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摘 要：中国的地方政府改革，尤其是激进式的，都鲜有成功者，远者如海南“大政府，小社会”模式和福建晋江模式，近者如深圳“行政三分”模式。然而以仇和主导的激进式地方政府改革居然在争议声中走过了十年历程。本文从仇和现象入手，着重分析仇和现象的产生环境，总结成功经验和不足，力图在争议声中还原它一个本来面目，并在中国政府改革的大背景下进行定位和反思。
关键词：仇和现象；激进式改革；法治化；制度化
地方政府改革，既是国家行政体制改革的一部分，又为中央政府改革提供经验。然而，地方政府改革面临着特殊的困境：传统的科层制可能压弯制度创新的脊背，行政系统的稳定性将使改革面临推进的困难，现代民主理念也在拷问着地方政府某些改革措施的合法性。因此，在传统体制和现代理念的双重作用下，激进式地方政府改革鲜有成功者。然而，仇和现象突破了传统的行政模式，为地方发展增添了动力。不可否认，仇和现象是传统领导，和现代民主理念的混和品。因此，仇和现象引起的对于激进式政府体制改革的思考无疑是巨大的。
一、仇和式地方政府改革的概况和特点
(一)仇和式改革的概况
1 制度创新
1997年仇和在沭阳试行干部任前公示制度，在宿豫县推行干部“公推竞选”，这在当时尚属首创。现在，干部公示制已被写进《干部任免条例》，在全国推广。在他2007年底担任昆明市委书记后，建立了干部问责制度。问责程序分为启动、调查、决定、执行、申诉、复议复查6个阶段，问责主体根据领导的指示和批示，上级的通报，人大代表和政协委员提出的议案、提案、建议、批评、意见，以及新闻媒体的报道等，及时研究启动问责。
2 经济建设
仇和以招商为发展经济的突破口。
以昆明为例。仇和把招商任务逐级分下去，要求“1/3公务员去招商”。全市成立了35个招商局，每个部门必须抽调3至5人进入招商局，然后他们被派往各地区招商。他要明确一把手在招商引资中的第一责任。昆明的各区各个单位都在签订责任书。招商的责任被一级一级地分下去，街道办事处也要承担分下来的招商任务。
3 市场化改革
以昆明的教育领域为例。允许非义务教育阶段的公办学校(园)，包括公办幼儿园、公办高中学校，吸纳社会资金进行股份制改造，按民营机制运行，实行股份制形式的合作办学。学校所有权和办学管理权分离，试行“国有民办”；非义务教育阶段的公办学校经批准后，也可整体转制为民办学校。
(二)仇和式改革的特点
1 人治化、个性化的改革模式
仇和的改革和仇和个人的名字紧密联结起来。他改革的推行主要依靠强大的人治力量，而不是制度的权威，体现了人治化的特点。
仇和改革具体的运作模式充满个性化。如利用媒体的力量推行让违法犯罪分子电视曝光的方式治理治安刑事案件；在昆明推行所谓“河长”治污制等等都是很有创意的制度。在工作方法上，不管是要求交通违章的市民穿特制马甲站马路，还是公布全市官员办公电话、都无一例外地贴着仇和标签。
因此，无论从推动改革的主导者到具体的工作模式都具有鲜明的个性特征。
2 以速度为核心的快速执行力 仇和现象的突出特点是快，不只是发展速度快，而且执行速度快。他借助巨大的政治资源和科层制快速执行的优势，可以用半年的时间把原来民居密集的地方变成八横八纵的步行街区；可以在三天以内办妥一个庞大的投资项目；甚至可以在两周之内将一个原本垃圾成堆的县城变得干净整洁。
3 改革的彻底性和颠覆性
仇和的改革不是对传统体制的小修小补，而是在他的职权和能力的最大范围内实现革命性的变革。
他主张坚定的市场化。于是，改革的方向就是一卖到底，从开始的出售国有单位的门面房；到所有国企改制，再到拍卖乡镇卫生院、医院，出售学校，让市场机制发挥最大的作用。
