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【摘要】建设工程招投标制度是规范建设市场的重要措施之一,针对目前工程招投标实践活动中存在的:管理部门干预过多、服务部门与管理部门职能不清、管理部门对招投标代理机构监管不力和招投标活动中存在不规范行为等问题,本文分析了出现上述问题的主要原因,提出了解决存在问题的建议和措施,旨在使工程招投标活动更加规范化、合理化,以体现公平、公正、公开的原则。
【关键词】建设工程 招投标 不规范行为 完善招投标制
【中图分类号】TU723．2 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)07(b)-0194-02
改革开放后,随着我国建筑业日渐繁荣,建筑市场的竞争更加激烈,我国逐步引进市场机制,工程招投标制度开始进入中国建筑业。随着《中华人民共和國招标投标法》正式实施,标志着工程招投标迈入了法制化阶段。2001年配套实施的《评标委员会和评标办法暂行规定》,2003年3月通过的《工程建设项目施工招标投标办法》及2004年8月实施的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》,对规范招标投标活动,完善招投标体制起到积极作用。但是,由于建筑市场发育尚不规范,管理体制的束缚以及经验不足等原因,建筑工程招标投标在具体操作中还存在不少问题。本文参阅文献[1]～[8]对出现这些问题的原因进行了分析,并提出了解决问题的相关建议和措施。
1 行政管理部门职能范围存在的问题
我国具有中国特色的社会主义市场经济还处于初级阶段,政府相关主管部门作为管理者,有权对国有资产行使一定的监督和管理,但某些行政主管部门或多或少总还残存一些本位主义、平均主义的思想观念,甚至从个人利益和部门利益出发,在招标中过多地施加行政干预。而招标投标活动作为一种商品交易行为,如果管理者直接干预招标投标活动,则可能破坏招标投标活动的公平性和公正性,导致不公平竞争,不利于我们建立和推行规范的招、投标制度,不利于我国培育和发展社会主义的市场经济。
2 服务部门与管理部门职能管理问题
当前各地不同的部门均建有工程交易中心,其职能本应是为招投标活动提供服务,并不具有管理职能,但事实上有些工程交易中心并没有与招投标管理部门完全脱钩,他们兼有管理或代为行使管理职能。由于招标中心的服务与管理不清,某些地方的工程交易中心常常从自身的利益出发,对假招标工程睁一只眼、闭一只眼,这就从源头上为假招标工程打开了方便之门。
3 管理部门对招投标代理机构存在的监管问题
目前我国全面推行招标代理制,但许多招投标代理机构既做监理业务,又搞招投标,管理部门对其的监督管理却相对滞后。一些项目业主将项目委托给招标代理机构招标,不是为了选择满意的承包单位,而是为了逃避有关部门的监督,达到个人的目的。一些招投标代理单位搞恶性竞争、唯利是图,或唯建设单位领导意见是从,或人为设计市场准入门槛,造成市场分割,不利于公开、公平竞争;还有各种不规范的收费行为更加滋生了行业腐败。
4 招投标活动具体操作中存在的问题
4.1 招标资格预审中存在排斥性问题
在一些公开招标的工程中,由于潜在的投标人较多,招标人为减少评标工作量,根据工程的特点采用资格预审的办法,通过对投标申请人的企业资质、业绩、社会信誉等方面进行比较审查,选择具备投标资格的投标申请人进入投标竞争,但出于某些目的,招标人在资格预审中,往往有意或无意地带有倾向性或排斥性的条件。如工程类别为三类的民用住宅工程,招标人除要求投标人企业级别为一级外,还要求项目经理具备一级资质,实际上对于此类工程,二级甚至三级企业中的二级项目经理也可承担此任。 因此招标人应当根据工程项目的规模、复杂程度以及对工程造价、质量、进度等方面的要求,切合实际地确定资格预审条件,避免造成人力资源及施工企业资质资源利用上的浪费。
4.2 评标、定标办法存在不足之处
《招标投标法》第十二条赋与项目业主办理招标事宜的权力;第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定;第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等,这些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间。对这些条款的把握从某种意义上而言,对当事者的道德约束高于法律约束,而招投标竞争非常激烈复杂,道德约束往往显得苍白,法律提供的微小弹性空间都会直接影响评标结果。
根据《招标投标法》第四十一条规定,中标人的投标应符合下列条件之一:(1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(2)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低,但是投标价格低于成本的除外。在上述定标条件中,由于第二条“评审的投标价格”中包含了工期、质量、承诺等非定量的因素,评委在评标时主要按第一条对投标人的报价、工期、质量、业绩、社会信誉等进行综合评定,这里面就存在着许多主观因素,客观上赋予了评委左右评标结果的权利,也给假招标提供了可乘之机。
