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最近一段时间，媒体揭露了一些农村扶贫中存在的问题，称之为“贫困县乱象”。有网友总结出“贫困县魔咒”：曰“贪”、曰“浮”、曰“滞”。其实，贫困县存在的问题，恐怕仅以“乱象”定义之，或以贪腐标签之，可能过于表面。我们不妨透过表面现象，尽可能对扶贫进行一番深入的讨论。
“3000万”背后的“真性贫困”和“假性贫困”
在探讨这个问题之前，我们可以简单地回顾一下改革开放以来扶贫工作的历史。改革开放之初，中国的农村贫困人口高达2.5亿。上世纪80年代以“大包干”为核心的富民政策将农民的积极性充分调动起来了，中国的农村贫困人口很快就减少了一半多。1982年，当时的民政部首创“农村扶贫”，试图变“被动的救济”为“主动的扶贫”，改消极的“输血功能”为积极的“造血功能”。后来，国务院专门成立了扶贫办管理扶贫工作，1986年开始了有组织、有计划的大规模经济开发性扶贫，国家财政向贫困地区增加转移支付并拨出扶贫专款。到了上世纪80年代末，中国农村的贫困人口进一步减少到3000多万。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将农村贫困标准提高到625元，贫困人口增加到8000多万。经过七年的奋斗，每年投入100—200亿元，到上个世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。
请注意一个数字，就是在上世纪80年代末和90年代末都出现过的“3000万”。这是一种偶然的巧合？会不会其中蕴含着某种客观规律？借用一个眼科医学的术语，即对“近视眼”有“真性”和“假性”之分，贫困也可能有“真性贫困”和“假性贫困”。假性贫困乃政策失误所致，一旦政策改变，调动起农民的积极性，所得的效率和效果都极好。但是，这些屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人应该属于“真性贫困”，还可能是“高度真性贫困”。因而，沿用老方法“治疗”，效果总是难尽人意。
我们还可以关注一个问题，1995年联合国在哥本哈根召开的关于“社会发展”的首脑会议上，提出的“千年议题”是“减贫”。为什么国际会议不提“消灭贫困”或“消灭绝对贫困”呢？这是有历史教训的：上个世纪40年代末，英国在建立了“福利国家”以后，就宣布英国再也没有穷人了；上世纪60年代中，在美国的“大社会”运动中，也曾宣布美国再也没有穷人了；但是到了上世纪90年代，英国和美国靠社会救助维持生活的人分别约占总人口的16%和10%。这是否说明，以当代人类社会的资源和能力，哪怕是绝对贫困，恐怕都是消灭不了的。
中国的“真性贫困”，涉及到现在常常提起的3个农村困难群体：其一，农村中的鳏寡孤独；其二，生活在“一方土地养不起一方人”的农村地区的困难群体；其三，自然灾害频繁的农村地区的困难群体。很明显，这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的路子摆脱贫困的。2007年，我们建立了普遍的农村低保制度，以救助的方式保障了部分农村贫困人口最起码的生活水平。2010年，农村低保保障的对象人数已达5228万人。但要说明的是，低保制度本身的政策目标是保证政策对象的最低生活水平，而不具备扶持其脱贫的功能。
“窗口-包装效应”已被一些贫困县的官员“熟练掌握”
与此同时，农村扶贫的方式也发生了变化，从对农村贫困户的扶持变为“整村推进”。按照有关部门的解释，整村推进就是以扶贫开发工作重点村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。
