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摘要 近几年来，湖南省小城镇建设取得了良好的发展势头，涌现出长沙县、靖州县等成功典范。通过对这些成功典范的深入分析和探究，从中得到不少启发：湖南小城镇建设必须坚持协调发展是原则、科学规划是先导、户籍改革是前提、资金筹备是关键、产业发展是根本、集约用地是途径。
关键词 湖南；小城镇建设；成功典例；启示
加快发展小城镇，走有中国特色的城市化道路，是党中央从我国国情出发参照世界范围内各国城市化的发展趋势和普遍规律做出的前瞻性战略决策。发展小城镇是实现我国农村现代化、建设社会主义新农村的必由之路。近几年来，湖南省深入贯彻落实中共中央、国务院11号文件精神，按照“政府引导、市场运作、科学规划、因地制宜、重点突破、梯次推进”和城镇“扩容提质”的指导思想，全省上下一心，全民联动，小城镇建设取得了良好的发展势头。2005年底，全省城镇化水平为40％左右。
一、湖南小城镇建设的成功典例
1 长沙县：小城镇超常规发展
历史上长沙县是有县无城的大县，80年代中期，仅有榔梨一个建制镇，进入90年代，长沙县作出了“搬县城，进百强，达小康”的战略决策，启动了建设新县城和经济技术开发区的历史性进程，规划建设了一批中心镇，并率先在全省成立了乡镇小城镇规划建设管理办公室，将规划、建设、城管，房产、爱卫、环保等六大职能归口管理，为小城镇建设提供有力的组织保障。目前，不仅开发区和县城建设已经初具规模，建制镇、中心村集镇得到快速增加，实现了超常规发展。
(1)规划为头，井然有序
长沙县按照“一区带六园、园区带全县先后”的发展布局，先后投资1600余万元。完善了四个层次的规划及修编工作。①县城星沙的总体规划；②完成了全县19个乡镇体系规划和部分详细的修编工作；③请湖南大学规划院对榔梨、暮云、黄花、金井、江背、黄兴等六个工业园进行重点规划；④编制了印山、黄龙、和平、毛塘铺、黄土岭等重点中心村集镇的规划。
(2)投入拉动，快速发展
2005年，长沙县19个乡镇(不含星沙)共投资基础设施建设项目87项，总投资4.45亿元，比上年增加了15％，其中六个重点工业园区占了总投资的60％以上。榔梨的梨江大道、东升大道、综合大市场，暮云工业园的暮云大道、亚太路，北环路等投资千万以上的工程，正按照年初计划紧张施工，目前已进入收尾阶段，其他乡镇的道路、给排水、绿化亮化工程都在稳步进行。全县小城镇建设基本形成了众星拱月的态势。
(3)三化互动，产业支撑
按照“一化带两化、突出工业化”的工作思路，长沙县在建设过程中。致力于发展大工业，做大开发区，建设大县城。星沙开发区得天独厚的区位优势。完善配套的基础设施和让利于投资者的各项优惠政策。赢得了国内外投资者的青睐。截止2002年，已累计签订招商引资项目合同374个，投资总额151.48亿元。
2 靖州县：古城变“明珠”
靖州位于湖南省西南边陲，处在湘、桂、黔三省(区)交界地区，是一个共有25万人口的山区少数民族县。20世纪90年代以来，特别是近几年来。加快县城建设步伐，有效带动了县域经济和社会发展，使一个位处偏远的少数民族县，一跃成为名闻遐迩的“璀璨明珠”，成为实施小城镇发展战略的一个成功范例。靖州县城先后被授予“湖南省卫生县城”、“全省十佳文明县城”、“省级双拥模范城”等荣誉称号，并被确定为“全国创建文明小城镇示范点”。
(1)旧貌换新颜
近几年中，靖州城建投资达5亿多元，城市环境面貌一新。初步描绘出“城在林中，街在绿中，院在花中，人在景中”的山水园林都市画卷，营造出绿与美、人与自然相互交融、和谐发展的城镇意境。
(2)县城经济发展迅速
靖州以县城建设为“龙头”，充分发挥其聚集力和辐射力。致力于把县城建成省际边界商贸流通中心。由于靖州县城建设的快速发展，从而更凸现出该县独特的区位、交通优势，吸引了周边地区众多的人流、物流、资金流、信息流等生产要素向该县集聚，初步形成了深购远销、大进大出的流通格局。
