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输配分离改革在长期搁置后,再次被有关部门提上了重要的议程。从公开信息看,国家电监会今年可能会有大动作。
在2010年1月18日召开的国家电监会工作年会上,电监会主席王旭东表示,将在今年推进落实电网企业主辅分离改革工作并促进实施,积极参与、配合做好电价改革工作,拟订输配电体制改革方案。
这无疑是个积极的信号。外界也注意到,2009年12月15日国家电监会《2009年供电监管报告》发布会上,电监会新闻发言人谭荣尧也透露,电监会将出台《输配电成本监审办法》,明确输配电成本,啃下电改的“硬骨头”。他说:“输配电成本核算是电改必须要解决的问题。”
业内都很清楚,谭荣尧所说的电改“硬骨头”,实指输配分离改革,输配电成本核算是启动输配分离的关键一步。
输配分离原则是2002年“5号文件”就已经明确下来的改革方向。所谓输配分离,就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆,输电环节由电网管理,而售电环节,将把地方供电局改组为多个独立的法人实体,再辅之以购电大户与电厂签订直供合同,把配电网的建设运行下放地方。
国家电力公司被拆分后,输配电仍统一由电网管理,这种局面被电改专家认为模糊了电网的真实成本,影响了下一步更为关键的电价改革。只有输配分开,才能打破电网作为单一购买方的现有市场格局,形成购电方和发电方的自由选择,到那时电网才能变成一张纯粹的输送网络,公开、透明的定价机制才能形成。
原电监会副主席邵秉仁曾如此强调输配分离的重大改革意义:“输配分开是全面深化电力市场化改革的纲,纲举才能目张。没有这一步,厂网分开的效果就不会充分显现,也很难建立一个有效的电力市场体系。”
改革初期,由于集中在厂网分离和主辅分离上,所以更为复杂的输配分离在很长时间没有被碰触。尤其是,与“厂网分开”相比,“输配分开”的改革被业内专家认为是“更复杂、更艰巨”的改革任务。因为输配分开将涉及电网企业资产、调度体制的大调整,以及电价改革的真正启动。
“这背后显然涉及到更为复杂的利益关系,起码国网公司就始终不愿意把配电网资产和管理权下放给地方。”上述电监会官员对《商务周刊》说。
国网摇头了
随着电改的逐步深入,国家希望在“十一五”(2006年—2010年)期间启动并完成输配分离改革。
2005年末,中国电力改革体制领导小组召开了第8次会议,重点讨论“十一五”期间的电力体制改革思路。会议明确“5号文件”的改革方向和总体目标既定不变,“十一五”期间,要以输配分开为突破口,以区域电力市场建设为中心,积极培育市场主体,全面推进电价改革,加快政府职能转变,争取在“十一五”末初步形成有效监管下的公平竞争、开放有序的电力市场体系。
电力体改领导小组会议对于改革的积极态度,特别是明确启动输配分开改革,令当时改革派们精神振奋,他们认为僵持下的沉闷电改将有望打开新的局面。
2006年,国家启动第二次煤电联动,结果造成全国电价普遍上调。随后不久,众人对电力系统企业转嫁成本的质疑接踵而至,而垄断行业高收入的问题又在当年成为众矢之的,改革呼声高涨。
为进一步推进电改,国务院派出一位副总理亲自负责电力体制改革研究办公室来研究电力体制改革问题。而当时电监会和发改委已经在该年年中下达了各地测算输配电价格要求,并准备在华东电网以及广东电网首先实行输配电价格改革。
但此间国网公司提出了强烈的反对意见,认为以输配分离为突破口推动电价改革是本末倒置,不解决电价改革,无法奢谈输配分开。
国网公司强调,拆分电网公司是一招险棋,后果是成本升高,拆得越多,成本越高,难以扭转电价上涨,更可能导致电网调度和安全上的事故。