他发明的行政改革“三分法”，让公务员的三分之一轮岗招商、三分之一离职创业、三分之一继续管理，对传统的政府体制是个颠覆。
三、仇和式地方政府改革的意义和局限
(一)仇和式地方政府改革的意义
1 冲击了传统的行政体制
仇和现象的重大意义在于“破”，即对传统政治一行政科层体制的冲击与超越上。仇和通过“三分之一轮岗创业，三分之一轮岗招商，三分之一维持政府工作”为转变人们的思想具有推动作用。对昆明领导干部公开其联系方式，对促进昆明各级政府增强为人民服务的意识有很大的助益。
2 促进地方政治社会和经济发展
以仇和任职过的宿迁市沭阳县为例。
1997年以前，沭阳经济排全省倒数第一；全县38个乡镇有8个是省级贫困乡镇；全县工商业普遍处于停产和半停产状态；基础设施薄弱；城市化水平极低。
4年以后，到2000年底，沭阳共启动民间资金15亿元，新建小城镇楼房356万平方米，是1996年底总数的38倍。新增城镇人口26.5万，人口城镇化率从7.5％上升到22.1％；也是到2000年底，沭阳城区新辟街道39条，新铺水泥路62万平方米，新建楼房198万平方米，新增公共绿地208万平方米——一座全新的县城出现在沭阳百姓面前。
3 提供了某些制度创新的范式
(1)干部“任前公示”和“公推公选”制度
相继建立了干部“任前公示”制度，“公推公选”制度，干部勤政廉政公示制度。
任前公示解决了群众对干部任用的知情权问题；公推公选解决了群众对干部任用过程的参与权问题；公推直选解决了群众对干部任用的具体选择权的问题；而勤政廉政公示则解决了群众对干部工作实绩的监督权问题。这一系列的干部管理制度解决了一个干部从任前到任后整个过程的群众参与问题，解决了干部只能任、不能免，只有人口、没有出口的弊端，而且整个过程都是在群众的参与和监督下进行的。
(2)建立干部问责制
仇和在昆明推出《昆明市领导干部问责办法》，以此加强对改革措施的监督。全市各级机关不履行或不正确履行工作职责，造成不良影响和后果的，将依照《办法》问责。
在此基础上出台“五个倒逼”政策：以目标倒逼进度、以时间倒逼程序、以社会倒逼部门、以下级倒逼上级、以督察倒逼落实。
(3)“行政三分法”
上文有论述，在此不做过多阐述。
(二)仇和式地方政府改革的局限
1 人治色彩浓厚
中国现行的政治土壤，给仇和式的官员很大的权力和权威，在仇和式急风暴雨的改革中，突出强化了权威的运用。从宿迁的城区改造，教师的全部招商，到三分之一轮岗创业，三分之一招商，三分之一维持政府工作，再到免掉打盹的政府官员，我们在感叹仇和个性的同时，不禁对以强大的权威推动的改革能否持久打个问号。
2 工作方法单一 仇和被成为“铁腕书记”，他在江苏宿迁推行针对政府官员和一般社会成员的强制行为，必须绝对地被执行，方法过于简单。从宿迁招商指标的硬性规定到对于部分拆迁户的处理，都显得在改革过程中工作方法的单一。
3 制度建设略显落后
政府改革之后的编制问题，政府创新后的保障问题，公民与政府的沟通渠道建设，都还没有一个制度来保障，这样，改革很容易走回头路，改革的成果可能会大打折扣。因此，在急风暴雨的改革后最重要的是如何用制度来保证改革的成果。
四、完善仇和式改革的建议
1 建立宽松的政治环境
在当代中国，伴随着行政体制改革，社会日益多元化，传统的高度集中的国家治理模式在松动，客观上为改革者提供了宽松的政治环境。我们还要进一步鼓励地方政府创新，对于新的尝试，即使不支持也不能轻易否定；对于改革者要建立宽容失败的机制，使改革者没有后顾之忧，只有有了宽容，才有了家庭联产承包责任制，才有了股份制，才有了股票和证券市场。在当代，也只有宽容改革者，使之大胆尝试，才能推进地方政府的制度创新。
2 实现手段的民主化和科学化
