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摘要：保障性安居工程是政府运用市场机制的基本原理，组织建设以实际成本价向城市的中低收入住房困难户提供的具有社会保障性质的住宅建设工程，它包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造等。
关键词：保障性安居工程；问题；成因；建议
中图分类号：TU113.5 41 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）03-0-01
一、保障性安居工程现状
1995年国家出台了《国家安居工程实施方案》开始，保实施障性安居工程是解决中低收入居民住房问题的一种手段，作用是调控住房市场，调节收入分配，目的是逐步缓解居民住房困难、不断改善住房条件，加快城镇住房商品化和社会化进程，促进城镇住房建设。实行政府扶持、单位支持、个人负担的原则，要以大中城市为重点，有计划、有步骤地推进。2011年以《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》为标志，确立了逐步形成可持续的保障性安居工程投资、建设、运营和管理机制，重点发展公共租赁住房，根据实际情况继续安排经济适用住房和限价商品住房建设，加快实施各类棚户区改造，加大农村危房改造力度。落实确保用地供应、增加政府投入、规范利用企业债券融资、加大信贷支持和税费减免政策方面的政策支持，对提高建设和规划管理水平及完善运行管理机制提出了具体要求，并将保障性安居工程纳入地方政府责任考核目标管理。保障性安居工程从试点到全面铺开，制度建设逐步完善、资金筹集渠道基本确立，改善了低收入群体的住房条件，促进社会公平取得了一定成效。
二、存在问题及成因
（一）地方政府对保障性安居工程重视不够。由于现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。工作中，认识不足、积极性不高，法规建设相对滞后，地方政府未将保障性安居工程纳入地方政府建设规划，没有根据当地的实际情况制定工作目标和措施，大多是为应付完成上级下达的任务指标，取得国家政策补贴，保障性安居工程缺乏在调查基础上的统一规划，地方政府对应保家庭、居住条件、住房需求，地方的经济发展状况有能力保障到什么范围、什么程度，基本上没有清晰思路和具体措施，缺乏利益调节和退出机制，导致保障政策不健全、保障对象不明晰、保障范围不确定。
（二）保障性住房缺乏管理主体，管理工作基础薄弱。据对某市保障性安居工程情况调查，没有具体的部门和机构对保障性安居工程工作统一组织和实施，根据上级检查推动地方工作的开展，规划制订、建设审批、投资建设、监督管理等由不同的职能部门分别实施、互不衔接；如某市由房产管理部门上报安居工程报表，负责审核申请准入条件，其中申请经济适用住房条件中有“家庭人均收入低于上一年度居民人均可支配收入水平”一条，由于该市共享信息机制不健全，加之职能和人力不足，保障性住房信息档案不完整，审查家庭收入等于一纸空文，缺乏可操作性。
（三）保障性住房资金保障不利。现有关保障性安居工程资金的主要来源，一是国家通过转移支付安排的专项，二是地方政府预算安排，三是土地出让净收益和公积金增殖收益中按一定比例安排。经调查，资金方面存在的主要问题，一是挤占、挪用和滞拨国家专项资金，因保障对象不实或保障标准低致使国家补贴节余过大；二是地方财政资金配套不到位，国家专项大多需要地方政府配套实施，由于市县财政困难，大多是根据国家资金安排工程，配套资金很难到位。三是土地出让净收益和公积金增殖收益安排不足，国家为筹集保障性安居工程资金，要求地方政府按当年土地出让净收益10%安排、公积金增殖收益在提取管理费和风险金后全部用于安居工程，经调查的市县普遍存在这两项资金安排不足问题。四是通过银行或发行债券筹集资金，按规定用于保障性安居工程资金被挪用。
