫·斯蒂格利茨：《经济学》（上册），张军等译，北京：中国人民大学出版社，2003年。
[5]Lawrence A. Kogan. Climate Change： Technology Transfer or Compulsory Licenses.Washington DC： The American National Standards Institute（ANSI） Monthly Caucus Luncheon， January 15， 2010.
[责任编辑 豁 然]
[关键词] 东北亚区域；气候变化治理；法律路径
[中图分类号] D9969 [文献标识码] A [文章编号] 1002-2007（2019）01 -0104 -07
[收稿日期] 2018-01-06
[基金项目] 国家社科基金一般项目《法治建设指标体系的权利指数研究》，项目编号：14BFX030。
[作者简介] 1.于午丁，男，东北师范大学政法学院博士研究生，吉林省经济管理干部学院政策法规处处长，研究方向为法理学、法政治学；2.尹奎杰，男，东北师范大学政法学院教授，博士生导师，研究方向为法理学、法政治学；（长春 130012）3.李若曦，女，博士，深圳市前海创新研究院副研究员，研究方向为国际经济法。（深圳 518000）
2017年6月1日，美国总统特朗普在白宫宣布美国将退出应对全球气候变化的《巴黎协定》，使气候变化问题再次成为全球瞩目的焦点。2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上做的题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中指出，中国在引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引导者的基础上，应加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。可见，应对气候变化、发展清洁能源是国际社会面临的“人类共同关切事项”“人类共同关注事项” （the common concern of humankind）是由《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》创设的概念，是指在应对气候变化以及生物多样性问题上人类负有共同关注的义务。人类共同关注事项以人类共同利益为基础，以尊重各国主权为前提，以共同但有区别责任为核心。。事实上，自上世纪后半叶开始，联合国框架下的全球气候变化治理一直在积极探索人类共同的应对之策。与此相应，区域气候变化治理稳步推进的步伐也未曾停歇。东北亚作为世界上最具发展活力且面临严峻气候变化问题的地区，已将气候变化治理作为该区域治理最重要的组成部分。
目前，东北亚区域内位居世界三大经济体的中国、日本，温室气体排放总量在全球范围内分别排在第二位和第三位；而作为发达国家的韩国，其温室气体排放量也在逐年增加。针对东北亚国家能源结构中煤炭、石油占主要比重，燃烧产生的温室气体排放量极大的现状，调整国家能源结构、大力发展清洁能源以及应用新技术来提高能源效率被国际社会认为是解决气候变化问题的有效途径。因此，深入了解清洁能源的属性及东北亚气候变化治理所面临的困境，积极寻找有效的合作模式和治理之道，提出解决的法律路径，对于东北亚气候变化治理、东北亚区域治理及全球气候变化治理都有着极为重要的意义。
一、清洁能源合作是东北亚气候变化治理的重要组成部分 气候变化问题第一次成为整个国际社会关注的焦点，始于1979年在瑞士日内瓦召开的第一次世界气候大会，其中，大气中的二氧化碳浓度增加会导致气候变暖成为了人类意识到的首个全球气候问题。随后，1988年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立；1992年《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）问世；1997年《京都议定书》增强了UNFCCC的约束力；2016年《巴黎协定》持续发力，经过国际社会三十年的共同努力，应对全球气候变化治理机制不断完善。其中针对环境问题所采取的推进清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧型城市建设等措施均为治理机制中的重要组成部分。