部分代表国网公司声音的经济学家称,国电系统首次拆分完成后,当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此,电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断,而不是进行输配分离。
“国网公司的声音太大了,阻力也很大。所以输配分离改革在2006年没有取得实质性进展。”2007年记者采访一位积极的改革派专家时,他就表达了这样的无奈。
2007年1月,国务院副秘书长尤权调任电监会,成为电监会第二任主席。此时正是电力体制改革沉闷的僵持期,各方显然希望尤权能够打破僵局。
尤权到任三个月后,电监会发布《电力监管年度报告(2006)》,报告第一次把矛头直指电网垄断,认为当前供电环节的特点是两大电网公司(指国家电网和南方电网)寡头垄断,普遍服务未完全实现,城乡与地区差异依旧存在,两大电网寡头垄断供电环节,配合产业调控的差别电价基本未得到执行。
2007年4月12日,国务院下发《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,希望能进一步推动电改进程,并明确输配分离在“十一五”的前三年进行试点,要求在“十五”末完成输配分离改革。随后,电监会也把输配分开作为今后的工作重点之一。
但随着2007年前后电荒蔓延,改革步伐大为放缓,而国网公司也找到了应付电荒而推迟改革的很好借口,垄断得以维持。
2008年电监会发布的《2007年电价执行情况监管报告》显示,由于电力体制改革不到位,输配电价仍未独立核定,购销差价与国家公布的输配电价相差较大。其中,跨区域输配电价等方面存在较大问题,包括在交易过程中存在上网价格偏低,电网企业收取费用偏高,交易缺乏公开透明的信息,发电企业对交易电量、电价和收费缺乏知情权等。
强大的学术机器
为了厘清电网的真实成本,国际上通行输配分离,在输配分离前,首先要完成的是输配的独立核算,但直到现在,输配的独立核算仍没有进行。
几年前,当《商务周刊》采访著名电力专家陈望祥时,他就指出,国家电网公司从一开始就对输配分离持反对意见,并采取很多措施阻止这一改革进程。陈望祥一直坚决反对国网公司的垄断行为,但这位电力斗士在2009年3月去世了。
显然,垄断迟迟不能打破的背后,仍然是电网为了维护自己的垄断利益,不愿意把配电业务拱手送出。
早在2005年岁末,中国电力体制改革领导小组第8次会议召开前,就维持“5号文件”还是修改“5号文件”,已经争论了3年,争议的焦点就在于输配是否分开上。就在电改领导小组重申“5号文件”之际,国家电网公司宣布将各省电网主要资产上收,宣布大力发展特高压电网为2006年的重点任务之一。
而在《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》征求意见过程中,国网就强调“改革要稳步推进”,反复对草案修改,最核心的是不同意输配分开。
一位电改专家告诉《商务周刊》,为了阻挡改革步伐,国网公司借助旗下研究机构和国内一些智库机构造势,宣传输配分离的弊端和由此带来的不利影响。
2006年,国内一位知名教授不断公开发表意见,认为电力改革的问题在于方案制订有错误。他称输配分开潜藏着巨大的风险,而且输配分开本身并不能够打破垄断,输电和配电都具有自然垄断属性,并不能因为输配分开而打破。他得出结论,现在主张推行输配分离的观点是非常错误的,按照这种观点发展下去,中国的电力要么出现一次大面积电力安全事故的风险,要么是电价上升的风险。
此观点引起了陈望祥等专家的批评,他称该教授接受了国家电网大笔的研究资助经费,所以代表电网利益发言,“试图把水搅浑”。