如果说“整村推进”确实是以农村贫困群体的真实需要为基础，这项工作推行起来肯定是没有问题的。但是，在中国的特殊国情下，农村贫困群体的需要常常会异化为基层政府的官员和村委会的干部的需要。坊间盛传的县委书记语录——“告诉大家一个好消息，我们县又评上‘贫困县’了”，就是这种异化的写照——“贫困”成了资源，而且是“稀缺资源”，有了它，各种物质资源及机会都会源源而来。
在中国的官场潜规则中，还有一个现象，可以称之为“窗口-包装效应”。“窗口效应”意指用一个视野有限的窗口来限制乃至引导观察者的目光，使之看到的情景均为“美好”。“包装效应”是指市场经济社会中大凡任何事物都可以成为“包装”对象以及被包装者的商品化，引申义则为官场以政绩为目标的“包装”。合二而一，便成为“窗口-包装效应”。“包装”注重的是“进”和“攻”，而“窗口”则表示“退”和“守”。在当今官场，“窗口-包装效应”已被普遍使用。据观察，一些贫困县的官员更是“熟练掌握”，高层领导常常不知不觉就会中招。
“贫困异化为资源”和“窗口-包装效应”，就是当今所谓“扶贫乱象”的社会基础。如果加上贪腐，那就更加难以收拾了。
能否在全国公开招聘贫困县的县长
基于以上分析，对中国农村的贫困家庭和家中有劳动力的，也许还应该继续实行扶贫的政策。但是，要以“小额贷款”的方式去做。同时，不要以政府出面去做。在贫困地区已经养成了一种习惯，政府的钱是不用还的。因此可以由政府出钱担保，让银行来进行贷款。但如果银行直接面对一家一户的农民，工作量太大，成本太大。所以，组织一个社会组织来承担银行和农民之间的中介可能是可行的。还需要注意的是，不是政府或社会组织拿着钱去找农民贷款，而是把主动权交给农民。若想脱贫，自己先找好路子，然后贷款，并严格地按“小额贷款”本身的规律去操作。
如果还要在贫困县搞经济开发性扶贫，可不可以换个思路：下一轮扶贫能否在全国公开招聘贫困县的县长，按当地的情况和农民的需要定下脱贫指标，任期5—8年，县里工作由县长组阁承担。本地的干部，愿意配合的留下，不愿配合的调走。然后，像支援地震灾区一样，由富裕地区在资源上对口支援。贫困县的所有工作公开透明，接受媒体和社会监督。如果受聘的县长在任期内能够使贫困县脱贫并可持续发展，则可以得到越级提升。如果完不成任务，则自动下台、自谋出路。给贫困县也施加压力，如果县长和他的团队很努力，但地方上不配合，则在若干年内取消继续扶贫的资格。当然，这个想法未经深思熟虑，作为抛砖引玉，供大家讨论时做个靶子。
（作者为中国社会科学院社会政策研究中心秘书长）
责编/肖楠 美编/李祥峰
扶贫路径
湖北孝昌：产业扶贫带动致富
湖北孝昌县是集老区、山区、库区于一体的国家扶贫开发工作重点县。近年来，该县以稳定解决扶贫对象温饱和实现脱贫致富为目标，以整村推进为重点，抓好产业化扶贫、“雨露计划”、扶贫搬迁、老区建设、社会扶贫等重点，使该县贫困村和贫困户的命运发生了显著的变化。开展科技培训2650人次，实施“雨露计划”培训960人，培训贫困妇女劳动力、残疾劳动力就业156人。经过培训的贫困劳动力，户平外出一人，家庭年人均纯收入可增收1000元以上，做到了“培训一人，脱贫一家，受益一生”。该县投入扶贫贷款贴息资金40万元，贷款800万元扶持龙头企业和农户发展发展种植业、养殖业和加工业，覆盖36个贫困村，网络基地农户1.6万人。他们选择丰山镇丰三村、卫店镇绿化村、季店乡厉店村开展农村扶贫互助社试点，分别注册成立了扶贫互助社，共发展贫困户177户入社。互助社共向124名社员借款34.2万元，解决了贫困群众农业生产资金短缺的难题，拓宽了农户增收致富途径。