仇和所推行的新政，所取得的巨大政绩很多是在不符合组织规定，国家政策，乃至不符合法律的情况下取得的。仇和只重视改革的结果不考虑过程，只要自己认为是正确的决定就应当执行。这样势必会造成决策失误，影响改革的效果。
假使仇和在实施的手段上，牺牲一点速度，把组织程序，法律程序都走好，这样的新政就更有说服力，更具有普遍的意义。比如建立完善的听证制度，理顺党政关系等。
3 制度建设要跟进
仇和改革的成绩是巨大的，但是如何保证改革在没有仇和的时代继续发挥作用，推向前进，使人存政举，人亡政息的事情不再发生，只有靠坚实可行的制度。因此，仇和式在改革的同时，必须给与制度建设更大的关注，这比疾风暴雨式的铁腕措施更具指标意义。能发挥长远效用。制度建设的战场虽然没有闪光灯，但是能做好制度建设文章的人，更是改革者，更属于英雄的行列。
必须建立符合改革标准的工作制度和工作规范，必须采取立法或者规章的方式把改革的成果固定下来。必须建立与现代民主责任政府精神相契合的机构部门设置并制度化。必须建立官员的创新机制和问责制度，必须建立科学的决策制度和保证民众参与政府决策的畅通渠道。当改革不再疾风暴雨，而是和风细雨，但是更能滋润万物时，改革的意义才不会被打上问号。
4 促进自我发展能力
仇和式改革是一种外在动力型的改革，以上层的政治权威来推动行政机构进行思想的转换，角色的重新定位和组织重组，缺乏内生的动力和经济与政府的良性互动。在高压下的改革，一旦改革者离去便会出现改革的反复。因此，真正的改革者必须从推动改革人手，然后建立政府自身改革发展的动力机制。这些措施可以包括加强现代民主法治精神的宣传，先进治理模式的学习等思想领域的革命；加快经济发展，建立成熟的多元化的市场经济；建立民众利益表达的顺畅渠道在内的制度建设。
五、结语
仇和式改革在人们的争议声中走过了十年历程。仇和现象所引起的争论也远远超过了地方政府改革的范围。但是，我们从理性的角度来分析这一现象，发现他无疑是中国政府体制改革的一次突围，是对中国行政管理困境的本能反应。总结仇和现象的合理因素，并从其中吸取些许的教训，对于推进行政管理体制改革有很大的助益。
关键词：仇和现象；激进式改革；法治化；制度化
地方政府改革，既是国家行政体制改革的一部分，又为中央政府改革提供经验。然而，地方政府改革面临着特殊的困境：传统的科层制可能压弯制度创新的脊背，行政系统的稳定性将使改革面临推进的困难，现代民主理念也在拷问着地方政府某些改革措施的合法性。因此，在传统体制和现代理念的双重作用下，激进式地方政府改革鲜有成功者。然而，仇和现象突破了传统的行政模式，为地方发展增添了动力。不可否认，仇和现象是传统领导，和现代民主理念的混和品。因此，仇和现象引起的对于激进式政府体制改革的思考无疑是巨大的。
一、仇和式地方政府改革的概况和特点
(一)仇和式改革的概况
1 制度创新
1997年仇和在沭阳试行干部任前公示制度，在宿豫县推行干部“公推竞选”，这在当时尚属首创。现在，干部公示制已被写进《干部任免条例》，在全国推广。在他2007年底担任昆明市委书记后，建立了干部问责制度。问责程序分为启动、调查、决定、执行、申诉、复议复查6个阶段，问责主体根据领导的指示和批示，上级的通报，人大代表和政协委员提出的议案、提案、建议、批评、意见，以及新闻媒体的报道等，及时研究启动问责。
2 经济建设
仇和以招商为发展经济的突破口。
以昆明为例。仇和把招商任务逐级分下去，要求“1/3公务员去招商”。全市成立了35个招商局，每个部门必须抽调3至5人进入招商局，然后他们被派往各地区招商。他要明确一把手在招商引资中的第一责任。昆明的各区各个单位都在签订责任书。招商的责任被一级一级地分下去，街道办事处也要承担分下来的招商任务。