（四）保障方式单一，优惠措施不到位。据调查，发放廉租住房补贴是普遍的做法，大多是通过返还土地出让金形式市场化运作，经济适用住房和配合城市改造建设回迁安置楼，政府真正主导投资建设的廉租住房和公共租赁占很低比例，保障覆盖面较小，弱化了安居工程的保障功能。另一方面是保障性安居工程优惠措施不具体，国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见“对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚户区改造安置住房，要切实落实现行建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定，地方政府多数土地出让金政策执行较好，其他优惠政策执行不到位。再就是超面积建设保障性住房，由于受用群体不明晰，导致部分单位团体以建设经济适用住房名义变相搞集资建房，致使应保未保和超范围、超标准问题并存。
三、解决问题的建议
（一）健全保障制度，理顺管理体制。建议国家从法规层面对住房保障的计划实施、惠及对象、供应标准、资金运作方式等进行界定约束，地方政府将保障性工程的项目规划、土地供应、资金筹集等重大问题纳入政府工作目标，成立专门机构对此项工作实行统一管理，明确各参与主体的职责、权利、义务，整合低保和保障房的相关制度，使其有效衔接，使低收入群体切实感受到保障的温暖。
（二）加强基础建设，提高监管力度。发挥联动机制作用，建立公安、民政、工商、税务等部门网络数据共享的信息平台，在对当地保障群体深入调查摸底的基础上，实现保障性住房信息动态管理，全面推行以个人身份证号码为标志的保障性住房人员终身档案制度，为核准生活困难和住房困难“双困”群体的真实信息和准入、退出提供基础数据，增强保障性住房监管力度，有限的社会保障性住房资源用在最需要的群体身上，确保分配公平、使用公正。
（三）规范工程管理，强化资金监督。建立健全管理机构和实施机构问责机制，落实保障性安居工程建设、勘察、设计、施工、监理等各方主体的质量安全责任，强化对各个环节的监督和管理。积极扩展保障资金筹资渠道，依法强化政策扶持力度，调整各级政府财政支出结构，完善建设任务目标分解体系和中央财政对地方保障性安居工程投入补偿机制，对确实经过自身的努力无法弥补保障性住房资金缺口的困难地区，适当提高保障性住房建设资金补贴标准和补贴力度，增加中央投入，减少地方压力，控制和减少地方匹配的硬性要求，保障惠民工程的顺利实施。
关键词：保障性安居工程；问题；成因；建议
中图分类号：TU113.5 41 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）03-0-01
一、保障性安居工程现状
1995年国家出台了《国家安居工程实施方案》开始，保实施障性安居工程是解决中低收入居民住房问题的一种手段，作用是调控住房市场，调节收入分配，目的是逐步缓解居民住房困难、不断改善住房条件，加快城镇住房商品化和社会化进程，促进城镇住房建设。实行政府扶持、单位支持、个人负担的原则，要以大中城市为重点，有计划、有步骤地推进。2011年以《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》为标志，确立了逐步形成可持续的保障性安居工程投资、建设、运营和管理机制，重点发展公共租赁住房，根据实际情况继续安排经济适用住房和限价商品住房建设，加快实施各类棚户区改造，加大农村危房改造力度。落实确保用地供应、增加政府投入、规范利用企业债券融资、加大信贷支持和税费减免政策方面的政策支持，对提高建设和规划管理水平及完善运行管理机制提出了具体要求，并将保障性安居工程纳入地方政府责任考核目标管理。保障性安居工程从试点到全面铺开，制度建设逐步完善、资金筹集渠道基本确立，改善了低收入群体的住房条件，促进社会公平取得了一定成效。
二、存在问题及成因
（一）地方政府对保障性安居工程重视不够。由于现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，虽有一定效力，但未形成法律制度约束。工作中，认识不足、积极性不高，法规建设相对滞后，地方政府未将保障性安居工程纳入地方政府建设规划，没有根据当地的实际情况制定工作目标和措施，大多是为应付完成上级下达的任务指标，取得国家政策补贴，保障性安居工程缺乏在调查基础上的统一规划，地方政府对应保家庭、居住条件、住房需求，地方的经济发展状况有能力保障到什么范围、什么程度，基本上没有清晰思路和具体措施，缺乏利益调节和退出机制，导致保障政策不健全、保障对象不明晰、保障范围不确定。