截至目前，该县通过扶贫开发共新修村组公路95公里，解决了1.49万人行路难问题；新改扩建塘堰88口、建泵站7座、渠道15.5公里，农田灌溉能力明显提高；新改扩建水厂3座、水塔8座、自来水管网17.5公里；新开发林果药茶及综合养殖基地2800多亩，网络基地农户1.8万人。
“3000万”背后的“真性贫困”和“假性贫困”
在探讨这个问题之前，我们可以简单地回顾一下改革开放以来扶贫工作的历史。改革开放之初，中国的农村贫困人口高达2.5亿。上世纪80年代以“大包干”为核心的富民政策将农民的积极性充分调动起来了，中国的农村贫困人口很快就减少了一半多。1982年，当时的民政部首创“农村扶贫”，试图变“被动的救济”为“主动的扶贫”，改消极的“输血功能”为积极的“造血功能”。后来，国务院专门成立了扶贫办管理扶贫工作，1986年开始了有组织、有计划的大规模经济开发性扶贫，国家财政向贫困地区增加转移支付并拨出扶贫专款。到了上世纪80年代末，中国农村的贫困人口进一步减少到3000多万。1994年，国家实施“八七扶贫攻坚计划”，将农村贫困标准提高到625元，贫困人口增加到8000多万。经过七年的奋斗，每年投入100—200亿元，到上个世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。
请注意一个数字，就是在上世纪80年代末和90年代末都出现过的“3000万”。这是一种偶然的巧合？会不会其中蕴含着某种客观规律？借用一个眼科医学的术语，即对“近视眼”有“真性”和“假性”之分，贫困也可能有“真性贫困”和“假性贫困”。假性贫困乃政策失误所致，一旦政策改变，调动起农民的积极性，所得的效率和效果都极好。但是，这些屡屡扶持仍不得脱贫的3000万人应该属于“真性贫困”，还可能是“高度真性贫困”。因而，沿用老方法“治疗”，效果总是难尽人意。
我们还可以关注一个问题，1995年联合国在哥本哈根召开的关于“社会发展”的首脑会议上，提出的“千年议题”是“减贫”。为什么国际会议不提“消灭贫困”或“消灭绝对贫困”呢？这是有历史教训的：上个世纪40年代末，英国在建立了“福利国家”以后，就宣布英国再也没有穷人了；上世纪60年代中，在美国的“大社会”运动中，也曾宣布美国再也没有穷人了；但是到了上世纪90年代，英国和美国靠社会救助维持生活的人分别约占总人口的16%和10%。这是否说明，以当代人类社会的资源和能力，哪怕是绝对贫困，恐怕都是消灭不了的。
中国的“真性贫困”，涉及到现在常常提起的3个农村困难群体：其一，农村中的鳏寡孤独；其二，生活在“一方土地养不起一方人”的农村地区的困难群体；其三，自然灾害频繁的农村地区的困难群体。很明显，这些困难群体是难以通过“开发性扶贫”的路子摆脱贫困的。2007年，我们建立了普遍的农村低保制度，以救助的方式保障了部分农村贫困人口最起码的生活水平。2010年，农村低保保障的对象人数已达5228万人。但要说明的是，低保制度本身的政策目标是保证政策对象的最低生活水平，而不具备扶持其脱贫的功能。
“窗口-包装效应”已被一些贫困县的官员“熟练掌握”
与此同时，农村扶贫的方式也发生了变化，从对农村贫困户的扶持变为“整村推进”。按照有关部门的解释，整村推进就是以扶贫开发工作重点村为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点，以促进经济社会文化全面发展为目标，整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。
