论文部分内容阅读
摘要：随着经济与社会改革的快速发展，我国的公共服务建设取得了明显的进展和成效，但是县域公共服务仍然面临着服务主体单一、服务手段落后、服务功能不均衡等问题。本文在对县域公共服务体系分析的基础上，就如何建设县域公共服务，建立完善的公共服务体制进行了基本分析。
关键词：县域 公共服务 对策
此文受陕西省科学技术研究发展计划项目资助
委托单位：陕西省科学技术厅
项目名称：陕西省经济较发达县域公共服务体系建设及群众体育生活化的研究
项目编号：2009KRM94
为城乡居民提供最需要、最迫切的公共服务是当前县域经济发展和新农村建设的关键环节。与县级市和市辖区相比，单纯的县级区域又是我国经济发展水平和公共服务供给能力都相对薄弱的地区。因此做好县域基本公共服务，对于实现基本公共服务的均等化，建设和谐社会都具有重要意义。
一、县域公共服务建设的基本宗旨
当前，县域公共服务建设的一个迫切任务就是消除城市与农村之间的差别待遇，让公共服务惠及城市和农村的所有居民。在新的发展时期，注重公平和惠及城乡是创新县级政府公共服务体制的基本价值取向。
我国县级区域内大部分人口是农村人口，这就决定了县级政府的服务对象必须以“三农”为主，兼顾城镇，整体推进，协调统一，在县城、镇区、各村不同层面同时兴建不同等级的社会服务设施。由于目前我国总体公共服务提供能力有限，县级政府公共服务应该是“广覆盖、低水平、兼顾公平和效率”的公共消费模式。县级政府公共服务应按照城乡一体化的发展思路，对于城乡社会服务设施进行统筹安排，形成完善的社会服务设施网络，促进城乡公共服务水平的提高。在满足服务半径的前提下，改善现有的社会服务设施，适当提高服务设施的集聚程度，促使整个社会服务网络向规模化、效益化迈进。
二、制约县级政府公共服务效率的因素
1、公共服务提供主体相对单一
我国的公共服务大多由政府这一主体来承担，社会上的其他非政府主体很难进入公共服务领域。在公共需求不断增加的情况下，各个县级政府只有在教育、文化、医疗、交通、就业、社会保障等诸多公共服务领域广泛撒网，形成公共服务小而全的供给体系。这种服务主体的单一性已经无法满足公众对公共服务需求的多样性与多层次性，也给我国基层政府带来了较大的负担。
3、公共管理机构存在条块分割现象
我国城市管理实行的是职能划分管理模式，城市中的很多公共服务职能由教育、卫生、环卫、城管等不同部分负责，而且各部门之间没有隶属关系，也没有合作机制，导致与公民社会生活相关的很多公共问题都处于无直接负责人现象。同时，在教育、公共卫生、社会保障等许多公共服务组织内部，也存在着较为严重的条块分割现象，使得工作效率低下。
这种条块分割式的管理，其管理体系是割裂的，没有综合的协调指挥中心和管理体系，使得各种资源难以有效地协调和调度，严重影响公共服务的质量和效率，特别是在应对重大公共事件时，其弊端表现的尤为明显。
3、公共服务手段落后，好心办坏事。
在现实管理中，由于缺乏必要的技术手段和管理能力，很多地方为了提供好的公共服务，以行政命令代替服务，导致很多良好的服务初衷演化为民众抵制和反感的负面现象。例如有的地方为了调整农业结构、促进农民增收，用强制方式指令农户种植政府指定的经济作物，推出“一村一品”、“一县一业”等等，但在农户种植的经济作物遭遇市场风险时却一推了事。这其实就是“公共服务”权能的越位，也是管理能力不足的结果。
为了提高农业生产水平，推广新的生产技术，提高农村社会水平，我国各级政府确实花费了较大的精力的资金，提出了很多切实可行的方法，但都由于在推广操作中没有做好思想工作和服务工作，一味地采取行政手段强制执行，这些“好心”的服务虽然最终会给民众带来收益，但却都遭到了民众的反对或抵制，办成了反对意见最多的“坏事”，使其外在的公共效益荡然无存。
三、县域公共服务建设的有效对策