推动清洁能源的发展仅凭一国之力是无法完成的，其核心仍在于国家间的合作。国际清洁能源的合作领域集中在技术合作与转让、资金支持两个主要方面。此外，国家间有关清洁能源领域的资金支持是建立在承认发达国家和发展中国家差异的国际法体系内以及成熟而有序的国际资本运作模式基础上的。所以，清洁能源领域国际合作的基础在于有规范合作的国际法框架、可操作的合作模式、稳定的合作环境。
（一）UNFCCC为东北亚清洁能源合作提供国际法基础
东北亚区域内的中国、日本、韩国、俄罗斯均为《联合国气候变化框架公约》的缔约国。1997年UNFCCC缔约国间签署了《京都议定书》。在确定减排的总体目标后，提供了三种灵活实现减排目标的机制，其中清洁发展机制（Clean Development Mechanism，以下简称CDM）即为鼓励发达国家与发展中国家之间发展清洁能源的具体制度，该机制规定，由发达国家向发展中国家提供资金转让和技术支持，用于提高发展中国家的能源利用效率以及发展开发清洁能源，从而量化充抵发达国家所承担的减排义务量。
2016年11月4日，《巴黎协定》（PARIS AGREEMENT）正式生效，《巴黎协定》成为在UNFCCC框架下取代《京都议定书》的第二份具有法律约束力的气候变化协定。虽然，《京都议定书》下的三种灵活机制具有效力，但《巴黎协定》标志着全球气候变化法律治理从严格区分“发达国家”与“发展中国家”的减排标准过渡到相对灵活的“自主贡献”的减排原则。即不通过公约强行区分发达国家与发展中国家的减排差异，而是签署国依据“各自能力”自主承诺减排目标。但需要强调的是，《巴黎协定》仍然建立在UNFCCC规定的“共同但有区别责任原则”的基础上，发达国家和发展中国家的划分依旧体现在资金和技术援助方面。共同但有区别的责任要求在解决气候变化问题上，发达国家负有向发展中国家转让技术和提供资金援助的义务，以支付发展中国家在改善“人类共同关切事项”上所负担的增支成本（Incremental Costs）。在东北亚区域内，中、日、韩三国对《巴黎协定》均持积极的态度，俄罗斯则持观望态度。但是，这四个国家都是UNFCCC的缔约国，都应履行公约框架下的国际法义务。所以，UNFCCC框架下的协议是东北亚清洁能源区域合作所要遵循的国际法基础。 （二）在東北亚区域局势紧张的背景下，清洁能源合作并不直接影响国家安全，使其具有合作空间
清洁能源合作与传统化石商品能源（例如石油和煤炭、天然气天然气作为清洁能源，针对其进行的国家间合作属于能源商品贸易合作，须在此处加以区分。本文所讨论的清洁能源合作，可以分为能源商品贸易合作和能源开发资金、技术合作两方面。天然气能源既属于传统化石商品能源，又属于清洁能源。清洁能源的定义是按照能源消耗后是否对环境造成污染的标准划分的，与其相对的概念为“污染型能源”。世界能源委员会推荐的能源类型分为固体燃料、液体燃料、气体燃料、水能、电能、太阳能、生物质能、风能、核能、海洋能和地热能。其中，前三个类型统称化石燃料或化石能源，其他为非化石能源。一般情况下，化石能源是可以作为国际贸易商品进入能源市场的。等）合作有所区别，传统商品能源的国际合作具有“影响国家安全”属性，而清洁能源领域内的合作，尤其是新型清洁能源开发的资金和技术合作受国家安全顾虑因素影响较少，具有相对稳定的合作空间。以往在涉及到石油、煤炭、天然气等直接关系到各国经济发展命脉的石化商品能源合作时，相关国总是伴随着高度敏感的国家安全因素，这也就决定着传统能源的国际合作建立在全球政治版图划分的基础上。因此，有关传统能源战略性部署是国家间政治博弈、权力制约的重要手段，是国家能源安全乃至国家安全的重要考量。当今世界，只有欧盟能够达成非常紧密，甚至是一体化的能源合作体制。