3 市场化改革
以昆明的教育领域为例。允许非义务教育阶段的公办学校(园)，包括公办幼儿园、公办高中学校，吸纳社会资金进行股份制改造，按民营机制运行，实行股份制形式的合作办学。学校所有权和办学管理权分离，试行“国有民办”；非义务教育阶段的公办学校经批准后，也可整体转制为民办学校。
(二)仇和式改革的特点
1 人治化、个性化的改革模式
仇和的改革和仇和个人的名字紧密联结起来。他改革的推行主要依靠强大的人治力量，而不是制度的权威，体现了人治化的特点。
仇和改革具体的运作模式充满个性化。如利用媒体的力量推行让违法犯罪分子电视曝光的方式治理治安刑事案件；在昆明推行所谓“河长”治污制等等都是很有创意的制度。在工作方法上，不管是要求交通违章的市民穿特制马甲站马路，还是公布全市官员办公电话、都无一例外地贴着仇和标签。
因此，无论从推动改革的主导者到具体的工作模式都具有鲜明的个性特征。
2 以速度为核心的快速执行力 仇和现象的突出特点是快，不只是发展速度快，而且执行速度快。他借助巨大的政治资源和科层制快速执行的优势，可以用半年的时间把原来民居密集的地方变成八横八纵的步行街区；可以在三天以内办妥一个庞大的投资项目；甚至可以在两周之内将一个原本垃圾成堆的县城变得干净整洁。
3 改革的彻底性和颠覆性
仇和的改革不是对传统体制的小修小补，而是在他的职权和能力的最大范围内实现革命性的变革。
他主张坚定的市场化。于是，改革的方向就是一卖到底，从开始的出售国有单位的门面房；到所有国企改制，再到拍卖乡镇卫生院、医院，出售学校，让市场机制发挥最大的作用。
他发明的行政改革“三分法”，让公务员的三分之一轮岗招商、三分之一离职创业、三分之一继续管理，对传统的政府体制是个颠覆。
三、仇和式地方政府改革的意义和局限
(一)仇和式地方政府改革的意义
1 冲击了传统的行政体制
仇和现象的重大意义在于“破”，即对传统政治一行政科层体制的冲击与超越上。仇和通过“三分之一轮岗创业，三分之一轮岗招商，三分之一维持政府工作”为转变人们的思想具有推动作用。对昆明领导干部公开其联系方式，对促进昆明各级政府增强为人民服务的意识有很大的助益。
2 促进地方政治社会和经济发展
以仇和任职过的宿迁市沭阳县为例。
1997年以前，沭阳经济排全省倒数第一；全县38个乡镇有8个是省级贫困乡镇；全县工商业普遍处于停产和半停产状态；基础设施薄弱；城市化水平极低。
4年以后，到2000年底，沭阳共启动民间资金15亿元，新建小城镇楼房356万平方米，是1996年底总数的38倍。新增城镇人口26.5万，人口城镇化率从7.5％上升到22.1％；也是到2000年底，沭阳城区新辟街道39条，新铺水泥路62万平方米，新建楼房198万平方米，新增公共绿地208万平方米——一座全新的县城出现在沭阳百姓面前。
3 提供了某些制度创新的范式
(1)干部“任前公示”和“公推公选”制度
相继建立了干部“任前公示”制度，“公推公选”制度，干部勤政廉政公示制度。
任前公示解决了群众对干部任用的知情权问题；公推公选解决了群众对干部任用过程的参与权问题；公推直选解决了群众对干部任用的具体选择权的问题；而勤政廉政公示则解决了群众对干部工作实绩的监督权问题。这一系列的干部管理制度解决了一个干部从任前到任后整个过程的群众参与问题，解决了干部只能任、不能免，只有人口、没有出口的弊端，而且整个过程都是在群众的参与和监督下进行的。
(2)建立干部问责制
仇和在昆明推出《昆明市领导干部问责办法》，以此加强对改革措施的监督。全市各级机关不履行或不正确履行工作职责，造成不良影响和后果的，将依照《办法》问责。
在此基础上出台“五个倒逼”政策：以目标倒逼进度、以时间倒逼程序、以社会倒逼部门、以下级倒逼上级、以督察倒逼落实。