(3)特色产业初具规模
在靖州，资源优势正加快向产业优势转化，而产业优势的提升又为城镇建设提供了物质基础，从而有效促进了县域经济的发展。据了解，靖州重点突出竹木、茯苓、杨梅三大支柱产业建设，并建立起两个“工业园”，吸引了东和实业靖州木业有限公司、绥宁华鑫人造板厂等10多家企业入园兴业，完成了中密度纤维板、竹胶板等项目的改造，成为靖州工业发展的亮点。
二、几点启示
从湖南长沙县和靖州县两个小城镇建设的成功典范的优秀经验中，我们等到一个十分重要的启示——湖南小城镇的健康发展必须要坚持如下发展思路：
1 协调发展是原则
小城镇建设关联度极高，应当按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，为全面建设小康社会提供强有力保障，关键是要加快“三化”建设的步伐，建立起小城镇建设管理工作体系，从整体建设部署上全面适应生产发展和生活提高的需要，综合规划，统筹安排，促进小城镇经济、社会、生态协调和可持续发展。为此，我们既要把握小城镇发展的一般规律和特点，也要把握湖南小城镇建设中的湖南特色。既要重视基础设施建设和社会服务设施建设，也要重视人文环境的继承和生态环境的保护，必须坚持以创造良好的人居环境为中心。正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系。大力实施“蓝天、碧水、绿地”和“美化、净化、亮化”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系。保护古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。
2 科学规划是先导
近几年，湖南各地小城镇建设存在城镇化水平低、城镇基础设施落后、污染严重等问题，造成这种局面的一个十分重要的原因是小城镇的规划不科学。所以。小城镇的发展必须发科学规划为先导。搞好小城镇建设，规划是前提，是龙头、是灵魂。没有科学的、适应超前的规划蓝图，不可能建成有独特品位和快速发展的小城镇，没有小城镇的快速发展。农村、农业、农民问题就不可能得到根本的解决，农民的小康、农村经济的持续发展，就将成为一句空话。
(1)城镇体系规划
加强城镇体系规划是发展资源节约型小城镇的前提和基础。城镇体系规划实质上是一项区域性的规划，是国土规划的重要组成部分，规划的拟订应从区域角度进行分析研究，无论是功能结构、等级规模结构和空间布局都需要在一定的区域范围内，尤其是与周边市、县的城镇取得相互协调。
(2)环境规划
环境规划是做好环境保护工作的关键，其基本职能是深入分析小城镇污染状况及环境质量，预测污染趋势，有针 对性地提出治理措施和目标。
(3)工业布局
小城镇的工业布局主要做好两项工作：①工业布局要充分考虑地形、气象、水文等条件对环境的影响；②工业布局应综合考虑不同性质的工业排污总量。主导污染物的构成与企业周围的环境容量，合理确定工业用地位置。
3 户籍改革是前提
户籍制度改革的核心在于打破以户籍制度为核心的传统城乡分割制度，建立符合湖南省情的适应市场经济发展的现代城乡户籍管理制度。改革开放以来，随着社会流动的加剧，人们的从业结构日益复杂化，原来农业、非农业的户口划分已经不能准确反映人们的职业身份和居住区域，这就给人口的登记、管理以及人们的工作、生活带来了诸多不便。所以，改革现代的户口登记登记世界人口管理制度相接轨，以居住地为标准确定公民的户口类型，应当成为湖南省(特别是长株潭地区)户籍制度改革的基本方向，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益。
4 资金筹备是关键