随着时间的流逝,到2008年,输配体制改革终于在争议中再次被提上日程,国网公司也感受到了越来越大的外界压力。电监会上述那位不愿意透露姓名的官员告诉记者,2008年前后,国网公司也进一步加大了理论上的研究投入,包括资助国内某大型智库的经济学家和规制专家,连续发表输配电网自然垄断合理性的文章,支持输配一体化。国网公司旗下的智库国网北京经济技术研究院与这些学者合作建立了复杂的函数模型,分析输配分离改革造成的纵向经济损失。
他们认为,与其他网络型产业不同,输配电之间具有很强的技术依赖性,这种技术依赖性会产生显著的纵向经济。他们按照110KV—35KV和220KV—110KV界面分离的两种情景,分别测算了输配分离产生的纵向经济损失,最终的结果显示,在两种情境下,如果在2005年之后实行输配分离改革,那么将分别造成1200亿—4900亿元和2200亿—6200亿元的损失。由此这些专家指出,输配分离所带来的巨大改革成本表明,中国还不具备推进输配分离改革的条件,暂时不宜推行,除非预期改革收益远远高于改革成本。
2008年,国家电网公司旗下的另一大智囊机构国网能源研究院也投入人力财力,进行一项电网功能和自然垄断属性的课题研究,试图证明输配分离的不利。该机构承担着国网公司的软科学研究及咨询服务,是国网公司综合性能源研究智库和交流平台。该课题研究的最终报告认为,电网是自然垄断属性的典型代表,这决定了电网应该实行垄断经营。报告重点强调,电网范围经营性决定了输配一体化经营更有利于降低生产成本,在我国现实国情下,实行输配一体化经营和实行大规模联网更有利于充分发挥电网功能。
该课题也通过构建电网管理体制量化分析模型,对我国输配分离进行了量化模拟分析。其结果显示,电网具有非常明显的全局规模经济,输配分离将造成巨大的纵向经济损失,如果我国在2010年实行输配分离,那么输配分离之后的电网企业生产成本将增加4000亿元以上。研究者还对输配分离造成的社会福利损失进行了量化模拟分析,结果表明,输配分离将造成消费者剩余的巨大损失,如果在2005年实行输配分离,将带来3000亿-4000亿元的社会福利损失。
报告同样得出结论:“输配分离将带来巨大的成本增加,很难获得明确的收益,输配分离本身不符合改革的成本效益原则。”
令人迷惑的配售分开
在极力否定输配分离改革的同时,有业内接近国网公司的人士告诉本刊,国网公司却大力鼓吹另一种“配售分开”,也就是说地方配电企业仍旧由国网公司管理,售电部门则可以分拆出去成立独立的公司。最初很多电力专家不理解其中的内涵,随着国网公司在湖北省咸丰市开始试点,业内人士才明白这背后的真实意义。为试点配售分开,国网公司在咸丰市某区把售电分离出去,成立了一家名叫三新农电服务公司的私营售电公司。随后,国网在湖北孝感等地也开展了类似的配售分开改革试点。
国网公司宣称,成立三新农电服务公司是贯彻落实国家电网公司“新农村、新电力、新服务”发展战略的创新实践。但业内很快就注意到,配售分开完全违背了电改的初衷,并在国有资产与私有企业之间架起了一道利益输送的通道,因为售电公司的性质是私营企业,但公司董事长一般由地方电力公司领导出任,管理层也由当地电力公司派出的职工担任,电力公司的很多员工在售电公司中持有股份。
批评者认为,这显然不是真正意义上的分开,而是一种左手倒右手的游戏,这样的游戏规则根本不可能建立有序的售电市场,更不可能为用户提供良好的电力服务。
随着国网内部进行的这种配售分开在更大范围展开,业内也注意到其中的更多乱相。有人跟踪研究一些案例后发现,更多的时候,供电公司将原来综合性的分公司的配电线路及设备的安装检修维护从分公司分离出来,单独成立配网中心和售电中心等,有的还将输变电设备的运行和检修安装工程分开,交由旗下多种经营公司承担。这样做的结果只是强化了专业管理,并不是实质性的配售分离。
不管输配分开还是配售分开,标志都是要建立独立的法人治理结构,只有产权清晰,才谈得上真正意义上的分离。但如果改革由电力部门内部来进行,原来的本质问题并没有得到解决,只能进一步固化垄断。