县级公共服务能力建设的着力点应该是加快乡镇体制的综合改革和创新，完善和健全县级公共管理体系。按照“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的方略，把新增财力主要用于民生建设，实施更大范围、更大力度、更高标准的民生工程，使经济社会发展和改革开放的成果惠及全社会。
1、树立正确的服务理念。
建立正确的公共服务意识是完善公共服务体系的关键。“十二五”期间，我国将由建设型社会进入发展型社会，各级政府需要提升对公共服务能力的理解和认同，树立全新的服务理念，强化政府提供基本公共服务的责任，并明确基本公共服务的范围、标准，建立评价指标体系。同时，政府要逐步从市场竞争领域退出，转向基本公共服务领域，及时对民众的基本公共需求进行反馈，解决公共服务中存在问题。三是县级政府要充分发挥在公共服务领域的积极作用，制定合理的公共服务发展规划，并根据自身财政能力，着力解决人民群众快速增长的公共服务需求，把政府主要的职能、主要的财力集中到为百姓提供更多更好的公共产品上来，解决当地居民最需要的公共服务。
有所为有所不为。抓好公共服务，提供公共产品，政府责无旁贷，但以基层政府，特别是乡镇政府的地位和实力论，其提供服务的主要方式应该是“少出钱、多出力、多办事、办好事”。管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡镇提供必要的社会保障，履行好公共服务职能，是目前乡镇政府在建设社会主义新农村中的正确选择。
2、重视社会效应，改革绩效评估体系。
长期以来，我们往往将地区的经济增长指标作为政府绩效的主要评估标准，片面追求GDP的增长，而忽视了社会满意度、公共利益的实现等其他指标，很多地方政府把主要精力放在发展经济上，相对忽略了基本公共服务建设。因此，首先要建立正确的政绩观，改变考核体系，将基本公共服务的成效作为绩效考核的重要指标，将本地区基本公共服务改善状况和群众的满意程度作为官员晋升和奖励的重要指标。其次，应科学地设计和推行具有全面性、相关性、具体性、可操作性、公正性、客观性、民主性和相对稳定性的公共服务绩效评价机制，积极推进基层政府政绩评估系统的开发与管理。加强对保障和改善民生问题的监督和检查，注重公共服务均等化水平，真实地反映基层政府公共服务的能力与水平。 3、构建公共服务多元化供给制度。
当前我国公共产品与公共服务供给不足的一个重要原因是政府唱独角戏，还没有建立起有效的多元化供给机制。因此，需要改革现有公共服务提供方式，建立政府主导、社会多方参与的多元化公共服务供给机制和市场参与机制，推动提供主体和提供方式的多样化。各级基层政府应由过去“万能”的供给者变为“有限”的供给者，要根据基层政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，重塑政府与社会组织的合作互动关系。各个县级政府还要抛弃公共服务的独占心态，鼓励和引导社会力量参与提供公共服务，建立以政府供给为主、私营部门和第三部门共同参与的多元化公共服务供给体系。要通过培育第三部门和民众组织，向各种非营利组织和民众自治组织授权，在政府与社会的互动合作中实现县域公共服务能力的总体提升。
由于农村公共服务需求具有多样性和层次性的特点，仅仅依靠政府难以完全满足农民的多样化需求和特殊需要。所以要积极培育农村公共服务的其他供给主体，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，对农村民间组织给予扶持和引导，帮助农村公益性民间组织健康发展，以便更好地满足农民多样化的公共服务需求。
未来县域农村公共服务模式应该是以农民需求为导向，政府为主导、市场运作为基础，多中心（政府、企业、中介组织、农民自组织等）互动合作的县域农村公共服务模式。私营部门、第三部门只要得到公众的认可，都可以成为不同层面的公共服务机构，政府应寻求各系统的通力合作与协同治理，以实现公众满意为目标。