(3)“行政三分法”
上文有论述，在此不做过多阐述。
(二)仇和式地方政府改革的局限
1 人治色彩浓厚
中国现行的政治土壤，给仇和式的官员很大的权力和权威，在仇和式急风暴雨的改革中，突出强化了权威的运用。从宿迁的城区改造，教师的全部招商，到三分之一轮岗创业，三分之一招商，三分之一维持政府工作，再到免掉打盹的政府官员，我们在感叹仇和个性的同时，不禁对以强大的权威推动的改革能否持久打个问号。
2 工作方法单一 仇和被成为“铁腕书记”，他在江苏宿迁推行针对政府官员和一般社会成员的强制行为，必须绝对地被执行，方法过于简单。从宿迁招商指标的硬性规定到对于部分拆迁户的处理，都显得在改革过程中工作方法的单一。
3 制度建设略显落后
政府改革之后的编制问题，政府创新后的保障问题，公民与政府的沟通渠道建设，都还没有一个制度来保障，这样，改革很容易走回头路，改革的成果可能会大打折扣。因此，在急风暴雨的改革后最重要的是如何用制度来保证改革的成果。
四、完善仇和式改革的建议
1 建立宽松的政治环境
在当代中国，伴随着行政体制改革，社会日益多元化，传统的高度集中的国家治理模式在松动，客观上为改革者提供了宽松的政治环境。我们还要进一步鼓励地方政府创新，对于新的尝试，即使不支持也不能轻易否定；对于改革者要建立宽容失败的机制，使改革者没有后顾之忧，只有有了宽容，才有了家庭联产承包责任制，才有了股份制，才有了股票和证券市场。在当代，也只有宽容改革者，使之大胆尝试，才能推进地方政府的制度创新。
2 实现手段的民主化和科学化
仇和所推行的新政，所取得的巨大政绩很多是在不符合组织规定，国家政策，乃至不符合法律的情况下取得的。仇和只重视改革的结果不考虑过程，只要自己认为是正确的决定就应当执行。这样势必会造成决策失误，影响改革的效果。
假使仇和在实施的手段上，牺牲一点速度，把组织程序，法律程序都走好，这样的新政就更有说服力，更具有普遍的意义。比如建立完善的听证制度，理顺党政关系等。
3 制度建设要跟进
仇和改革的成绩是巨大的，但是如何保证改革在没有仇和的时代继续发挥作用，推向前进，使人存政举，人亡政息的事情不再发生，只有靠坚实可行的制度。因此，仇和式在改革的同时，必须给与制度建设更大的关注，这比疾风暴雨式的铁腕措施更具指标意义。能发挥长远效用。制度建设的战场虽然没有闪光灯，但是能做好制度建设文章的人，更是改革者，更属于英雄的行列。
必须建立符合改革标准的工作制度和工作规范，必须采取立法或者规章的方式把改革的成果固定下来。必须建立与现代民主责任政府精神相契合的机构部门设置并制度化。必须建立官员的创新机制和问责制度，必须建立科学的决策制度和保证民众参与政府决策的畅通渠道。当改革不再疾风暴雨，而是和风细雨，但是更能滋润万物时，改革的意义才不会被打上问号。
4 促进自我发展能力
仇和式改革是一种外在动力型的改革，以上层的政治权威来推动行政机构进行思想的转换，角色的重新定位和组织重组，缺乏内生的动力和经济与政府的良性互动。在高压下的改革，一旦改革者离去便会出现改革的反复。因此，真正的改革者必须从推动改革人手，然后建立政府自身改革发展的动力机制。这些措施可以包括加强现代民主法治精神的宣传，先进治理模式的学习等思想领域的革命；加快经济发展，建立成熟的多元化的市场经济；建立民众利益表达的顺畅渠道在内的制度建设。
五、结语
仇和式改革在人们的争议声中走过了十年历程。仇和现象所引起的争论也远远超过了地方政府改革的范围。但是，我们从理性的角度来分析这一现象，发现他无疑是中国政府体制改革的一次突围，是对中国行政管理困境的本能反应。总结仇和现象的合理因素，并从其中吸取些许的教训，对于推进行政管理体制改革有很大的助益。