目前，全国各地城镇化发展(小城镇的发展也在其中)最大难题之一是资金严重短缺。因而，在湖南小城镇的发展中，资金筹备是关键。就湖南的实际情况而言，资金筹备的重点在于建立多元化投融资体制。我们应本着广开门路，用活政策领先民力，借助外力的原则，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，运用城市经营理念，建立市场运作的多元化机制：①靠灵活的政策手段，特别是在税收政策上要有政策倾斜；②县镇两级财政建立小城镇建设专用基金；③盘活小城镇存量资金和新增建设用地，将有偿收益的超额部分用于小城镇建设；④盘活城市公共资产，走资本运营的路子，在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金。⑤深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，培育资本市场，最广泛地吸引社会投资；⑥理顺财政关系，完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。
5 产业发展是根本
产业发展问题是小城镇建设的最根本问题，就我国的实际情况来看，湖南小城镇的产业发展应把握以下两个重点：
(1)农业产业化
农业产业化经营是指：根据社会主义市场经济发展的要求，以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，依托当地资源优势，在坚持党在农村的基本政策长期稳定不变的前提下，围绕当地农业的支柱产业和主导产品。对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，形成以市场牵龙头，龙头带基地。基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教为一体的经济管理体制和运行机制。
(2)产业结构调整
调整小城镇产业结构必须因地制宜，一切从各地区的实际出发，应运用税收、信贷、价格等手段，促进产业结构的调整：乡镇企业的发展要同农业发展紧密结合起来，建立以农产品加工为主的企业，增强农产品增值升值的能力。
6 集约用地是途径
(1)科学合理规划城镇土地利用
目前，我国的城镇化水平比较低，城镇用地已经比较紧张了。随着城镇化不断地提高，肯定在城镇用地方面造成很大的压力。以湖南省为例，城镇化率只有32％。如果城镇化水平达到50％，那么全省将有1266.4万人由农村迁居城镇，按照人均占地100m2算还要新建、扩建城镇地区1266.4Km2,相当于又要占用土地190万亩。所以，我们要科学合理规划城镇用地，尽量利用山坡地、填谷造地来解决重大工业项目、基础设施占用耕地的问题。
(2)合理利用城镇土地空间
我国现有小城镇内部可利用空间十分充裕。其中仍有许多低矮的居民住房或院落，占地面积大，容积率低，土地利用率不高，在今后小城镇建设中。要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增加建筑物的容积率。根据各区划位上土地的承载力，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制。政府还可以制定一系列的优惠政策。如地价和税收优惠等，鼓励开发商投资改造镇区的环境，提高城镇人居环境质量。
(3)严格审批，限额用地
既要满足经济发展、人口增加、居民生活水平提高等对城镇土地的需求，又要控制用地规模，节约用地，就必须有一个合理的标准来指导城镇土地供给。所以，就必须在用地规模严格控制的基础上，根据社会经济发展对土地需求的预测情况，对城镇土地的可供应量进行分解，制订年度土地供应计划，具体包括土地出让总规模、用地性质、开发强度、开发时序、空间布局和基础设施配套等几个方面，做到土地供应计划既定量又定位，严格用地审批程序，提倡小城镇建设实行内部挖潜，限制土地粗放式和“处延式”利用。
(4)培育和规范土地市场
