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联合国秘书长的角色介于龙套与主角之间。这个职位的存在颠覆了中国官场“秘书不带长,啥事都别想”的说法,在联合国规则中,他甚至决定不了谁当自己的副手,永远徘徊在权力核心之外。
自己的副手,自己说了不算 人、事、钱,是三项基本的官场资源。在人们印象中“能把地球管起来”的联合国秘书长,到底能掌握多少?
先说说人,也就是秘书长对联合国官僚体系的影响力。如果按照《联合国宪章》(以下简称《宪章》)的定义,现任秘书长潘基文,地位相当于联合国秘书处这家拥有43000名员工的跨国公司的CEO。
“秘书处”其实就是联合国全球范围内所有行政机构的统称。同时,秘书长还是联合国六大部门——联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法庭和秘书处的“最高行政首长”。
但现实中,他甚至连自己的副手,都不能决定。十几位分管不同事务的副秘书长,表面上是秘书长任命的左右手,其实这项任命只是走个形式。重要的副秘职位实际上长期为大国所把持。
这些副秘书长的分工,也有约定俗成的常例:美国、法国籍的副秘书长,往往扎根在安保、维和事务部这样的重要位置;中国的副秘书长一般主管经济和社会、大会事务,虽工作繁重,但权力较小。这就透露出联合国“官场”的一个重要秘密:要论实权,秘书长有时可能还比不过副秘书长。
必须伺候好大国 那么,秘书长在哪些具体事务上说了算?《宪章》第1条规定,联合国的首要任务是维护国际和平与安全。这一条涵盖了大部分关于联合国的新闻。秘书长是怎么领导联合国在和平与发展的道路上前进的?看《宪章》第99条:“秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件,提请安理会注意。”请注意:秘书长只能“提请安理会注意”,绝无对安理会下命令的可能。也就是说,秘书长拥有的只是广泛的建议权。
安理会可以提名唯一的秘书长候选人让193个成员国去投票,还有权断定侵略行为是否发生,也是唯一一个有权力宣布使用武力的机构。
更关键的是,安理会的五个常任理事国(美、中、俄、英、法)拥有一票否决权,只要他们投反对票,决议就不能执行。也就是说,安理会才是联合国权力的核心。而这五个常任理事国,更是核心之核心。秘书长的作用,仅止于在权力核心之外。斡旋协调。
秘书长必须伺候好大国,尤其是美国。每任秘书长心里都明白,这不仅关系到联合国的生存,更事关自己的政治生命。原因很简单,美国政治军事力量最强,缴纳的联合国会费最多,联合国的总部也设在纽约。中国外交官陈健曾出任联合国副秘书长,他在一次访谈中回忆,自己上班的第一天,时任秘书长的安南便对他说,联合国必须和美国一起工作。
靠“乞讨”维持生计 那么,秘书长能否管钱,怎么管?联合国财政预算由秘书长拟订,交由联合国大会讨论和审批。这意味着,秘书长所拥有的规划财务权力十分有限,制定好预算后,要提交联合国大会终审,各国都能协商,进行讨价还价。而且《宪章》规定,联合国的经费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”,在联合国的权力架构里,这句话的潜台词是,拿多少钱,秘书长得看“大户”的脸色。美国承担着联合国超过1/5的会费,拖欠会费、抵制预算是它控制联合国的常见招数。许多秘书长都有向美国讨会费的经验。
去年7月,联合国的新浪微博账号公布称:截至6月19日,仍有71个国家未缴纳本年度预算摊款。然而,对拖欠会费的惩罚很脆弱。依据《宪章》第19条,“拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时,即丧失其在大会投票权。确由该会员国无法控制之情形者,得准许该会员国投票。”
这项惩罚形同虚设。2012年就有5个国家没缴钱,也有投票权。实在化不到缘,秘书长只能缩衣节食、减少开支,如何精简秘书处、减少浪费和腐败,都是秘书长要操心的大事。(孔令钰)
自己的副手,自己说了不算 人、事、钱,是三项基本的官场资源。在人们印象中“能把地球管起来”的联合国秘书长,到底能掌握多少?
先说说人,也就是秘书长对联合国官僚体系的影响力。如果按照《联合国宪章》(以下简称《宪章》)的定义,现任秘书长潘基文,地位相当于联合国秘书处这家拥有43000名员工的跨国公司的CEO。
“秘书处”其实就是联合国全球范围内所有行政机构的统称。同时,秘书长还是联合国六大部门——联合国大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法庭和秘书处的“最高行政首长”。
但现实中,他甚至连自己的副手,都不能决定。十几位分管不同事务的副秘书长,表面上是秘书长任命的左右手,其实这项任命只是走个形式。重要的副秘职位实际上长期为大国所把持。
这些副秘书长的分工,也有约定俗成的常例:美国、法国籍的副秘书长,往往扎根在安保、维和事务部这样的重要位置;中国的副秘书长一般主管经济和社会、大会事务,虽工作繁重,但权力较小。这就透露出联合国“官场”的一个重要秘密:要论实权,秘书长有时可能还比不过副秘书长。
必须伺候好大国 那么,秘书长在哪些具体事务上说了算?《宪章》第1条规定,联合国的首要任务是维护国际和平与安全。这一条涵盖了大部分关于联合国的新闻。秘书长是怎么领导联合国在和平与发展的道路上前进的?看《宪章》第99条:“秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件,提请安理会注意。”请注意:秘书长只能“提请安理会注意”,绝无对安理会下命令的可能。也就是说,秘书长拥有的只是广泛的建议权。
安理会可以提名唯一的秘书长候选人让193个成员国去投票,还有权断定侵略行为是否发生,也是唯一一个有权力宣布使用武力的机构。
更关键的是,安理会的五个常任理事国(美、中、俄、英、法)拥有一票否决权,只要他们投反对票,决议就不能执行。也就是说,安理会才是联合国权力的核心。而这五个常任理事国,更是核心之核心。秘书长的作用,仅止于在权力核心之外。斡旋协调。
秘书长必须伺候好大国,尤其是美国。每任秘书长心里都明白,这不仅关系到联合国的生存,更事关自己的政治生命。原因很简单,美国政治军事力量最强,缴纳的联合国会费最多,联合国的总部也设在纽约。中国外交官陈健曾出任联合国副秘书长,他在一次访谈中回忆,自己上班的第一天,时任秘书长的安南便对他说,联合国必须和美国一起工作。
靠“乞讨”维持生计 那么,秘书长能否管钱,怎么管?联合国财政预算由秘书长拟订,交由联合国大会讨论和审批。这意味着,秘书长所拥有的规划财务权力十分有限,制定好预算后,要提交联合国大会终审,各国都能协商,进行讨价还价。而且《宪章》规定,联合国的经费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”,在联合国的权力架构里,这句话的潜台词是,拿多少钱,秘书长得看“大户”的脸色。美国承担着联合国超过1/5的会费,拖欠会费、抵制预算是它控制联合国的常见招数。许多秘书长都有向美国讨会费的经验。
去年7月,联合国的新浪微博账号公布称:截至6月19日,仍有71个国家未缴纳本年度预算摊款。然而,对拖欠会费的惩罚很脆弱。依据《宪章》第19条,“拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时,即丧失其在大会投票权。确由该会员国无法控制之情形者,得准许该会员国投票。”
这项惩罚形同虚设。2012年就有5个国家没缴钱,也有投票权。实在化不到缘,秘书长只能缩衣节食、减少开支,如何精简秘书处、减少浪费和腐败,都是秘书长要操心的大事。(孔令钰)