如果说“整村推进”确实是以农村贫困群体的真实需要为基础，这项工作推行起来肯定是没有问题的。但是，在中国的特殊国情下，农村贫困群体的需要常常会异化为基层政府的官员和村委会的干部的需要。坊间盛传的县委书记语录——“告诉大家一个好消息，我们县又评上‘贫困县’了”，就是这种异化的写照——“贫困”成了资源，而且是“稀缺资源”，有了它，各种物质资源及机会都会源源而来。
在中国的官场潜规则中，还有一个现象，可以称之为“窗口-包装效应”。“窗口效应”意指用一个视野有限的窗口来限制乃至引导观察者的目光，使之看到的情景均为“美好”。“包装效应”是指市场经济社会中大凡任何事物都可以成为“包装”对象以及被包装者的商品化，引申义则为官场以政绩为目标的“包装”。合二而一，便成为“窗口-包装效应”。“包装”注重的是“进”和“攻”，而“窗口”则表示“退”和“守”。在当今官场，“窗口-包装效应”已被普遍使用。据观察，一些贫困县的官员更是“熟练掌握”，高层领导常常不知不觉就会中招。
“贫困异化为资源”和“窗口-包装效应”，就是当今所谓“扶贫乱象”的社会基础。如果加上贪腐，那就更加难以收拾了。
能否在全国公开招聘贫困县的县长
基于以上分析，对中国农村的贫困家庭和家中有劳动力的，也许还应该继续实行扶贫的政策。但是，要以“小额贷款”的方式去做。同时，不要以政府出面去做。在贫困地区已经养成了一种习惯，政府的钱是不用还的。因此可以由政府出钱担保，让银行来进行贷款。但如果银行直接面对一家一户的农民，工作量太大，成本太大。所以，组织一个社会组织来承担银行和农民之间的中介可能是可行的。还需要注意的是，不是政府或社会组织拿着钱去找农民贷款，而是把主动权交给农民。若想脱贫，自己先找好路子，然后贷款，并严格地按“小额贷款”本身的规律去操作。
如果还要在贫困县搞经济开发性扶贫，可不可以换个思路：下一轮扶贫能否在全国公开招聘贫困县的县长，按当地的情况和农民的需要定下脱贫指标，任期5—8年，县里工作由县长组阁承担。本地的干部，愿意配合的留下，不愿配合的调走。然后，像支援地震灾区一样，由富裕地区在资源上对口支援。贫困县的所有工作公开透明，接受媒体和社会监督。如果受聘的县长在任期内能够使贫困县脱贫并可持续发展，则可以得到越级提升。如果完不成任务，则自动下台、自谋出路。给贫困县也施加压力，如果县长和他的团队很努力，但地方上不配合，则在若干年内取消继续扶贫的资格。当然，这个想法未经深思熟虑，作为抛砖引玉，供大家讨论时做个靶子。
（作者为中国社会科学院社会政策研究中心秘书长）
责编/肖楠 美编/李祥峰
扶贫路径
湖北孝昌：产业扶贫带动致富
湖北孝昌县是集老区、山区、库区于一体的国家扶贫开发工作重点县。近年来，该县以稳定解决扶贫对象温饱和实现脱贫致富为目标，以整村推进为重点，抓好产业化扶贫、“雨露计划”、扶贫搬迁、老区建设、社会扶贫等重点，使该县贫困村和贫困户的命运发生了显著的变化。开展科技培训2650人次，实施“雨露计划”培训960人，培训贫困妇女劳动力、残疾劳动力就业156人。经过培训的贫困劳动力，户平外出一人，家庭年人均纯收入可增收1000元以上，做到了“培训一人，脱贫一家，受益一生”。该县投入扶贫贷款贴息资金40万元，贷款800万元扶持龙头企业和农户发展发展种植业、养殖业和加工业，覆盖36个贫困村，网络基地农户1.6万人。他们选择丰山镇丰三村、卫店镇绿化村、季店乡厉店村开展农村扶贫互助社试点，分别注册成立了扶贫互助社，共发展贫困户177户入社。互助社共向124名社员借款34.2万元，解决了贫困群众农业生产资金短缺的难题，拓宽了农户增收致富途径。
截至目前，该县通过扶贫开发共新修村组公路95公里，解决了1.49万人行路难问题；新改扩建塘堰88口、建泵站7座、渠道15.5公里，农田灌溉能力明显提高；新改扩建水厂3座、水塔8座、自来水管网17.5公里；新开发林果药茶及综合养殖基地2800多亩，网络基地农户1.8万人。