4、推进标准建设，强化公共服务的制度约束。
没有严格的制度约束，很多东西就不能落到实处。所以，在推进公共服务体制建设的过程中，必须加大约束力，要通过严格的制度约束，使公共服务更具有强制性、规范性和稳定性，逐步缩小城乡、区域之间基本公共服务差距。
首先，提供公共服务的行为要规范化。政府部门提供公共服务是要花钱的。要花钱，就需要收钱。这一收一支，便构成了政府为提供公共服务而筹集财源、拨付经费的活动——公共财政。传统计划经济体制曾留给人们一个思维定式：只要是为老百姓办事、只要是用于提供公共服务的，那么，不管从老百姓那里收多少钱、以什么方式收，或者不论把收来的钱投向哪一个项目、用于哪一类支出，都是不那么重要的。正是由于这样的原因，政府部门收支行为的不规范性一直是改革过程中的老大难问题，并成为公共服务体系建设的一个制约因素。为此，政府部门提供公共服务的行为必须讲求规范性，政府部门基于提供公共服务目的而取得收入的方式和数量以及拨付支出的去向和规模，必须建立在法制基础上，而不能想收什么就收什么、想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据有关制度来安排。
另外，需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共文化标准、公共安全标准、环境保护标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。通过这些标准的制定和推行，强制约束公共服务的提供方和参与方，进而保障公共服务质量。
5、加强公共服务队伍建设，提升公共服务能力。
公共服务能力偏低是目前乡镇政府普遍面临的问题，也是导致农村公共服务供给效率低下的重要原因。为了更好的发挥乡镇政府作用，乡镇政府就必须加强公共服务的职能，提升公共服务能力。作为基层政府及其公务人员，要坚持公共服务型政府的民主取向和责任取向，提高人员队伍的政治素质；要大力提高公务员的业务能力、服务本领，造就一支业务精干的公共服务人员队伍。
关键词：县域 公共服务 对策
此文受陕西省科学技术研究发展计划项目资助
委托单位：陕西省科学技术厅
项目名称：陕西省经济较发达县域公共服务体系建设及群众体育生活化的研究
项目编号：2009KRM94
为城乡居民提供最需要、最迫切的公共服务是当前县域经济发展和新农村建设的关键环节。与县级市和市辖区相比，单纯的县级区域又是我国经济发展水平和公共服务供给能力都相对薄弱的地区。因此做好县域基本公共服务，对于实现基本公共服务的均等化，建设和谐社会都具有重要意义。
一、县域公共服务建设的基本宗旨
当前，县域公共服务建设的一个迫切任务就是消除城市与农村之间的差别待遇，让公共服务惠及城市和农村的所有居民。在新的发展时期，注重公平和惠及城乡是创新县级政府公共服务体制的基本价值取向。
我国县级区域内大部分人口是农村人口，这就决定了县级政府的服务对象必须以“三农”为主，兼顾城镇，整体推进，协调统一，在县城、镇区、各村不同层面同时兴建不同等级的社会服务设施。由于目前我国总体公共服务提供能力有限，县级政府公共服务应该是“广覆盖、低水平、兼顾公平和效率”的公共消费模式。县级政府公共服务应按照城乡一体化的发展思路，对于城乡社会服务设施进行统筹安排，形成完善的社会服务设施网络，促进城乡公共服务水平的提高。在满足服务半径的前提下，改善现有的社会服务设施，适当提高服务设施的集聚程度，促使整个社会服务网络向规模化、效益化迈进。
二、制约县级政府公共服务效率的因素
1、公共服务提供主体相对单一
我国的公共服务大多由政府这一主体来承担，社会上的其他非政府主体很难进入公共服务领域。在公共需求不断增加的情况下，各个县级政府只有在教育、文化、医疗、交通、就业、社会保障等诸多公共服务领域广泛撒网，形成公共服务小而全的供给体系。这种服务主体的单一性已经无法满足公众对公共服务需求的多样性与多层次性，也给我国基层政府带来了较大的负担。