“这样的配售分开改革不能不让人费解,连市场化程度很高的西方都不会这么搞。”那位接近国网公司的人士说。
在2010年1月18日召开的国家电监会工作年会上,电监会主席王旭东表示,将在今年推进落实电网企业主辅分离改革工作并促进实施,积极参与、配合做好电价改革工作,拟订输配电体制改革方案。
这无疑是个积极的信号。外界也注意到,2009年12月15日国家电监会《2009年供电监管报告》发布会上,电监会新闻发言人谭荣尧也透露,电监会将出台《输配电成本监审办法》,明确输配电成本,啃下电改的“硬骨头”。他说:“输配电成本核算是电改必须要解决的问题。”
业内都很清楚,谭荣尧所说的电改“硬骨头”,实指输配分离改革,输配电成本核算是启动输配分离的关键一步。
输配分离原则是2002年“5号文件”就已经明确下来的改革方向。所谓输配分离,就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆,输电环节由电网管理,而售电环节,将把地方供电局改组为多个独立的法人实体,再辅之以购电大户与电厂签订直供合同,把配电网的建设运行下放地方。
国家电力公司被拆分后,输配电仍统一由电网管理,这种局面被电改专家认为模糊了电网的真实成本,影响了下一步更为关键的电价改革。只有输配分开,才能打破电网作为单一购买方的现有市场格局,形成购电方和发电方的自由选择,到那时电网才能变成一张纯粹的输送网络,公开、透明的定价机制才能形成。
原电监会副主席邵秉仁曾如此强调输配分离的重大改革意义:“输配分开是全面深化电力市场化改革的纲,纲举才能目张。没有这一步,厂网分开的效果就不会充分显现,也很难建立一个有效的电力市场体系。”
改革初期,由于集中在厂网分离和主辅分离上,所以更为复杂的输配分离在很长时间没有被碰触。尤其是,与“厂网分开”相比,“输配分开”的改革被业内专家认为是“更复杂、更艰巨”的改革任务。因为输配分开将涉及电网企业资产、调度体制的大调整,以及电价改革的真正启动。
“这背后显然涉及到更为复杂的利益关系,起码国网公司就始终不愿意把配电网资产和管理权下放给地方。”上述电监会官员对《商务周刊》说。
国网摇头了
随着电改的逐步深入,国家希望在“十一五”(2006年—2010年)期间启动并完成输配分离改革。
2005年末,中国电力改革体制领导小组召开了第8次会议,重点讨论“十一五”期间的电力体制改革思路。会议明确“5号文件”的改革方向和总体目标既定不变,“十一五”期间,要以输配分开为突破口,以区域电力市场建设为中心,积极培育市场主体,全面推进电价改革,加快政府职能转变,争取在“十一五”末初步形成有效监管下的公平竞争、开放有序的电力市场体系。
电力体改领导小组会议对于改革的积极态度,特别是明确启动输配分开改革,令当时改革派们精神振奋,他们认为僵持下的沉闷电改将有望打开新的局面。
2006年,国家启动第二次煤电联动,结果造成全国电价普遍上调。随后不久,众人对电力系统企业转嫁成本的质疑接踵而至,而垄断行业高收入的问题又在当年成为众矢之的,改革呼声高涨。
为进一步推进电改,国务院派出一位副总理亲自负责电力体制改革研究办公室来研究电力体制改革问题。而当时电监会和发改委已经在该年年中下达了各地测算输配电价格要求,并准备在华东电网以及广东电网首先实行输配电价格改革。
但此间国网公司提出了强烈的反对意见,认为以输配分离为突破口推动电价改革是本末倒置,不解决电价改革,无法奢谈输配分开。
国网公司强调,拆分电网公司是一招险棋,后果是成本升高,拆得越多,成本越高,难以扭转电价上涨,更可能导致电网调度和安全上的事故。
部分代表国网公司声音的经济学家称,国电系统首次拆分完成后,当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此,电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断,而不是进行输配分离。
