一个拥有22万人的大型社区，却没有任何邮政普遍服务设施；
　　一封同城EMS的时效渐渐“迷失”。
　　随着中国城市化进程的加快，邮政普遍服务却日渐落伍。
　　是什么卡住了邮政普遍服务的脖子？
　　
　　在北方某大城市，寄一份同城EMS竟然需要2～3天。某中央大型国有企业一份内部期刊的发行人员向记者抱怨，他们的杂志通过邮政邮寄后经常晚到或被莫名退回。对此，不少报刊社都牢骚满腹，因为印刷品经常寄出去莫名其妙地丢失。邮局对此提供的解决办法是建议用户用挂号邮寄。一位中央机关领导向记者倾诉他们居住的小区，报刊根本没有投递到户，散放在窗台上，原因是信报箱十分狭小，放不进去。经常去邮局的人也发现，在很多城市，邮政储蓄的窗口会排起长长的队伍。
　　到底是什么原因造成城市普遍服务陷入如此境地？对此现象，近日记者调查了3座处在经济发展前沿的城市——上海、北京、天津的城市邮政普遍服务。
　　
　　压力：市场需求急增
　　
　　近些年，城市版图的加速扩张和人口急剧膨胀，这在给邮政提供巨大市场需求的同时，也需要邮政提供相应的普遍服务。邮政由此承受着巨大的压力，显得有些力不从心。
　　据记者调查，仅北京问题就非常严重。北京通州区周边72个小区1573栋新建住宅楼，已入住22万人，却没有任何邮政服务设施。位于北京南城的另一大型经济适用房小区瑞海家园，这里约有5000户居民，入住已3年，也不见邮政设施的踪影。据悉，北京的世纪城小区是北京为数不多几个大社区，里面居住着许多外国专家，由于没有邮局，这些外国专家寄取包裹必须要到几公里以外的苏州街邮局去办理，极为不便。
　　上海邮政的发展是目前中国邮政在城市化进程中面临巨大困难、承受巨大压力的一个典型。目前，上海的城市化率在全国最高，已经达到了84%以上。据了解，随着上海旧城改造速度的加快，1990～2000年，上海已有2500万平方米的旧建筑被拆除。而2005年一年，上海拆除了851万平方米的旧建筑。老城区的居民绝大部分移到了中心城区的周边地区、城郊结合部。迁移郊区后，这些居民不满意农村的普遍服务水平，仍然希望享受城市报纸、信函、快件分频次、高频次投递的服务水平。上海市邮政局闵行区局副局长杨永成说：“我们现在的压力很大，因为闵行区是城乡结合部，2001年该区人口为180万，短短5年时间一下增加到280万，三分之一人口是从市中心拆迁过来的，这部分人尽管来到市郊，对服务质量提出与市区一样的要求，但我们的邮政网点一直未增，主要原因是没有被列入城区建设的规划之中，邮政的建设资金也捉襟见肘，这是非常大的压力。”
　　另外，随着城市开放程度的加大，国内外企业纷纷进驻上海滩，这些客户无疑提出要与国际接轨的服务质量,这对上海邮政无疑是严峻的考验。上海市邮政局市内速递局副局长徐家说:“由于我们增加机动车辆和有的投递路段受到种种限制，只好用自行车来补充。虽然我们通过优化网络、增加人手来保证服务水平，但有时服务质量还会因此受到影响，丢失客户的情况经常会发生”。据记者调查，天津也是如此。
　　根据国家规划，到2050年之前，要使中国城市化率从现在的36%提高到70%左右。经测算，平均每年城市化率提高一个百分点，年均约有1200万人口从乡村转移到城市。仅北京市在2000年到2005年期间新增人口就174.4万人。城市急剧膨胀的人口以及城市化率的进一步快速提高，需要有相应的邮政普遍服务，而提供相应的服务意味着邮政设施和人力成本投入的加大，这无疑对非常困难的邮政解决发展问题就更加困惑。
　　“当前，上海、北京、天津存在的问题是一个普遍问题，在上随着市场环境的变化，邮政的压力越来越大。原因是政策措施落实的问题，在基础设施上国家没有相应的政策，中央财政不予补贴，各级政府不好操作。而且以前的法规不是很具体，邮政作为国家重要的通信基础设施的组成部分，并没有真正得到落实，这种局面从政策上应该要改变。”一位邮政业内的权威人士说。