4.3 招投标过程中存在低价竞争现象
目前,低价竞争现象在建筑市场中比较普遍。招标方通过竞争性招标,往往选择报价最低者中标,以达到降低工程造价的目的。有的投标单位为了中标,故意压低工程造价,甚至把报价降到工程成本价以下,中标后不负责任地层层转包。但标价不是越低越好,如果价格低于成本,就可能影响工程质量,不但损害承包商利益,最终还会损害业主利益。招标的根本目的是择优,而不是压价,因而不健康的市场竞争会给建筑市场正常运作带来了很大冲击。
5 建议与措施
为了保证招投标工作公开、公平、公正、合理、有序地进行,这就要求各级政府管理部门在完善招投标竞争机制,进一步健全法律法规的同时,应加强以下几个方面的工作。
5.1 实行管办分离,政事分开,职能分设
在招投标过程中应遵循“不违法、不干预的原则”,并对资格预审和评分标准实行备案制度,使业主单位自主选择最具实力的施工企业来完成自己的建设项目;明确招管办、交易中心、职能部门三者间的关系:招投标工作的监督管理权归属招管办,行政处罚权归属原职能部门,交易中心的职责是具体执行各项政策、制度、规则和核准的招投标文件,没有制定政策和规则的权限。职能管理部门与招投标中心做到机构分立、职能分开、人员分离、财务分账,真正实现管办分离,改变职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的现象,这样才能使建筑市场得以净化,适应加入WTO按国际惯例参与国际竞争。
5.2 完善制度、加强监督、加大执法力度
当前,建设市场存在着项目业主虚假招标,承包单位“陪标”、“串标”等现象,人们对招投标的公正性、合理性产生怀疑,其主要原因是招投标还没有真正走上法制化轨道,缺乏有效的监督机制,对有关人员的违纪违法行为惩处力度不够,打击不及时。因此,为防止招投标走形式,应积极完善招投标“公开、公平、公正”的竞争机制,在监管部门加强监督的同时,鼓励群众对招投标过程中的违规行为进行举报,及时严惩招投标活动中的违规行为,对相关违规人员给予党纪、政纪处分直至追究法律责任。
5.3 完善现行的评标定标方法,减少人为因素干扰
评标定标办法应大力推行真正意义上的工程量清单招标,实行“量价分离”,投标单位自主报价,合理最低价中标的方法。这种方法首先体现了招标竞争的公正、公平性,提高了中标结果的合理性;其次简化了很多程序,节省了大量人工和时间,节约了市场运作成本;再次,人为因素减少,评定标中的人情、关系、权利都无法发挥作用,可以有效地预防腐败。
5.4 加强资格预审和改变过度竞争状况
无论是公开招标，还是非公开招标,都有高昂的交易成本。有些投标人的实力较弱,按正常情况根本就不可能中标,允许其参与竞争,只能是无谓地增加成本。如果对投标人实行严格的资格预审,保证信誉良好企业入围,就可以节省许多交易费用。因此,要加强资格与资质审查,有效改变过度竞争的局面,但是也不能有歧视性条款,限制潜在的投标人。
5.5 健全完善招投标惩处激励机制
建立招投标信用档案和公示制度,对招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示。加大投标企业和中介机构的违法成本,除了中标无效、罚款等经济制裁外,还要采取降低资质、限制参与招投标等措施,让其得不偿失。要加强市场的清出力度,对发生严重商业贿赂行为的企业,要依法该停止投标资格的要坚决停牌,依法该暂扣、吊销资质证书的,要按照程序提请发证机关进行处罚。要全面实行建设工程分包备案制度,打击招标投标弄虚作假、围标、串标、工程转包和违法分包等违法行为,有效遏制工程建設交易中可能发生的商业贿赂行为。
6 结语
总之,只有完善和发展招投标制度,使招投标活动真正做到了符合“公开、公平、公正和诚实信用的原则”,才能杜
绝建筑市场可能的权钱交易,堵住建设市场恶性竞争的漏洞,净化建设市场环境,确保建设工程的质量和安全,建立有序的建设市场公平竞争秩序,促进我国有形建设市场的健康发展。
参考文献
[1] 任庆生.对现行工程招标投标制度的思考[J].科技情报开发与经济,2006,16(14):278～279.
[2] 王利民.建筑工程施工招标若干问题的研究[J].交通标准化,2004,8:95～97.
[3] 赵淑菁.建筑工程招投标面临的若干问题探析[J].福建建设科技,2007,2:75～76.
[4] 方俊.招标投标法.执法实践中的若干问题[J].重庆建筑大学学报,2003,25(5):97～100.
[5] 王纪维.最低价中标给我们带来了什么[M].北京:中国建筑工业出版社:2003.
[6] 中华人民共和国建筑法.1997-11-01.
[7] 中华人民共和国招标投标法.1999-08-30.