（二）保障性住房缺乏管理主体，管理工作基础薄弱。据对某市保障性安居工程情况调查，没有具体的部门和机构对保障性安居工程工作统一组织和实施，根据上级检查推动地方工作的开展，规划制订、建设审批、投资建设、监督管理等由不同的职能部门分别实施、互不衔接；如某市由房产管理部门上报安居工程报表，负责审核申请准入条件，其中申请经济适用住房条件中有“家庭人均收入低于上一年度居民人均可支配收入水平”一条，由于该市共享信息机制不健全，加之职能和人力不足，保障性住房信息档案不完整，审查家庭收入等于一纸空文，缺乏可操作性。
（三）保障性住房资金保障不利。现有关保障性安居工程资金的主要来源，一是国家通过转移支付安排的专项，二是地方政府预算安排，三是土地出让净收益和公积金增殖收益中按一定比例安排。经调查，资金方面存在的主要问题，一是挤占、挪用和滞拨国家专项资金，因保障对象不实或保障标准低致使国家补贴节余过大；二是地方财政资金配套不到位，国家专项大多需要地方政府配套实施，由于市县财政困难，大多是根据国家资金安排工程，配套资金很难到位。三是土地出让净收益和公积金增殖收益安排不足，国家为筹集保障性安居工程资金，要求地方政府按当年土地出让净收益10%安排、公积金增殖收益在提取管理费和风险金后全部用于安居工程，经调查的市县普遍存在这两项资金安排不足问题。四是通过银行或发行债券筹集资金，按规定用于保障性安居工程资金被挪用。
（四）保障方式单一，优惠措施不到位。据调查，发放廉租住房补贴是普遍的做法，大多是通过返还土地出让金形式市场化运作，经济适用住房和配合城市改造建设回迁安置楼，政府真正主导投资建设的廉租住房和公共租赁占很低比例，保障覆盖面较小，弱化了安居工程的保障功能。另一方面是保障性安居工程优惠措施不具体，国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见“对廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚户区改造安置住房，要切实落实现行建设、买卖、经营等环节税收优惠政策，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定，地方政府多数土地出让金政策执行较好，其他优惠政策执行不到位。再就是超面积建设保障性住房，由于受用群体不明晰，导致部分单位团体以建设经济适用住房名义变相搞集资建房，致使应保未保和超范围、超标准问题并存。
三、解决问题的建议
（一）健全保障制度，理顺管理体制。建议国家从法规层面对住房保障的计划实施、惠及对象、供应标准、资金运作方式等进行界定约束，地方政府将保障性工程的项目规划、土地供应、资金筹集等重大问题纳入政府工作目标，成立专门机构对此项工作实行统一管理，明确各参与主体的职责、权利、义务，整合低保和保障房的相关制度，使其有效衔接，使低收入群体切实感受到保障的温暖。
（二）加强基础建设，提高监管力度。发挥联动机制作用，建立公安、民政、工商、税务等部门网络数据共享的信息平台，在对当地保障群体深入调查摸底的基础上，实现保障性住房信息动态管理，全面推行以个人身份证号码为标志的保障性住房人员终身档案制度，为核准生活困难和住房困难“双困”群体的真实信息和准入、退出提供基础数据，增强保障性住房监管力度，有限的社会保障性住房资源用在最需要的群体身上，确保分配公平、使用公正。
（三）规范工程管理，强化资金监督。建立健全管理机构和实施机构问责机制，落实保障性安居工程建设、勘察、设计、施工、监理等各方主体的质量安全责任，强化对各个环节的监督和管理。积极扩展保障资金筹资渠道，依法强化政策扶持力度，调整各级政府财政支出结构，完善建设任务目标分解体系和中央财政对地方保障性安居工程投入补偿机制，对确实经过自身的努力无法弥补保障性住房资金缺口的困难地区，适当提高保障性住房建设资金补贴标准和补贴力度，增加中央投入，减少地方压力，控制和减少地方匹配的硬性要求，保障惠民工程的顺利实施。