政府垄断、控制和有计划地支配土地供应一级市场，成为土地供应的唯一源头。这有利于加强政府对土地供应和土地盘活资金的调控能力；有利于消化土地供应失控而产生的闲置土地，避免项目的重复建设和投资，减少土地资源的浪费；有利于规划的有效实施，避免土地开发的杂乱无序；有利于基础设施建设资金的筹措，改善投资环境。在政府的调控下、培育和规范土地市场，实现土地集约化利用，达到现有小城镇建设占用和耕地保护的“双赢”。
关键词 湖南；小城镇建设；成功典例；启示
加快发展小城镇，走有中国特色的城市化道路，是党中央从我国国情出发参照世界范围内各国城市化的发展趋势和普遍规律做出的前瞻性战略决策。发展小城镇是实现我国农村现代化、建设社会主义新农村的必由之路。近几年来，湖南省深入贯彻落实中共中央、国务院11号文件精神，按照“政府引导、市场运作、科学规划、因地制宜、重点突破、梯次推进”和城镇“扩容提质”的指导思想，全省上下一心，全民联动，小城镇建设取得了良好的发展势头。2005年底，全省城镇化水平为40％左右。
一、湖南小城镇建设的成功典例
1 长沙县：小城镇超常规发展
历史上长沙县是有县无城的大县，80年代中期，仅有榔梨一个建制镇，进入90年代，长沙县作出了“搬县城，进百强，达小康”的战略决策，启动了建设新县城和经济技术开发区的历史性进程，规划建设了一批中心镇，并率先在全省成立了乡镇小城镇规划建设管理办公室，将规划、建设、城管，房产、爱卫、环保等六大职能归口管理，为小城镇建设提供有力的组织保障。目前，不仅开发区和县城建设已经初具规模，建制镇、中心村集镇得到快速增加，实现了超常规发展。
(1)规划为头，井然有序
长沙县按照“一区带六园、园区带全县先后”的发展布局，先后投资1600余万元。完善了四个层次的规划及修编工作。①县城星沙的总体规划；②完成了全县19个乡镇体系规划和部分详细的修编工作；③请湖南大学规划院对榔梨、暮云、黄花、金井、江背、黄兴等六个工业园进行重点规划；④编制了印山、黄龙、和平、毛塘铺、黄土岭等重点中心村集镇的规划。
(2)投入拉动，快速发展
2005年，长沙县19个乡镇(不含星沙)共投资基础设施建设项目87项，总投资4.45亿元，比上年增加了15％，其中六个重点工业园区占了总投资的60％以上。榔梨的梨江大道、东升大道、综合大市场，暮云工业园的暮云大道、亚太路，北环路等投资千万以上的工程，正按照年初计划紧张施工，目前已进入收尾阶段，其他乡镇的道路、给排水、绿化亮化工程都在稳步进行。全县小城镇建设基本形成了众星拱月的态势。
(3)三化互动，产业支撑
按照“一化带两化、突出工业化”的工作思路，长沙县在建设过程中。致力于发展大工业，做大开发区，建设大县城。星沙开发区得天独厚的区位优势。完善配套的基础设施和让利于投资者的各项优惠政策。赢得了国内外投资者的青睐。截止2002年，已累计签订招商引资项目合同374个，投资总额151.48亿元。
2 靖州县：古城变“明珠”
靖州位于湖南省西南边陲，处在湘、桂、黔三省(区)交界地区，是一个共有25万人口的山区少数民族县。20世纪90年代以来，特别是近几年来。加快县城建设步伐，有效带动了县域经济和社会发展，使一个位处偏远的少数民族县，一跃成为名闻遐迩的“璀璨明珠”，成为实施小城镇发展战略的一个成功范例。靖州县城先后被授予“湖南省卫生县城”、“全省十佳文明县城”、“省级双拥模范城”等荣誉称号，并被确定为“全国创建文明小城镇示范点”。
(1)旧貌换新颜
近几年中，靖州城建投资达5亿多元，城市环境面貌一新。初步描绘出“城在林中，街在绿中，院在花中，人在景中”的山水园林都市画卷，营造出绿与美、人与自然相互交融、和谐发展的城镇意境。
(2)县城经济发展迅速
靖州以县城建设为“龙头”，充分发挥其聚集力和辐射力。致力于把县城建成省际边界商贸流通中心。由于靖州县城建设的快速发展，从而更凸现出该县独特的区位、交通优势，吸引了周边地区众多的人流、物流、资金流、信息流等生产要素向该县集聚，初步形成了深购远销、大进大出的流通格局。
(3)特色产业初具规模