　　
　　困惑：网点建设艰难
　　
　　在城市扩张的巨大压力面前，增加城市局所网点应是提高普遍服务质量的关键因素，但记者调查发现在上述3个城市中，邮政局所 “拆而不建”、“规而不建”和“建而难用”等怪现象令人触目惊心。
　　据北京市邮政管理局提供的一份材料显示，20多年来，北京市共拆除邮政局所52处，到目前仍有13处未还建。北京市骡马市邮局最为典型，自1979年拆除至今已经27年，原占地面积775.4平方米，房屋面积591平方米，当时协议两年后还建，但至今还建位置未确定。现在骡马市邮局在一处临时房屋开业，生产场地十分紧张，群众用邮很不方便。另外，据统计，北京投递员作业场地人均只有2.7平方米，低于全国平均水平的一半，而且50％在地下室作业。
　　截至2005年底，北京市共有邮政局所779处，平均4～5个小区有一处邮政所。和中等发达国家每一邮政局所服务1万人相比，北京应有邮政局所1480个，目前缺口约一半。问题较为突出的是城近郊区和郊区县城周边地区新开发的居住区。
　　天津，自2001年至2004年3月，拆除的邮政局所达20处，拆除面积10877.5平方米。其中有2处已按原面积还迁，还有2处协议还迁但至今没有落实，其余16处仅仅给予邮政拆迁补偿费1214.7万元，而按同等规模重建或购置这些局所费用大约需要2.12亿元以上，资金缺口2亿多元，单靠邮政的力量无力进行重建。在这样的情况下，天津邮政通过多种形式近两年新增邮政局所110个。其中采取租赁方式设置局所96个，使局所总数增加到454处，网点平均服务半径有所提高，为2.89公里/处，但仍然远远低于上海（1.77公里/处）、北京（1.97公里/处）的水平。
　　天津市邮政局田玉海局长表示，由于邮政目前还处于亏损状态，租赁局所只是权宜之计，随着房价、房租快速上涨，租赁局所不但承受着巨大的租金压力，而且在租赁期满后能否续租还存在不确定性，这不利于局所的稳定和邮政服务的稳定。
　　根据北京“十一五”规划，北京邮政到2010年总数将达到930处，邮政报刊亭达到3100个，邮路1011条。上海邮政“十一五”期间要建100个网点。天津邮政“十一五”规划显示，每年新增局所50处以上；装修改造局所200处以上；新增报刊亭250个；设置信筒500个；新增投递车辆400部。但这些规划如何落实？资金从何而来？连邮政内部的人士也表示信心不足。
　　对于城市迅猛发展，邮政普遍服务网点未能跟上，到底是规划问题还是其他原因？据记者对3个直辖市调查后得知，邮局网点在三地均纳入市政规划，原因是开发商并未按市政规划落实。最后或是改变规划；或是为了经济利益将场地出租给商贩；或是将场地按市场价卖给邮政，邮政出不起这笔费用只好作罢；或是只租不卖，原因是租金比卖更划算，这种现象在三地十分普遍。由于缺乏法规性文件，邮政显得无可奈何。
　　国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁认为，邮政普遍服务是政府提供给公民的公共产品，邮政网点是城市基础设施，理应纳入城市规划统一建设并以成本价由政府买单，而且邮政应与政府有关部门一起，共同担负起监管的责任，确保规划的落实。
　　
　　难题：政策缺位
　　
　　邮政基础设施建设究竟谁买单，现在法规政策没有一个明确的说法。与此同时，邮政在承担巨大亏损的同时，原本享有的一些优惠政策也逐渐被取消。