[8] 吴斯文.刘忠胜,戴明.现行建筑工程招标投标存在的问题剖析[J].华中科技大学学报(城市科学版),2003,20(4):99～101.
【关键词】建设工程 招投标 不规范行为 完善招投标制
【中图分类号】TU723．2 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)07(b)-0194-02
改革开放后,随着我国建筑业日渐繁荣,建筑市场的竞争更加激烈,我国逐步引进市场机制,工程招投标制度开始进入中国建筑业。随着《中华人民共和國招标投标法》正式实施,标志着工程招投标迈入了法制化阶段。2001年配套实施的《评标委员会和评标办法暂行规定》,2003年3月通过的《工程建设项目施工招标投标办法》及2004年8月实施的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》,对规范招标投标活动,完善招投标体制起到积极作用。但是,由于建筑市场发育尚不规范,管理体制的束缚以及经验不足等原因,建筑工程招标投标在具体操作中还存在不少问题。本文参阅文献[1]～[8]对出现这些问题的原因进行了分析,并提出了解决问题的相关建议和措施。
1 行政管理部门职能范围存在的问题
我国具有中国特色的社会主义市场经济还处于初级阶段,政府相关主管部门作为管理者,有权对国有资产行使一定的监督和管理,但某些行政主管部门或多或少总还残存一些本位主义、平均主义的思想观念,甚至从个人利益和部门利益出发,在招标中过多地施加行政干预。而招标投标活动作为一种商品交易行为,如果管理者直接干预招标投标活动,则可能破坏招标投标活动的公平性和公正性,导致不公平竞争,不利于我们建立和推行规范的招、投标制度,不利于我国培育和发展社会主义的市场经济。
2 服务部门与管理部门职能管理问题
当前各地不同的部门均建有工程交易中心,其职能本应是为招投标活动提供服务,并不具有管理职能,但事实上有些工程交易中心并没有与招投标管理部门完全脱钩,他们兼有管理或代为行使管理职能。由于招标中心的服务与管理不清,某些地方的工程交易中心常常从自身的利益出发,对假招标工程睁一只眼、闭一只眼,这就从源头上为假招标工程打开了方便之门。
3 管理部门对招投标代理机构存在的监管问题
目前我国全面推行招标代理制,但许多招投标代理机构既做监理业务,又搞招投标,管理部门对其的监督管理却相对滞后。一些项目业主将项目委托给招标代理机构招标,不是为了选择满意的承包单位,而是为了逃避有关部门的监督,达到个人的目的。一些招投标代理单位搞恶性竞争、唯利是图,或唯建设单位领导意见是从,或人为设计市场准入门槛,造成市场分割,不利于公开、公平竞争;还有各种不规范的收费行为更加滋生了行业腐败。
4 招投标活动具体操作中存在的问题
4.1 招标资格预审中存在排斥性问题
在一些公开招标的工程中,由于潜在的投标人较多,招标人为减少评标工作量,根据工程的特点采用资格预审的办法,通过对投标申请人的企业资质、业绩、社会信誉等方面进行比较审查,选择具备投标资格的投标申请人进入投标竞争,但出于某些目的,招标人在资格预审中,往往有意或无意地带有倾向性或排斥性的条件。如工程类别为三类的民用住宅工程,招标人除要求投标人企业级别为一级外,还要求项目经理具备一级资质,实际上对于此类工程,二级甚至三级企业中的二级项目经理也可承担此任。 因此招标人应当根据工程项目的规模、复杂程度以及对工程造价、质量、进度等方面的要求,切合实际地确定资格预审条件,避免造成人力资源及施工企业资质资源利用上的浪费。
4.2 评标、定标办法存在不足之处
《招标投标法》第十二条赋与项目业主办理招标事宜的权力;第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定;第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等,这些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间。对这些条款的把握从某种意义上而言,对当事者的道德约束高于法律约束,而招投标竞争非常激烈复杂,道德约束往往显得苍白,法律提供的微小弹性空间都会直接影响评标结果。
根据《招标投标法》第四十一条规定,中标人的投标应符合下列条件之一:(1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;(2)能够满足招标文件的实质性要求,并且经评审的投标价格最低,但是投标价格低于成本的除外。在上述定标条件中,由于第二条“评审的投标价格”中包含了工期、质量、承诺等非定量的因素,评委在评标时主要按第一条对投标人的报价、工期、质量、业绩、社会信誉等进行综合评定,这里面就存在着许多主观因素,客观上赋予了评委左右评标结果的权利,也给假招标提供了可乘之机。