清洁能源中除天然气属于传统化石能源外，其他新型清洁能源在各国能源消费结构中并未达到能够影响国家安全的层次。2016年，中国除天然气外的清洁能源此处所统计能源类型包括：核能、水能、可再生能源。消费总量占国家能源消费总量的比例约为146%，日本约为92%，韩国约为145%，俄罗斯约为129%。数据计算依据2017版《BP世界能源统计年鉴》报告中分燃料消费量统计表而得出。另外，东北亚区域内的各国政府都将发展清洁能源作为国家战略发展目标，增加对清洁能源开发的投入，积极参与国际、区域合作等。例如，俄罗斯已经确定了国家目标，即到2020年温室气体排放量不超过1990年的70%，提高在经济等方面的能源效率，发展可再生能源和非化石能源，发展实现有关税收和财务政策，以便减少温室气体排放。日本政府也加大了对清洁能源技术开发的资金投入。韩国将投资366亿美元用于可再生能源领域，并改善法制环境，运用政策扶持清洁能源的发展。
（三）东北亚区域各国在清洁能源市场供需空间和技术研发方面互补性强
在清洁能源市场供需方面，东北亚区域内中日韩三国都是清洁能源巨大的需求市场，俄罗斯则为已探明储量中全球排名第二的天然气储量国，这也就意味着在市场供需方面，东北亚区域存在着巨大的合作空间。
表1 2015年、2016年东北亚地区国家清洁能源消费量与产量此表格数据来自2017版《BP世界能源统计年鉴》报告，https：//www.bp.com/content/dam/bp-country/zh_cn/Publications/StatsReview2017/2017%E7%89%88%E3%80%8ABP%E4%B8%96%E7%95%8C%E8%83%BD%E6%BA%90%E7%BB%9F%E8%AE%A1%E5%B9%B4%E9%89%B4%E3%80%8B%E6%8A%A5%E5%91%8A%20%E4%B8%AD%E6%96%87%E7%89%88.pdf.天然气的计算单位为十万亿立方米；核能、水电、可再生能源的计算单位为百万吨油当量。以可再生资源发电总量为基准，包括风能、地热、太阳能、生物质能和垃圾发电。跨国电力供应不被计算在内。按投入能源热当量进行转换，且假设现代热电站的能量转换率为38%，2016年，中国已经超越美国，成为世界最大的可再生能源消费国，消费量增长33.4%，在全球可再生能源的消费量份额由2%提升至20.5%。
根据以上数据，我们可以得出这样的结论：国家间针对能源本身的直接贸易只涉及到化石商品能源，清洁能源领域即为天然气。而针对水电、核能以及可再生能源等清洁能源，国家间的直接贸易仅为少量的转化电能的合作，更多的合作建立在此种能源开发利用技术之上。在天然气能源合作领域，中国自身的天然气产量无法完全支持全国的消费量，必须进口天然气；而日本和韩国由于本身的地理条件，自身几乎没有天然气的出产，完全要依靠进口，此三方构成了庞大的天然气需方市场。相比之下，俄罗斯丰富的天然气资源在满足本国稳定消费的同时，又大量出口，是其国际贸易的重要组成部分。
东北亚地区各国能源结构和清洁能源的利用和发展趋势，决定了地区目标具有一致性，并且在能源技术的掌握上具有互补性。总的来说，日本和韩国在清洁能源技术占有和研发能力领先于其他亚洲国家；中国和俄罗斯作为亚洲乃至世界最为重要的经济体，清洁能源的市场规模相当庞大。所以，东北亚区域清洁能源合作具备市场基础。
二、东北亚区域气候变化治理中清洁能源合作存在的障碍 （一）区域合作方式尚未建立强有力的约束机制
东北亚区域气候治理虽然经历了二十多年的发展，但整体水平仍不高，主要表现为基本治理框架尚未确立、制度化水平低、操作实施性不强。东北亚各国没有具有强制法律约束力的多边清洁能源合作条约，特别是宣言性的方针以及在非核心的环境治理等方面的机制。