　　目前，从全国邮政发展来看，上海邮政应该最发达，但偏偏在上海存在着大量自行车投递线路。上海邮政的EMS快递业务中自行车的投递线路要大于机动车的投递线路。为什么会出现这种情况？记者调查后获悉，过去公安部门把邮车列为特种车辆，但现在《道路交通安全法》没有把邮车列为特种车辆范围中。有些路段禁止停靠，这样就给投递带来难度。另外，在上海市车辆都要“拍牌”，原来邮政车辆上牌是免费的，只要履行报批手续即可。现在规定邮政车辆上牌也要参与“拍牌”，这样邮政就“吃不消”了。上海由于受到牌照的限制，这几年上海邮政车辆的增长量很少。
　　
　　由于邮车不是特种车辆，上海在引入“欧Ⅱ”标准后，要在短时间内全部予以更新，邮政财力跟不上，这样很多邮政车辆就上不了高架公路，给邮政服务工作带来了许多困难。
　　天津也遇到同样的问题。2006年7月，天津在市内开始禁行摩托，而邮政120多辆摩托车是靠市长的条子压着。天津市邮政局办公室一位工作人员说，那么市长走了以后怎么办？这是一个没有结论的悬案。
　　作为分管北京市邮政的副市长陆昊，在去年9月与国家邮政局领导见面时说，希望邮政基础设施建设在国家层面能有一个指导政策，这样地方的工作就好开展。
　　除了车辆以外，邮政网点、分拣中心、信息化平台等等基础设施应该由谁来买单？国务院发展研究中心社会发展部部长丁宁宁认为，这些应该由中央财政出资，然而我们到现在为止，没有一部法律对此进行规定。据记者了解，在新修改的《邮政法》中，对邮政基础设施建设究竟谁买单也没有明确的说法。
　　
　　尴尬：不公平竞争
　　
　　当前，继邮政储蓄后，快递已经成为邮政发展的第二大经济支柱，邮政的收入过去除了弥补普遍服务的亏损外，还担当起发展的重任。按现行《邮政法》规定以及国际惯例，民营快递公司是不能经营信函递送的，但现在由于缺乏有效监管，邮政业务同样面临挑战。
　　成本低廉是邮政与民营快递无法相比的重要因素。首先是劳动力成本，在北京、上海，民营快递公司的一份市内同城快递只收5元钱。天津的一家民营快递公司竟然打出从天津到北京快递1元钱的价格。这样的快递公司能赚钱吗？记者调查后发现赚钱。他们只要揽收到几千件的邮件就赚了。因为开出一辆车成本只需要几百元，并且他们的人力成本只有工资，没有劳动保险，有的连投递用车也由劳务人员自行解决，企业没有太大负担，因此他们的运营成本很低。而邮政无论是合同工还是劳务工都上了保险，用工是严格按照国家邮政局的要求来执行的。离退休人员的负担也是一个沉重的包袱。
　　其次是运输成本低廉，民营快递公司的人员在北京一张3元的地铁票，可以在地下转一天，然后在不同的站口安放人员进行收转即可。而邮政的同城快递几乎都是由专门的机动车辆转运的。
　　再次在时间上，邮政普遍服务是365天全天候的。而民营快递公司工作时间一般从早上9点到下午5点。但邮政晚间运作的成本很高，必须安排大量人员通宵进行邮件交接、分拣、运输等内部处理工作。虽然业务量很小，但是如果邮政不提供这样的服务，公众就会有意见。城市的做，远郊（农村）的不做。上海市邮政局办公室主任助理秦国敏说：“公众认为，邮政是代表政府提供普遍服务职能，公众对邮政服务的要求和对快递公司的要求是不一样的，民营快递公司则可以视利润来选择提供的业务产品，而邮政不能，这也是邮政的服务成本居高的原因。”
　　同时，民营快递公司利用邮政普遍服务的网络也是他们赚取高额利润的方式之一。他们把一些自己承担不了的亏损业务转移给邮政，利用邮政的网络赚取差价。在上海，记者调查发现，一封即时送的快递邮件要送到远郊金山区，民营快递公司通常收费是100多元。而他们的做法是把邮件交给长途客车司机带去，那里有人接收。但这样往往时效性不能保证，怎么办？他们就“转交”邮政，邮政无权拒收。而邮政即时送到远郊区只需60元，并且保证时效安全送达。