“国网公司的声音太大了,阻力也很大。所以输配分离改革在2006年没有取得实质性进展。”2007年记者采访一位积极的改革派专家时,他就表达了这样的无奈。
2007年1月,国务院副秘书长尤权调任电监会,成为电监会第二任主席。此时正是电力体制改革沉闷的僵持期,各方显然希望尤权能够打破僵局。
尤权到任三个月后,电监会发布《电力监管年度报告(2006)》,报告第一次把矛头直指电网垄断,认为当前供电环节的特点是两大电网公司(指国家电网和南方电网)寡头垄断,普遍服务未完全实现,城乡与地区差异依旧存在,两大电网寡头垄断供电环节,配合产业调控的差别电价基本未得到执行。
2007年4月12日,国务院下发《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,希望能进一步推动电改进程,并明确输配分离在“十一五”的前三年进行试点,要求在“十五”末完成输配分离改革。随后,电监会也把输配分开作为今后的工作重点之一。
但随着2007年前后电荒蔓延,改革步伐大为放缓,而国网公司也找到了应付电荒而推迟改革的很好借口,垄断得以维持。
2008年电监会发布的《2007年电价执行情况监管报告》显示,由于电力体制改革不到位,输配电价仍未独立核定,购销差价与国家公布的输配电价相差较大。其中,跨区域输配电价等方面存在较大问题,包括在交易过程中存在上网价格偏低,电网企业收取费用偏高,交易缺乏公开透明的信息,发电企业对交易电量、电价和收费缺乏知情权等。
强大的学术机器
为了厘清电网的真实成本,国际上通行输配分离,在输配分离前,首先要完成的是输配的独立核算,但直到现在,输配的独立核算仍没有进行。
几年前,当《商务周刊》采访著名电力专家陈望祥时,他就指出,国家电网公司从一开始就对输配分离持反对意见,并采取很多措施阻止这一改革进程。陈望祥一直坚决反对国网公司的垄断行为,但这位电力斗士在2009年3月去世了。
显然,垄断迟迟不能打破的背后,仍然是电网为了维护自己的垄断利益,不愿意把配电业务拱手送出。
早在2005年岁末,中国电力体制改革领导小组第8次会议召开前,就维持“5号文件”还是修改“5号文件”,已经争论了3年,争议的焦点就在于输配是否分开上。就在电改领导小组重申“5号文件”之际,国家电网公司宣布将各省电网主要资产上收,宣布大力发展特高压电网为2006年的重点任务之一。
而在《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》征求意见过程中,国网就强调“改革要稳步推进”,反复对草案修改,最核心的是不同意输配分开。
一位电改专家告诉《商务周刊》,为了阻挡改革步伐,国网公司借助旗下研究机构和国内一些智库机构造势,宣传输配分离的弊端和由此带来的不利影响。
2006年,国内一位知名教授不断公开发表意见,认为电力改革的问题在于方案制订有错误。他称输配分开潜藏着巨大的风险,而且输配分开本身并不能够打破垄断,输电和配电都具有自然垄断属性,并不能因为输配分开而打破。他得出结论,现在主张推行输配分离的观点是非常错误的,按照这种观点发展下去,中国的电力要么出现一次大面积电力安全事故的风险,要么是电价上升的风险。
此观点引起了陈望祥等专家的批评,他称该教授接受了国家电网大笔的研究资助经费,所以代表电网利益发言,“试图把水搅浑”。
随着时间的流逝,到2008年,输配体制改革终于在争议中再次被提上日程,国网公司也感受到了越来越大的外界压力。电监会上述那位不愿意透露姓名的官员告诉记者,2008年前后,国网公司也进一步加大了理论上的研究投入,包括资助国内某大型智库的经济学家和规制专家,连续发表输配电网自然垄断合理性的文章,支持输配一体化。国网公司旗下的智库国网北京经济技术研究院与这些学者合作建立了复杂的函数模型,分析输配分离改革造成的纵向经济损失。