3、公共管理机构存在条块分割现象
我国城市管理实行的是职能划分管理模式，城市中的很多公共服务职能由教育、卫生、环卫、城管等不同部分负责，而且各部门之间没有隶属关系，也没有合作机制，导致与公民社会生活相关的很多公共问题都处于无直接负责人现象。同时，在教育、公共卫生、社会保障等许多公共服务组织内部，也存在着较为严重的条块分割现象，使得工作效率低下。
这种条块分割式的管理，其管理体系是割裂的，没有综合的协调指挥中心和管理体系，使得各种资源难以有效地协调和调度，严重影响公共服务的质量和效率，特别是在应对重大公共事件时，其弊端表现的尤为明显。
3、公共服务手段落后，好心办坏事。
在现实管理中，由于缺乏必要的技术手段和管理能力，很多地方为了提供好的公共服务，以行政命令代替服务，导致很多良好的服务初衷演化为民众抵制和反感的负面现象。例如有的地方为了调整农业结构、促进农民增收，用强制方式指令农户种植政府指定的经济作物，推出“一村一品”、“一县一业”等等，但在农户种植的经济作物遭遇市场风险时却一推了事。这其实就是“公共服务”权能的越位，也是管理能力不足的结果。
为了提高农业生产水平，推广新的生产技术，提高农村社会水平，我国各级政府确实花费了较大的精力的资金，提出了很多切实可行的方法，但都由于在推广操作中没有做好思想工作和服务工作，一味地采取行政手段强制执行，这些“好心”的服务虽然最终会给民众带来收益，但却都遭到了民众的反对或抵制，办成了反对意见最多的“坏事”，使其外在的公共效益荡然无存。
三、县域公共服务建设的有效对策
县级公共服务能力建设的着力点应该是加快乡镇体制的综合改革和创新，完善和健全县级公共管理体系。按照“做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区”的方略，把新增财力主要用于民生建设，实施更大范围、更大力度、更高标准的民生工程，使经济社会发展和改革开放的成果惠及全社会。
1、树立正确的服务理念。
建立正确的公共服务意识是完善公共服务体系的关键。“十二五”期间，我国将由建设型社会进入发展型社会，各级政府需要提升对公共服务能力的理解和认同，树立全新的服务理念，强化政府提供基本公共服务的责任，并明确基本公共服务的范围、标准，建立评价指标体系。同时，政府要逐步从市场竞争领域退出，转向基本公共服务领域，及时对民众的基本公共需求进行反馈，解决公共服务中存在问题。三是县级政府要充分发挥在公共服务领域的积极作用，制定合理的公共服务发展规划，并根据自身财政能力，着力解决人民群众快速增长的公共服务需求，把政府主要的职能、主要的财力集中到为百姓提供更多更好的公共产品上来，解决当地居民最需要的公共服务。
有所为有所不为。抓好公共服务，提供公共产品，政府责无旁贷，但以基层政府，特别是乡镇政府的地位和实力论，其提供服务的主要方式应该是“少出钱、多出力、多办事、办好事”。管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡镇提供必要的社会保障，履行好公共服务职能，是目前乡镇政府在建设社会主义新农村中的正确选择。
2、重视社会效应，改革绩效评估体系。
长期以来，我们往往将地区的经济增长指标作为政府绩效的主要评估标准，片面追求GDP的增长，而忽视了社会满意度、公共利益的实现等其他指标，很多地方政府把主要精力放在发展经济上，相对忽略了基本公共服务建设。因此，首先要建立正确的政绩观，改变考核体系，将基本公共服务的成效作为绩效考核的重要指标，将本地区基本公共服务改善状况和群众的满意程度作为官员晋升和奖励的重要指标。其次，应科学地设计和推行具有全面性、相关性、具体性、可操作性、公正性、客观性、民主性和相对稳定性的公共服务绩效评价机制，积极推进基层政府政绩评估系统的开发与管理。加强对保障和改善民生问题的监督和检查，注重公共服务均等化水平，真实地反映基层政府公共服务的能力与水平。 3、构建公共服务多元化供给制度。