　　“即使就是一封信，我们也要派专车送，为一封信来回100多公里，除去过路过桥费、燃油费、人工工资，这一趟肯定是亏损的，但邮政承担普遍服务的职能，无论对谁都不能拒收，假如在时效上出了问题，邮政还得担着。”上海市邮政局市内速递局副局长徐家说。
　　在北京，中央电视台曾曝光过一个典型案例。某用户从日本发来一个寄往内蒙的快件，在日本境内已延误了，民营快递公司套了个邮政快递信封就转交给邮局了，用户就告邮政延误，搞的邮政哭笑不得。
　　对于这种尴尬的局面，北京市邮政管理局局长胡仲元指出，国家应该在相关的法规中给予明确的界定。对不公平的竞争行为，应进行严格监管。邮政政企分开后，应适当赋予邮政监管机构一定程度的执法权。
　　
　　发展：捉襟见肘
　　
　　自从1998年邮电分营之后，邮政面临巨大挑战，一面是亏损，一面是发展。由于亏损没有得到补偿，无疑拖了发展的后腿。即使在这种艰苦条件下，为了能满足老百姓日益增长的需求，邮政还是勒紧裤腰带搞发展，但始终是捉襟见肘。
　　“十五期间”，上海邮政在市区人口密集地区连续推出了营业和投递分制、普快分网、信报分投。这样的网络构建反映出上海近几年来管理层次清晰，职责分明，功能齐全，形成高效运行的网络体系。满足了不同专业的投递时限，也满足了上海市区广大用户的用邮需求，提高了服务质量。近几年上海邮政在行业测评中，得分逐年提高，在同类行业中排名靠前。
　　现在上海邮政共有职工2.7万人，其中有8300多人是投递员，投递到户频次市内从原来3次增加到5次以上，其中报纸每天3个频次、信函2个频次，另外还有4个快递频次，郊区的大部分城镇也都是3次。投递劳动强度的加大，投递成本也相应提高，为了稳定投递人员队伍，上海邮政从2004年就提出同工同酬，将薪酬向一线员工倾斜，总体劳动力成本也随着地区物价水平的上升而增加。并且近年来还相继建成了普通邮件、速递国际邮件和报刊处理中心、邮政信息大楼、邮件传运站等。正是投递效率的提高，上海的一些报刊由原来自办发行又回到邮政手里。《每周广播电视报》就是典型个案。近年来，上海邮政维护了党报党刊、重要报刊的发行主渠道地位，党报党刊、重要报刊的订阅巩固率达到98%以上。
　　在北京，经过北京市邮政多年的努力，邮政工作得到了北京市委、市政府、市人大和市政协的支持。通过多方努力，2004年，北京邮政配合北京城市规划设计院共同编制了《北京邮政设施控制性详细规划（2005年～2020年）》，从而将北京邮政设施规划与北京城市地区的详细规划紧密结合，使其成为北京城市详细规划的重要组成部分，并具有相当法规效力。
　　2005年1月经国务院批准的《北京市城市总体规划（2004年～2020年）》，把邮政纳入了“社会事业发展及公共服务设施”一章，并专门对北京邮政设施规划做出了规定。该内容于2006年1月写入北京市“政府工作报告”中。2006年4月，市政府修订并颁布了《北京市居住区公共服务设施规划设计指标》，该《指标》规定邮政所的一般规模为200平方米，邮政支局为1200平方米。这是北京市邮政获得政府支持的重大政策突破。在全国也仅此一家。
　　天津邮政在政府大力支持下，针对城市发生的巨大变化，积极实施进社区、学校和商厦的工作，现设商厦网点33处，校园网点26处，社区网点12处。
　　在取得成绩的同时，邮政付出太多，主要是牺牲了人力成本和基础设施投入成本。北京、天津投递员的工资只有七八百元，这么低的工资却要忍受高强度的劳动。在天津有的投递员一天的行程70多公里，平均也有五六十公里。低工资、高劳动强度，导致邮政招聘投递员非常困难。以致北京市邮政招投递员时出现招了500人，培训时来了300人，上岗时仅剩100人的现象。