他们认为,与其他网络型产业不同,输配电之间具有很强的技术依赖性,这种技术依赖性会产生显著的纵向经济。他们按照110KV—35KV和220KV—110KV界面分离的两种情景,分别测算了输配分离产生的纵向经济损失,最终的结果显示,在两种情境下,如果在2005年之后实行输配分离改革,那么将分别造成1200亿—4900亿元和2200亿—6200亿元的损失。由此这些专家指出,输配分离所带来的巨大改革成本表明,中国还不具备推进输配分离改革的条件,暂时不宜推行,除非预期改革收益远远高于改革成本。
2008年,国家电网公司旗下的另一大智囊机构国网能源研究院也投入人力财力,进行一项电网功能和自然垄断属性的课题研究,试图证明输配分离的不利。该机构承担着国网公司的软科学研究及咨询服务,是国网公司综合性能源研究智库和交流平台。该课题研究的最终报告认为,电网是自然垄断属性的典型代表,这决定了电网应该实行垄断经营。报告重点强调,电网范围经营性决定了输配一体化经营更有利于降低生产成本,在我国现实国情下,实行输配一体化经营和实行大规模联网更有利于充分发挥电网功能。
该课题也通过构建电网管理体制量化分析模型,对我国输配分离进行了量化模拟分析。其结果显示,电网具有非常明显的全局规模经济,输配分离将造成巨大的纵向经济损失,如果我国在2010年实行输配分离,那么输配分离之后的电网企业生产成本将增加4000亿元以上。研究者还对输配分离造成的社会福利损失进行了量化模拟分析,结果表明,输配分离将造成消费者剩余的巨大损失,如果在2005年实行输配分离,将带来3000亿-4000亿元的社会福利损失。
报告同样得出结论:“输配分离将带来巨大的成本增加,很难获得明确的收益,输配分离本身不符合改革的成本效益原则。”
令人迷惑的配售分开
在极力否定输配分离改革的同时,有业内接近国网公司的人士告诉本刊,国网公司却大力鼓吹另一种“配售分开”,也就是说地方配电企业仍旧由国网公司管理,售电部门则可以分拆出去成立独立的公司。最初很多电力专家不理解其中的内涵,随着国网公司在湖北省咸丰市开始试点,业内人士才明白这背后的真实意义。为试点配售分开,国网公司在咸丰市某区把售电分离出去,成立了一家名叫三新农电服务公司的私营售电公司。随后,国网在湖北孝感等地也开展了类似的配售分开改革试点。
国网公司宣称,成立三新农电服务公司是贯彻落实国家电网公司“新农村、新电力、新服务”发展战略的创新实践。但业内很快就注意到,配售分开完全违背了电改的初衷,并在国有资产与私有企业之间架起了一道利益输送的通道,因为售电公司的性质是私营企业,但公司董事长一般由地方电力公司领导出任,管理层也由当地电力公司派出的职工担任,电力公司的很多员工在售电公司中持有股份。
批评者认为,这显然不是真正意义上的分开,而是一种左手倒右手的游戏,这样的游戏规则根本不可能建立有序的售电市场,更不可能为用户提供良好的电力服务。
随着国网内部进行的这种配售分开在更大范围展开,业内也注意到其中的更多乱相。有人跟踪研究一些案例后发现,更多的时候,供电公司将原来综合性的分公司的配电线路及设备的安装检修维护从分公司分离出来,单独成立配网中心和售电中心等,有的还将输变电设备的运行和检修安装工程分开,交由旗下多种经营公司承担。这样做的结果只是强化了专业管理,并不是实质性的配售分离。
不管输配分开还是配售分开,标志都是要建立独立的法人治理结构,只有产权清晰,才谈得上真正意义上的分离。但如果改革由电力部门内部来进行,原来的本质问题并没有得到解决,只能进一步固化垄断。
“这样的配售分开改革不能不让人费解,连市场化程度很高的西方都不会这么搞。”那位接近国网公司的人士说。