由上表可知，东北亚区域内有关气候变化的合作在主体上呈碎片化的特点，多数都为双边合作，没有统一、完整的合作机制。此外，在合作方式上体现为“声明”“规划”“计划”的合作占大多数，缺少具体的执行机制安排以及具有国际法约束力的条文。
此外，东北亚区域各国利用CDM进行的清洁能源减排项目也存在较大的局限性。截止到2015年9月15日，在中国与日本的CDM合作中，有关新能源和节能技术的项目有142个，其中90%以上是水电项目，还涉及少数的风力发电、生物质能发电、垃圾填埋气发电等其他项目。数据收集于中国清洁发展机制网，http：//cdm.ccchina.gov.cn/list.aspx？clmId=17.显而易见，东北亚的环境合作仍处于初步合作阶段或浅层合作阶段，尚未形成系统的决策和实施机制，且各国参与合作的程度也不同。合作的内容主要是召开区域性会议，形成一些共识，在某些合作机制下还进行了一些分散的合作项目。 （二）国家层面治理主体的关系不稳定
中国、日本、韩国和俄罗斯在国际环境保护方面呈现出一种“同而不和”的状态。所谓“同”是指在区域内大力发展清洁能源，改善区域生态和气候的环境发展利益和目标相同。这也是环境保护宗旨渗透到能源领域的基础。而“不和”主要体现在政治关系方面。虽然，清洁能源不像石油和煤炭等传统能源那样具有“高政治”特征，但仍然是各国在区域内争夺环境政治主导权的重要方面。例如，就日本而言，在东北亚地区开展积极的环境政治外交，有利于增加在环保市场上的竞争力，维护本国的生态安全，同时也能够改变日本的国际形象，争取更多政治话语权。但这种具有政治色彩的意图很容易触动在二战后遗留问题最多的东北亚地区国家和人民的抵触神经。此外，韩国在“萨德”问题上的态度，也直接影响到中国市场。
东北亚地区敏感的地缘政治环境，也为深化彼此间的合作埋下了巨大的、不定时的隐患。台湾问题、领土争端以及海洋权益纠纷，甚至是朝鲜半岛问题都错综复杂地交织在东北亚区域内。这也是现阶段东北亚清洁能源合作仍停留在初级阶段的原因之一。缺乏区域法律制度层面上的合作及约束机制；欠缺稳定而有力的资金支持；不能有效地、大范围地展开清洁能源的技术合作研发的转让，这些具体的合作缺位都可窥见东北亚区域内复杂的政治关系所带来的消极影响。
（三）区域合作动力受经济利益影响
现有的世界贸易规则不足以推动国家间清洁能源的技术转让。目前，在世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）的框架下，清洁能源区域合作始终绕不开的阻碍便是环境保护与贸易的冲突，具体表现为技术持有方在清洁能源技术合作中，以经济收益和维护自身竞争主导地位为优先考量事项，将技术支援发展中国家改善环境、发展可持续经济的义务和目标置于次要地位。这也直接影响到《京都议定书》确定的清洁发展机制发挥其应有的作用，表现在清洁能源的技术转让比重远低于单纯的资金转让和支持。其深层的贸易规则原因在于：首先，目前的清洁能源技术一般由企业掌握，是私人财产，为了追求市场技术优势和利益最大化，企业不会向外转让自身的优势技术。其次，在国家层面上，独占清洁能源开发技术是发達国家在区域内乃至全球范围内保持技术优势和政治话语权的重要保证。因此，发达国家政府会以不轻易触动私人财产为由，在履行UNFCCC框架下的技术转让义务时，避开先进的清洁能源技术，进而利用这一机制获取更多发展中国家的能源市场份额。这也就不难解释在世界范围内审批的CDM项目中存在着技术含量低的项目大行其道的现象，[1]（19～23）这种实际情况使得UNFCCC设置CDM制度的初衷未能得到贯彻。
针对这一现状，目前的国际法体系无法运用强制许可制度来解决此问题。作为TRIPS协议的补充，《多哈宣言》将医药和公众健康技术纳入了强制许可的范围，但是，TRIPS并没有明确规定清洁能源专利技术，甚至是低碳技术的强制许可事宜。发达国家与发展中国家对能否对低碳专利技术实施强制许可仍存在巨大分歧。发达国家认为，低碳技术相关产业与医药产业不同，并不直接涉及到公共利益，所以不能适用强制许可。另外，发达国家认为，清洁能源专利技术是私人财产，政府无权强制其将私人财产转让给发展中国家。但是，国家在专利权的推广上，可以限制专利权人许可与否的决定权，也就是在强制许可的前提下，国家推广属于对专利权的限制。[2]（474）