在靖州，资源优势正加快向产业优势转化，而产业优势的提升又为城镇建设提供了物质基础，从而有效促进了县域经济的发展。据了解，靖州重点突出竹木、茯苓、杨梅三大支柱产业建设，并建立起两个“工业园”，吸引了东和实业靖州木业有限公司、绥宁华鑫人造板厂等10多家企业入园兴业，完成了中密度纤维板、竹胶板等项目的改造，成为靖州工业发展的亮点。
二、几点启示
从湖南长沙县和靖州县两个小城镇建设的成功典范的优秀经验中，我们等到一个十分重要的启示——湖南小城镇的健康发展必须要坚持如下发展思路：
1 协调发展是原则
小城镇建设关联度极高，应当按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，为全面建设小康社会提供强有力保障，关键是要加快“三化”建设的步伐，建立起小城镇建设管理工作体系，从整体建设部署上全面适应生产发展和生活提高的需要，综合规划，统筹安排，促进小城镇经济、社会、生态协调和可持续发展。为此，我们既要把握小城镇发展的一般规律和特点，也要把握湖南小城镇建设中的湖南特色。既要重视基础设施建设和社会服务设施建设，也要重视人文环境的继承和生态环境的保护，必须坚持以创造良好的人居环境为中心。正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系。大力实施“蓝天、碧水、绿地”和“美化、净化、亮化”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系。保护古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。
2 科学规划是先导
近几年，湖南各地小城镇建设存在城镇化水平低、城镇基础设施落后、污染严重等问题，造成这种局面的一个十分重要的原因是小城镇的规划不科学。所以。小城镇的发展必须发科学规划为先导。搞好小城镇建设，规划是前提，是龙头、是灵魂。没有科学的、适应超前的规划蓝图，不可能建成有独特品位和快速发展的小城镇，没有小城镇的快速发展。农村、农业、农民问题就不可能得到根本的解决，农民的小康、农村经济的持续发展，就将成为一句空话。
(1)城镇体系规划
加强城镇体系规划是发展资源节约型小城镇的前提和基础。城镇体系规划实质上是一项区域性的规划，是国土规划的重要组成部分，规划的拟订应从区域角度进行分析研究，无论是功能结构、等级规模结构和空间布局都需要在一定的区域范围内，尤其是与周边市、县的城镇取得相互协调。
(2)环境规划
环境规划是做好环境保护工作的关键，其基本职能是深入分析小城镇污染状况及环境质量，预测污染趋势，有针 对性地提出治理措施和目标。
(3)工业布局
小城镇的工业布局主要做好两项工作：①工业布局要充分考虑地形、气象、水文等条件对环境的影响；②工业布局应综合考虑不同性质的工业排污总量。主导污染物的构成与企业周围的环境容量，合理确定工业用地位置。
3 户籍改革是前提
户籍制度改革的核心在于打破以户籍制度为核心的传统城乡分割制度，建立符合湖南省情的适应市场经济发展的现代城乡户籍管理制度。改革开放以来，随着社会流动的加剧，人们的从业结构日益复杂化，原来农业、非农业的户口划分已经不能准确反映人们的职业身份和居住区域，这就给人口的登记、管理以及人们的工作、生活带来了诸多不便。所以，改革现代的户口登记登记世界人口管理制度相接轨，以居住地为标准确定公民的户口类型，应当成为湖南省(特别是长株潭地区)户籍制度改革的基本方向，要全面落实小城镇户籍制度改革，完善配套政策措施，确保城乡居民享有同等待遇，积极为城乡人力资源的合理流动创造有力条件，维护农民工的合法权益。
4 资金筹备是关键