　　北京市邮政管理局胡仲元局长说：“自邮电分营之后，邮政员工尽管进行过一次工资改革，但薪酬依然很低，薪酬太低难以保证一线员工的稳定，这不利于普遍服务。”据调查，三地投递员岗位每年流动达到20％～30％以上。就上海而言，本地人很少有人愿做投递员，只好到外地招聘，但也很难留住。上海曾从江西革命老区招收300多人从事普邮投递工作，局里投入了大量财力和精力，对他们进行集中培训，安排集体宿舍，但在短短三个月的时间里，有一半的劳务人员离职而去。上海市邮政局人事教育处副处长杨鹤敏表示，按照上海现在投递频次的工作量，当前的投递人手仍然很紧张，但对招人他面露难色。
　　
　　除此之外，有的邮政基础设施尽管立项也很难付诸实施。据悉，北京邮政从2003年开始就准备在通州区建设一个大型分拣中心，地已经批了，但由于多种原因却很难落实。
　　
　　国务院发展研究中心社会发展部部长 丁宁宁：
　　邮政基础设施应政府买单
　　
　　我国仍是一个发展中国家，邮政事业虽然取得了很大成绩，但普遍服务的能力和水平还很低。与同为亚洲发展中大国的印度相比，我国的国土面积是印度的３倍多（中国960万平方公里，印度300万平方公里），人口比印度多3个亿（中国13亿，印度10亿），邮政网点却只有印度的一半（中国7.6万个，印度１５万个）。除上海等少数城市外，其他都没有实现投递到户。邮政基本业务还有很大的发展余地。
　　邮政是落后、偏远地区居民能够享受到的少数几种公共服务之一。在很多情况下，甚至是中央政府在这些地区唯一的公共服务平台。承担着保证政府政令畅通，维护公民基本权利（通信自由、信访），促进地区间经济交流（邮汇、商函、物流）的光荣责任。在维护国家统一和社会安定方面发挥着重要的作用。
　　我国目前处于高速城市化阶段。城市人口迅速增加，农村人口逐渐减少。这种人口大规模的流动，至少要持续20年以上。今后一个时期，承担普遍服务责任的邮政，必须跟随人口地域分布的变化，不断地调整自己的服务网点。这一调整的成本是很高的。如果单靠邮政力量来解决邮政基础设施建设是不现实的。从国际经验看，邮政基础设施是政府买单，美国就是如此。当前有规划不落实，是因为政府监管缺位，国家应该在立法上予以规范。
　　在上述情况下，如果我们简单地模仿西方国家的做法，把“政企分开、缩小专营权、减少政府补贴和私有化（股票上市）”当作邮政改革的主要措施，必然会迫使邮政降低普遍服务能力来追求营利目标，从而影响到政令的畅通和社会的安定。
　　
　　中国发展战略学研究会副理事长 管益忻:
　　邮政普遍服务是政府行为
　　
　　时至今日，邮政最紧要的课题是，在理念上，政策法规设计思路上，要实施几个分开，划清几个关键的界限。
　　其一，要把“运营亏损”同“增容亏损”分开、“内亏”同“外亏”分开。要把因城市化发展加速，使用邮增大同实际经营亏损分开。伴随着人口的增加，撤县改区、乡镇级别升格，房地产开发、工业园区建设、居民小区建设、城市公共设施建设等等潮流涌现，用邮增大，邮政部门的确也有一个经营运作的问题。
　　其二，要把“邮建设施”同“房地产经营”分开，坚决把房地产开发商清除。坚决贯彻总体规划，凡属邮建，任何人、任何单位，任何开发商不得“拆而不建”、“规而不建”、“建而不给”（移作他用）。
　　其三，将公共物品同交易商品分开。如确属商品用车即付上牌照费，确系公共用车上牌照就不应付费。为什么骑自行车快递，因为买得起车买不起牌照，为什么公共普遍服务车要买牌照呢？这里根本问题是普遍服务的性质不应是企业行为，只不过由其承担了政府的义务。
　　其四，邮政专营与放开经营分开。在分清事业与商业的前提下，要进一步分清：哪一些业务属邮政专营，哪一些业务属放开经营。该专营的要明明白白，用法律来保障；该放开的要引入竞争机制，市场化运作，要找到一个政策的平衡点。