三、推动东北亚清洁能源区域合作的法律路径 深化东北亚地区清洁能源合作是循序渐进的过程。根据《巴黎协定》的相关规定和制度部署，区域内各国在可预见的时期内，可以有效进行的法律障碍移除主要包括区域合作目标和原则的确立；合作初期坚持政府大力扶持清洁能源产业的路径；逐步完善各国国内能源法律体系以及就严重涉及公共利益的清洁能源技术允许强制许可等四种具体操作的路径。
（一）力图通过多边协议架构相关区域法律原则和规则
解决东北亚地区严重的区域性环境问题是加强清洁能源合作的动力，改善区域环境和减缓全球气候变化则是区域合作的最终目标。另外，维护地区的能源安全、促进经济新增长点和增加就业机会都应被视为东北亚清洁能源区域合作的共同目标。
目前的东北亚区域协定的分散性体现在中日韩、中韩、中俄等双边或多边协定上，这些协议绝大多数为原则性协议。从各个协议规定的目标和原则可见，东北亚区域各国之间的清洁能源合作发展目标趋近一致。但是，东北亚地区不同于欧盟、北美和东盟等地区，没有一个有力的区域合作框架平台来进行全方位的多边协议谈判。即便如此，也可以在现有合作的基础上逐步使部分国家间的多边协议碎片化，并将UNFCCC以及《巴黎协定》中规定的资金支持、技术合作开发、信息交换机制等具体规则纳入其中。例如，日本作为发达国家对于发展中国家的资金支持和技术合作义务，可以根据协商固定在东北亚区域发展中国家支持比例上。东北亚地区拥有两大能源消费大国、一个温室气体排放不断增加的发达经济体和一个能源供应国。如此复杂的国际能源格局在一个区域内并存，意味着这一地区紧密而有效的合作，将会为全球环境气候的改善做出重大贡献。同时，也是从根本上改善地区环境的必经之路。东北亚各国应当继续通过高层领导和社会各界的合作和交流，达成共识，并寄期望于构建区域合作法律框架条约来对合作目标加以确认。
（二）合作初期应以政府政策为主导
东北亚清洁能源区域合作要求在短时间内形成相对统一的国际法规则是不切实际的，而应首先由政府间政策互动来逐步推进区域内相关规则的趋同。目前我国在能源规则方面仍然体现出较强的政策导向性。有学者认为，这是能源法律的结构性制度错位，是从传统能源到清洁能源发展的规划、财政激励和约束，以及节能减排的指标问责；而节能市场的开拓与服务都是在政府的包办下进行的，市场只能在政府管理和监管的边际发展，这必然导致能源法律的缺失或形同虚设。[3]（5）有效的制度设计会在清洁能源发展的不同阶段给予不同的管理和推进方式。在清洁能源产业开发合作初期，东北亚各国应由政府支持开发和推广，实施必要的国内补贴和税收优惠，同时加大资金投入和交流，带动社会资本进入清洁能源市场。 清洁能源领域的资金注入和技术开发启动依靠的是各国政府前期的巨大投入和支持，而将社会资本融入清洁能源领域才是其高速可持续发展的最优路径。所以，政府前期的政策引导和平台建设至关重要。
（三）各国通过完善相关国内法和行业规则逐渐明晰区域整体规则
美国学者斯蒂格利茨认为，设计良好的法律制度可以产生有效率的、生活水平不断提高的社会，在这种法律环境中，人们可以预见到将会出现的情况和应当担负的责任，但良好的规则设计是建立在丰富的社会实践基础上的。[4]（14）
目前，我国和俄罗斯关于清洁能源发展的国内法律法规的制定尚处于启动阶段。我国于2016年新修订了《中华人民共和国节约能源法》，这一统领性法律的修订完成，意味着我国涉及清洁能源发展的其他具体法律法规可以开始启动。例如，在碳排放交易市场管理方面，扶持太阳能、风能等可再生能源开发和使用，建立碳税收、贸易供应链低碳化绿色采购标准和碳足迹信息公开等方面的制度。同时，东北亚区域内发展中国家未来面临着诸多法律规则的空白需要填补，并在不断的合作实践中形成趋同的规则体系。此外，东北亚区域各国应当建立和完善国内能源法，将资源与环境保护作为发展清洁能源的最终目标；以提高能源利用率、开发清洁的可替代能源、积极参与国际合作引进或输出清洁能源技术为途径；就清洁能源的市场准入、发展清洁能源的财政措施的合法性、能源市场竞争的程序性监管以及针对清洁能源的税收优惠安排等具体方面做出法律规定。