4.3 招投标过程中存在低价竞争现象
目前,低价竞争现象在建筑市场中比较普遍。招标方通过竞争性招标,往往选择报价最低者中标,以达到降低工程造价的目的。有的投标单位为了中标,故意压低工程造价,甚至把报价降到工程成本价以下,中标后不负责任地层层转包。但标价不是越低越好,如果价格低于成本,就可能影响工程质量,不但损害承包商利益,最终还会损害业主利益。招标的根本目的是择优,而不是压价,因而不健康的市场竞争会给建筑市场正常运作带来了很大冲击。
5 建议与措施
为了保证招投标工作公开、公平、公正、合理、有序地进行,这就要求各级政府管理部门在完善招投标竞争机制,进一步健全法律法规的同时,应加强以下几个方面的工作。
5.1 实行管办分离,政事分开,职能分设
在招投标过程中应遵循“不违法、不干预的原则”,并对资格预审和评分标准实行备案制度,使业主单位自主选择最具实力的施工企业来完成自己的建设项目;明确招管办、交易中心、职能部门三者间的关系:招投标工作的监督管理权归属招管办,行政处罚权归属原职能部门,交易中心的职责是具体执行各项政策、制度、规则和核准的招投标文件,没有制定政策和规则的权限。职能管理部门与招投标中心做到机构分立、职能分开、人员分离、财务分账,真正实现管办分离,改变职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的现象,这样才能使建筑市场得以净化,适应加入WTO按国际惯例参与国际竞争。
5.2 完善制度、加强监督、加大执法力度
当前,建设市场存在着项目业主虚假招标,承包单位“陪标”、“串标”等现象,人们对招投标的公正性、合理性产生怀疑,其主要原因是招投标还没有真正走上法制化轨道,缺乏有效的监督机制,对有关人员的违纪违法行为惩处力度不够,打击不及时。因此,为防止招投标走形式,应积极完善招投标“公开、公平、公正”的竞争机制,在监管部门加强监督的同时,鼓励群众对招投标过程中的违规行为进行举报,及时严惩招投标活动中的违规行为,对相关违规人员给予党纪、政纪处分直至追究法律责任。
5.3 完善现行的评标定标方法,减少人为因素干扰
评标定标办法应大力推行真正意义上的工程量清单招标,实行“量价分离”,投标单位自主报价,合理最低价中标的方法。这种方法首先体现了招标竞争的公正、公平性,提高了中标结果的合理性;其次简化了很多程序,节省了大量人工和时间,节约了市场运作成本;再次,人为因素减少,评定标中的人情、关系、权利都无法发挥作用,可以有效地预防腐败。
5.4 加强资格预审和改变过度竞争状况
无论是公开招标，还是非公开招标,都有高昂的交易成本。有些投标人的实力较弱,按正常情况根本就不可能中标,允许其参与竞争,只能是无谓地增加成本。如果对投标人实行严格的资格预审,保证信誉良好企业入围,就可以节省许多交易费用。因此,要加强资格与资质审查,有效改变过度竞争的局面,但是也不能有歧视性条款,限制潜在的投标人。
5.5 健全完善招投标惩处激励机制
建立招投标信用档案和公示制度,对招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示。加大投标企业和中介机构的违法成本,除了中标无效、罚款等经济制裁外,还要采取降低资质、限制参与招投标等措施,让其得不偿失。要加强市场的清出力度,对发生严重商业贿赂行为的企业,要依法该停止投标资格的要坚决停牌,依法该暂扣、吊销资质证书的,要按照程序提请发证机关进行处罚。要全面实行建设工程分包备案制度,打击招标投标弄虚作假、围标、串标、工程转包和违法分包等违法行为,有效遏制工程建設交易中可能发生的商业贿赂行为。
6 结语
总之,只有完善和发展招投标制度,使招投标活动真正做到了符合“公开、公平、公正和诚实信用的原则”,才能杜
绝建筑市场可能的权钱交易,堵住建设市场恶性竞争的漏洞,净化建设市场环境,确保建设工程的质量和安全,建立有序的建设市场公平竞争秩序,促进我国有形建设市场的健康发展。
参考文献
[1] 任庆生.对现行工程招标投标制度的思考[J].科技情报开发与经济,2006,16(14):278～279.
[2] 王利民.建筑工程施工招标若干问题的研究[J].交通标准化,2004,8:95～97.
[3] 赵淑菁.建筑工程招投标面临的若干问题探析[J].福建建设科技,2007,2:75～76.
[4] 方俊.招标投标法.执法实践中的若干问题[J].重庆建筑大学学报,2003,25(5):97～100.
[5] 王纪维.最低价中标给我们带来了什么[M].北京:中国建筑工业出版社:2003.
[6] 中华人民共和国建筑法.1997-11-01.
[7] 中华人民共和国招标投标法.1999-08-30.
[8] 吴斯文.刘忠胜,戴明.现行建筑工程招标投标存在的问题剖析[J].华中科技大学学报(城市科学版),2003,20(4):99～101.