当前我国公共产品与公共服务供给不足的一个重要原因是政府唱独角戏，还没有建立起有效的多元化供给机制。因此，需要改革现有公共服务提供方式，建立政府主导、社会多方参与的多元化公共服务供给机制和市场参与机制，推动提供主体和提供方式的多样化。各级基层政府应由过去“万能”的供给者变为“有限”的供给者，要根据基层政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，重塑政府与社会组织的合作互动关系。各个县级政府还要抛弃公共服务的独占心态，鼓励和引导社会力量参与提供公共服务，建立以政府供给为主、私营部门和第三部门共同参与的多元化公共服务供给体系。要通过培育第三部门和民众组织，向各种非营利组织和民众自治组织授权，在政府与社会的互动合作中实现县域公共服务能力的总体提升。
由于农村公共服务需求具有多样性和层次性的特点，仅仅依靠政府难以完全满足农民的多样化需求和特殊需要。所以要积极培育农村公共服务的其他供给主体，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，对农村民间组织给予扶持和引导，帮助农村公益性民间组织健康发展，以便更好地满足农民多样化的公共服务需求。
未来县域农村公共服务模式应该是以农民需求为导向，政府为主导、市场运作为基础，多中心（政府、企业、中介组织、农民自组织等）互动合作的县域农村公共服务模式。私营部门、第三部门只要得到公众的认可，都可以成为不同层面的公共服务机构，政府应寻求各系统的通力合作与协同治理，以实现公众满意为目标。
4、推进标准建设，强化公共服务的制度约束。
没有严格的制度约束，很多东西就不能落到实处。所以，在推进公共服务体制建设的过程中，必须加大约束力，要通过严格的制度约束，使公共服务更具有强制性、规范性和稳定性，逐步缩小城乡、区域之间基本公共服务差距。
首先，提供公共服务的行为要规范化。政府部门提供公共服务是要花钱的。要花钱，就需要收钱。这一收一支，便构成了政府为提供公共服务而筹集财源、拨付经费的活动——公共财政。传统计划经济体制曾留给人们一个思维定式：只要是为老百姓办事、只要是用于提供公共服务的，那么，不管从老百姓那里收多少钱、以什么方式收，或者不论把收来的钱投向哪一个项目、用于哪一类支出，都是不那么重要的。正是由于这样的原因，政府部门收支行为的不规范性一直是改革过程中的老大难问题，并成为公共服务体系建设的一个制约因素。为此，政府部门提供公共服务的行为必须讲求规范性，政府部门基于提供公共服务目的而取得收入的方式和数量以及拨付支出的去向和规模，必须建立在法制基础上，而不能想收什么就收什么、想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据有关制度来安排。
另外，需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共文化标准、公共安全标准、环境保护标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。通过这些标准的制定和推行，强制约束公共服务的提供方和参与方，进而保障公共服务质量。
5、加强公共服务队伍建设，提升公共服务能力。
公共服务能力偏低是目前乡镇政府普遍面临的问题，也是导致农村公共服务供给效率低下的重要原因。为了更好的发挥乡镇政府作用，乡镇政府就必须加强公共服务的职能，提升公共服务能力。作为基层政府及其公务人员，要坚持公共服务型政府的民主取向和责任取向，提高人员队伍的政治素质；要大力提高公务员的业务能力、服务本领，造就一支业务精干的公共服务人员队伍。