目前，全国各地城镇化发展(小城镇的发展也在其中)最大难题之一是资金严重短缺。因而，在湖南小城镇的发展中，资金筹备是关键。就湖南的实际情况而言，资金筹备的重点在于建立多元化投融资体制。我们应本着广开门路，用活政策领先民力，借助外力的原则，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制，摆脱对财政的依赖思想，运用城市经营理念，建立市场运作的多元化机制：①靠灵活的政策手段，特别是在税收政策上要有政策倾斜；②县镇两级财政建立小城镇建设专用基金；③盘活小城镇存量资金和新增建设用地，将有偿收益的超额部分用于小城镇建设；④盘活城市公共资产，走资本运营的路子，在城镇土地转化和升值、房地产增值中筹集建设资金。⑤深化投融资体制改革，加快城镇公用事业、企业的公司制改革，培育资本市场，最广泛地吸引社会投资；⑥理顺财政关系，完善小城镇地财政管理体制，从制度上保证小城镇建设的稳定的资金来源。
5 产业发展是根本
产业发展问题是小城镇建设的最根本问题，就我国的实际情况来看，湖南小城镇的产业发展应把握以下两个重点：
(1)农业产业化
农业产业化经营是指：根据社会主义市场经济发展的要求，以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，依托当地资源优势，在坚持党在农村的基本政策长期稳定不变的前提下，围绕当地农业的支柱产业和主导产品。对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，形成以市场牵龙头，龙头带基地。基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教为一体的经济管理体制和运行机制。
(2)产业结构调整
调整小城镇产业结构必须因地制宜，一切从各地区的实际出发，应运用税收、信贷、价格等手段，促进产业结构的调整：乡镇企业的发展要同农业发展紧密结合起来，建立以农产品加工为主的企业，增强农产品增值升值的能力。
6 集约用地是途径
(1)科学合理规划城镇土地利用
目前，我国的城镇化水平比较低，城镇用地已经比较紧张了。随着城镇化不断地提高，肯定在城镇用地方面造成很大的压力。以湖南省为例，城镇化率只有32％。如果城镇化水平达到50％，那么全省将有1266.4万人由农村迁居城镇，按照人均占地100m2算还要新建、扩建城镇地区1266.4Km2,相当于又要占用土地190万亩。所以，我们要科学合理规划城镇用地，尽量利用山坡地、填谷造地来解决重大工业项目、基础设施占用耕地的问题。
(2)合理利用城镇土地空间
我国现有小城镇内部可利用空间十分充裕。其中仍有许多低矮的居民住房或院落，占地面积大，容积率低，土地利用率不高，在今后小城镇建设中。要利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，增加建筑物的容积率。根据各区划位上土地的承载力，采用行政、法律、经济手段对城镇容积率实行管制。政府还可以制定一系列的优惠政策。如地价和税收优惠等，鼓励开发商投资改造镇区的环境，提高城镇人居环境质量。
(3)严格审批，限额用地
既要满足经济发展、人口增加、居民生活水平提高等对城镇土地的需求，又要控制用地规模，节约用地，就必须有一个合理的标准来指导城镇土地供给。所以，就必须在用地规模严格控制的基础上，根据社会经济发展对土地需求的预测情况，对城镇土地的可供应量进行分解，制订年度土地供应计划，具体包括土地出让总规模、用地性质、开发强度、开发时序、空间布局和基础设施配套等几个方面，做到土地供应计划既定量又定位，严格用地审批程序，提倡小城镇建设实行内部挖潜，限制土地粗放式和“处延式”利用。
(4)培育和规范土地市场
政府垄断、控制和有计划地支配土地供应一级市场，成为土地供应的唯一源头。这有利于加强政府对土地供应和土地盘活资金的调控能力；有利于消化土地供应失控而产生的闲置土地，避免项目的重复建设和投资，减少土地资源的浪费；有利于规划的有效实施，避免土地开发的杂乱无序；有利于基础设施建设资金的筹措，改善投资环境。在政府的调控下、培育和规范土地市场，实现土地集约化利用，达到现有小城镇建设占用和耕地保护的“双赢”。