（四）力图允许特定范围内的技术强制许可
清洁能源的专利技术一般是一种专利人的私人财产。这就造成了即使是为了维护人类的共同利益——应对气候变化，发达国家在履行技术转让的国际法义务时，也必须在国际知识产权法律框架下推进。高额的技术使用费，使得发展中国家获得清洁能源技术的成本大幅度提高。实际上，基于共同但有区别的责任产生的发达国家向发展中国家进行技术转让的实施变得十分有限。同时，发达国家相关的行业组织又认为，对清洁能源技术进行强制许可将会威胁到知识产权制度，打击能源技术企业和机构投资清洁技术的信心，不利于清洁能源技术的研究和发展。[5]（3～4）因此，可以说知识产权制度已经成为发展中国家获取专利技术的障碍。
发展清洁能源是为了改善环境污染和气候变化，是转变以化石能源为主导的世界能源结构的根本途径。人类所生活的地球气候和环境的改善也是需要依靠清洁能源才能彻底解决的。从这层意义上说，发展清洁能源是一项没有异议的“人类共同关切的事项”，涉及到了TRIPS协议中所要求涉及的公共利益。但是TRIPS协定将清洁能源技术的转让排除在强制许可的范围之外，原因在于药品专利的限制对人类健康的威胁更为直接。虽然强制许可制度有其局限性，不能解决清洁能源发展的所有问题，尤其是技术瓶颈问题，但是解决环境污染和全球气候变化问题，必须通过国际合作的途径来完成。纵观与环境保护相关法律的产生和进步历程可见，人类都是在直接遭受严重的环境公害事件后行动起来的。环境法律应当具有预防功能，未雨绸缪，不能为了短期的经济利益牺牲宝贵的、有限的治理全球气候和环境的机会。
因此，在清洁能源合作领域，在面临重大能源危机和产生能源灾害或重要节约能源技术出现时，应当允许强制许可的使用，在区域性相关的多边或双边条约中加以规定。另外，在合作研发清洁能源技术方面，东北亚各国可以设立专项基金以鼓励和支持区域内各国进行技术合作研发。综合利用日本的电能、太阳能、碳捕获和碳封存技术，中国的水利发电和太阳能发电技术，韩国的风力发展和生物质能技术的优势，解决严重而复杂的东北亚环境污染问题。
四、结语
东北亚清洁能源区域合作是区域内应对气候變化的必要路径，符合区域环境治理的迫切需要。目前在区域内已有多个双边和多边气候合作协议，应当依据《巴黎协定》规定的原则和路径，在各方政府积极合作和交流的基础上，继续加强政府间对话和沟通的方式，鼓励和引导区域内市场主体积极参与到清洁能源的投资中。同时，各国应加强和完善国内法律法规，逐步形成较为趋同的区域法律治理模式和规则，由下至上地推动东北亚清洁能源区域整体协议的合作进程。
参考文献：
[1]郑爽：《国际CDM现状分析》，《中国能源》，2005年第6期。
[2]吴汉东：《知识产权基本问题研究》，北京：中国人民大学出版社，2005年。
[3]肖国兴：《〈能源法〉制度设计的困惑与出路》，《法学》，2012年第8期。
[4][美]约瑟夫·斯蒂格利茨：《经济学》（上册），张军等译，北京：中国人民大学出版社，2003年。
[5]Lawrence A. Kogan. Climate Change： Technology Transfer or Compulsory Licenses.Washington DC： The American National Standards Institute（ANSI） Monthly Caucus Luncheon， January 15， 2010.
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